【EAI评论】安倍政权与日本宪法修改

编者按

日本首相安倍晋三领导的执政自民党于3月25日召开党代会，正式公布了修宪草案。关于作为主要争议点之一的“自卫队”相关条款，在维持现行宪法第九条的同时，新设第九条之二，以期解决自卫队是否违宪的争议。然而，能否按原计划在年内提出修宪草案并在明年上半年付诸全民公投尚属未知。对此，首尔大学教授李正焕评价称，修宪是与安倍政权政治稳定性直接相关的问题，而目前因接连爆出的学术丑闻导致安倍在党内的领导核心地位逐渐减弱，修宪的可能性也随之降低。

自民党修宪推进本部讨论的终结

2017年5月3日（宪法纪念日），在现行《日本国宪法》施行70周年之际，首相安倍晋三通过视频信息，提出要在2020年施行新宪法，并敦促政界就修宪进行讨论。自由民主党（以下简称自民党）响应了安倍首相的提议，在其党内修宪推进本部就修宪核心事项的党内共识进行了讨论。2018年3月22日，自民党修宪推进本部在全体会议上实质性地确定了关于四大事项的条文草案。

自民党修宪推进本部讨论的四大争议点是“自卫队”、“紧急事态”、“充实教育”和“合并选区”。各事项需要修改的理由如下：“合并选区”相关修改事项是指，为解决目前参议院选举区存在的、从两个都道府县中选出一名议员的选举区规定与第47条相关的合并选区问题，需要进行修改。“充实教育”方面，倾向于修改关于国民教育权和义务的第26条规定，以更广泛地保障国民的教育权。“紧急事态”相关条款是基于在发生地震等事态时，需要推迟选举或赋予内阁特别权限的逻辑。“自卫队”作为日本修宪讨论的核心事项，其逻辑是需要通过修改包含不保有战力的规定（第九条）来解决自卫队是否违宪的问题。

3月24日，在自民党总部举行的地区议员演讲会上，修宪推进本部公布了关于四大事项的修改案。“合并选区”相关条款的修改方案是，在第47条中增加“在参议院议员的全部或部分选举中，当以都道府县的区域作为选举区时，可以规定每个选举区至少选出一名议员。”“充实教育”相关条款的修改方案是，新设第26条第3款，增加“国家必须努力整備教育环境，包括确保每个人都有接受教育的机会，不受经济条件限制。”“紧急事态”相关条款的修改方案是，在第64条之二中增加“当因大地震及其他异常大规模灾害导致众议院议员总选举或参议院议员普通选举难以适当时，国会可以规定其任期的特例。”，并在第73条之二中增加“当因大地震及其他异常大规模灾害存在特例情况时，内阁可以制定政令，保护国民的生命、身体和财产。”作为日本修宪讨论最核心的“自卫队”相关条款，其修改方案是新设第九条之二，增加“本条（第九条）规定不得妨碍为保卫我国和平与独立、保护国家与国民安全所必需的自卫措施，并保有作为实现此目的的实力组织——自卫队。”

自民党修宪本部提出的修宪四大争议点，从讨论的背景到矛盾的焦点都各不相同。首先，“合并选区”问题与选举区相关，基于各都道府县在每次参议院普通选举中至少需要一名地区议员当选者的广泛共识，讨论进展顺利，未出现大的矛盾。其次，“充实教育”事项是日本维新会将其党内主张的教育免费化纳入自民党议程。此事项在修宪中具有获取日本维新会合作的战略意义。不过，自民党修宪推进本部将条文措辞调整为不明确提及“免费”。再次，关于包含在灾害等特殊情况下可推迟选举或允许内阁通过政令采取行政措施（而非通过议会立法）的“紧急事态”条款，曾遭到外部反对，认为内阁的政令制定权可能过于宽泛。但党内部分保守派人士主张，应调整措辞以将该条款的适用范围扩大到恐怖主义等情况。尽管各事项并非没有争议，但在自民党修宪推进本部讨论过程中，这三个事项更接近于措辞的调整，党内并未存在尖锐的路线分歧。

与之不同的是，关于第九条“自卫队”的修改，自民党内部意见难以统一。最终，在3月22日的全体会议上决定将第九条的修改问题委托给修宪推进本部部长细田博之。

第九条修改的自民党内争论自民党内关于第九条修改的争论，是在维持第九条第一款和第二款并新设第九条之二的修宪推进本部草案，与主张删除第九条第二款的草案之间展开的。在修宪推进本部的讨论过程中，细田部长和副总裁兼修宪推进本部特别顾问高村正彦代表前者，而前干事长石破茂则代表后者。然而，修宪推进本部的草案内容已包含在2017年5月安倍首相的视频信息中。也就是说，关于第九条的修改，以安倍首相为中心的自民党主流派已达成默契，即维持第九条并新设第九条之二，而修宪推进本部的讨论可视为将其正式化为党内共识的尝试。但在此过程中，石破茂提出了原则性问题，形成了对立局面。

