[EAI评论] 朝韩及朝美首脑会晤协议分析与未来课题

[编者按]

平昌冬奥会后，朝鲜半岛局势风云变幻。以我方特使团访朝为契机，继4月朝韩首脑会晤之后，又促成了5月朝美首脑会晤的举行。全在星（音译）首尔大学教授评价称，这些协议是朝鲜核问题日益严峻，相关当事国认识到除谈判外别无选择的结果，也是我国政府在此情况下审慎攻克问题核心的结果。不过，全教授补充道，朝鲜仍有可能进一步发展核导技术，未来谈判过程中，随着制裁的放宽及朝中关系的变化，局势也可能发生改变，国际社会应在施压与接触战略并行的同时，就朝鲜弃核后可获得的激励措施进行具体讨论。

今后三个月很可能被载入史册，成为改变朝鲜半岛命运的关键时期。自全球冷战接近尾声的20世纪90年代初起，朝鲜一直在寻求生存之道，并试图与美国达成某种妥协，试探谈判的可能性。从1992年1月金容淳（音译）与坎特（音译）的高级别会谈开始的朝美双边接触历史中，2000年赵明禄（音译）次帅访美及奥尔布赖特国务卿访朝是朝美之间接近达成协议的事件。如今18年过去了，新的机遇再次降临。

朝韩及朝美首脑会晤的达成，是朝鲜核问题日益严峻，各方认识到除谈判外别无选择的结构性结果，也是在此情况下韩国政府审慎攻克问题核心的结果。朝鲜曾试图通过掌握对美国本土的核导弹攻击能力来获取多种利益，但实际上只是加剧了制裁和外交孤立，并进战略的成功可能性已显著降低。尽管中国积极参与对朝制裁，且韩国也建立了进步政府，但对朝制裁和韩美合作仍在持续。未来一两年内，朝鲜经济急剧恶化的局面已成定局。美国也曾讨论过军事选项，但鉴于无法忽视朝鲜的军事应对意图和能力，正走向在持续施压和外交孤立的同时寻求谈判的局面。朝核问题的终结，实际上在朝鲜的无核化、对朝体制保障以及朝鲜半岛的和平方面，答案早已注定。更关键的过程在于，为使桌面上的谈判（on-the-table negotiation）对当事方有利，桌面外的谈判（off-the-table negotiation）何时以及如何结束。过去杜鲁门总统曾说过，对于无法解决的问题，与其解决它不如让它进一步恶化。朝核问题具有一种结构性特点，即只有当问题恶化到无法再恶化时，才能找到解决的线索。

韩国的任务是防止在无法解决问题的恶性循环中迎来破局。随着局势的恶化，文在寅政府强调和平，唤醒了外交解决的重要性。在缺乏基本信任的情况下，结构性恶化并不会自动导向解决的线索。文在寅政府为了赢得朝鲜的信任，不顾国内保守派舆论及以美国为首的国际社会的怀疑态度，持续强调对话。这是一种通过付出政治代价来提高自身“听众成本”（audience cost）的战略。这是因为朝鲜在看到文在寅政府付出政治代价后，能够相信其诚意。

在访朝的韩国特使团提出的6项议题中，与朝韩关系相关的第1、2、6项（举行首脑会晤、建立首脑热线、体育文化交流）将相对容易推进。更困难的议题是第3、4、5项，如果说中断朝鲜核导试验（第5项）可以作为谈判的起点达成协议，那么在表明无核化意愿（第3项）之后，朝美对话（第4项）将如何进行是核心问题。朝鲜在去年底宣布完成核导开发，并表明今年将致力于经济发展战略。在并进战略下，经济发展是在维持核国家地位的同时进行的。新年贺词发表后的短短两个多月里，朝鲜是否真的决定修正维持核国家地位这一并进战略的一环，并采取新的经济发展战略，这一点非常难以得知。朝鲜是否认为经济制裁和外交孤立的代价过大，无法承担拥有核导的成本，因此决定以最高价值出售核导并致力于经济发展，目前事实上无法确定。

朝鲜仍然拥有进一步发展核导技术的选项。朝鲜新年贺词中也提到了量产和实战部署。如果朝鲜未来拥有攻击美国本土的核导能力并用试验加以证实，美国将无法对其进行先发制人打击，同时美国国内要求与朝谈判的舆论将高涨，朝鲜将能以更优越的条件与美国进行谈判。不过，目前由于经济制裁和严厉的海上封锁等因素，朝鲜似乎难以获得再进入技术，因此可以认为朝鲜正是在此情况下参与谈判。如果从4月开始的谈判过程中经济状况好转，并获得技术开发的余地，那么为了在更优越的条件下再次谈判而导致此次谈判破裂，将是合理的行动。朝鲜感受到的经济困难，其中最大的问题是中国参与制裁。如果随着朝美对话的进行，中国试图放宽制裁并推动朝中关系强化，朝鲜就没有必要在这一轮谈判中达成协议。如果海上封锁等国际社会的制裁和压力同时得到缓解，朝鲜或许可以期待在更先进的核导能力基础上进行下一轮谈判。

深谙此道，美国国内的官僚和专家群体也警惕特朗普总统在定于5月举行的朝美首脑会晤中做出过多承诺。他们主张，如果朝鲜不以无核化行动为前提，就不应给予首脑会晤这一厚礼；并担忧一旦会晤后实务谈判失败，反而会进一步缩小谈判空间。如果朝鲜的诚意在首脑会晤后被评估为不可信，美国将更严肃地考虑军事选项而非外交选项。特别是，在朝鲜掌握攻击美国本土能力之前就采取行动的声音可能会高涨。

从现在开始，韩国政府的任务是让各方认识到，如果从4月开始的谈判过程失败，外交妥协的可能性将减小，且对各方都没有好处。朝鲜是否做出了弃核与经济发展的战略决断是一个重要问题，但不能基于其意图来制定政策。意图会随着能力而不断变化，情况改变时也会随之做出新的判断。即使朝鲜目前只是想在谈判阶段争取时间、获取利益，也必须在今后的过程中加以改变。徐薰（音译）国家情报院长在访美期间接受《朝鲜日报》采访时表示：“在做这类事情时，不以对方的意志来判断。重要的是从中提取对方话语中有意义的部分，并使其能够付诸实践。”这很好地说明了谈判过程的核心在于塑造和改变对方的意图。他还提到，朝鲜并未明确说明弃核所要求的条件，这一点也需要在今后的谈判过程中加以明确。即使朝鲜目前正伺机继续开发核导，但如果弃核的代价极其高昂，也有可能在谈判过程中产生新的前景。

为此，有必要从以往的施压为主战略转向施压与接触并行的战略。国际社会以美国为首，一直追求最大程度的施压与接触，但此时的接触事实上仅限于探索基本层面的外交解决方案。国际社会止步于抽象地讨论朝鲜弃核后将拥有光明未来，并未就朝鲜可获得的激励措施进行具体讨论。在《9·19共同声明》中，朝核五方提