在过去一年多自民党内关于第九条的讨论中，最引人注目的是以安倍为首的主流派选择了维持第九条的方案。自民党已经拥有确定的修宪草案。2005年建党50周年之际公布的“新宪法草案”是自民党正式化的第一个修宪案。而2012年4月28日“主权恢复日”公布的《日本国宪法修改草案》则具有自民党官方修宪案的地位。2012年通过的《日本国宪法修改草案》中，将现行第九条第二款“为达成前款之目的，不保持陆海空军及其他战争力量。不承认国家的交战权。”修改为“前款规定不得妨碍行使自卫权。”。此外，还包含新设第九条之二并增加保有“国防军”的表述。也就是说，2012年的草案删除了不保有战力的表述，并使用“国防军”一词，将自卫队正式化为常备军。这是谷垣祯一担任总裁时在野党时期的党内共识，但2012年自民党修宪草案的内容却是包括安倍在内的现任自民党内主流派所同意并主导的。

与2012年的草案相比，目前以安倍为中心的主流派选择整体维持第九条的做法存在根本性局限。只要第九条第二款“不保有战力”的规定仍然存在，自卫队就不是军队。而且，虽然新设第九条之二这一点相同，但2012年草案中关于“国防军”的第九条之二的规定，与2018年修宪推进本部条文草案中关于“自卫权”和“自卫队”的规定，在内容上意义不同。目前安倍领导的主流派将修宪的目标定在使自卫队明确摆脱违宪状态。

另一方面，石破茂则重新提出了2012年自民党党内关于明确规定自卫队作为实际军队的存立根据的党内共识。他认为，只要不保有战力的内容仍然存在，即使在宪法条文中增加自卫队的存立根据，也无法消除不保有战力与自卫队之间的根本性矛盾。

主流派明知存在这些问题，却仍希望维持第九条第二款关于不保有战力的规定，这有多种原因。首先，需要顾及联合执政的公明党。修宪时，维持现行宪法的三大原则——主权在民、永久和平主义、保障基本人权——至关重要，而公明党认为应根据时代变化增加环境权等人权规定，因此难以接受删除第九条第二款。此外，2014年对集体自卫权进行修宪解释的变更以及2015年安全保障法案的重新修订，使得现行宪法在自卫队的实际军事活动方面已无多少限制，这也起到了背景作用。这意味着将自卫队改为“国防军”在安全保障方面差别不大。换言之，现行宪法的和平主义性质实际上已被架空。因此，自民党主流派的立场可以理解为，仅增加“自卫队”的存立根据，使其摆脱违宪状态。

对于石破茂而言，他倾向于通过修改宪法第九条来正式化集体自卫权，而非通过修改宪法解释，因此安倍主流派维持第九条并增加第九条之二关于自卫队存立根据的规定，在他看来只能是规避安全保障问题的权宜之计。

日本政局与修宪的可能性

2017年5月，当安倍首相提出以2020年施行新宪法为目标时，他原本计划在2017年秋季的临时国会上提交以自民党为主导的修宪案，经过两院审议后提出，并在2018年上半年进行全民公投。然而，2017年爆发的森友学园问题、加计学园问题，以及稻田朋美等内阁成员的不当言行导致内阁支持率下降，自民党在7月的东京都议会选举中惨败。作为突破口，安倍首相在2017年下半年选择解散众议院并举行大选。尽管众议院提前选举导致修宪日程延后，但由于修宪势力在众议院选举中成功维持了三分之二以上的席位，修宪势头得以保持。

今年自民党内安倍主流派的设想是，在3月党代会前完成党内修宪讨论，之后通过总务会确定党内共识，在秋季临时国会上提出修宪案，并在2019年上半年进行全民公投。自民党希望以3月25日的党代会为节点结束党内修宪讨论，其原因是日程安排。他们判断，最晚也应在2019年的参议院选举中同时举行修宪全民公投。此举意在利用内阁的高支持率推动修宪。

然而，3月2日森友学园相关篡略问题曝光后，安倍政权开始动摇，内阁支持率急剧下降。在此背景下，党代会召开。在3月25日于东京格兰王子饭店新高轮举行的自民党第85次定期党代会上，安倍首相在滔滔不绝地阐述了安倍经济学的成果、提高生产率、增加工资、农业改革、促进旅游业等政策课题后，强调了为解决自卫队违宪问题而修改宪法的必要性，并结束了演讲。

然而，在党代会当天，前干事长石破茂对修宪的党内意见统一程序提出了质疑。被视为自民党下一代领军人物的小泉进次郎也提出了森友学园事件导致政权信任度下降的问题，并表示没有国民信任的修宪是不可能的。

修宪是安倍政权政治稳定性的直接相关问题。安倍政权的高支持率是以安倍领导力在自民党内获得高度认同为基础的，但目前安倍首相正在逐渐失去这种认同。今年年初，9月即将举行的自民党总裁选举中安倍的胜利似乎是理所当然的，但现在情况已不再那么确定。这种日本国内政治形势将使修宪的可能性更加黯淡。■

作者

李正焕首尔大学教授。在美国加利福尼亚大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域为日本政治经济和日本外交。

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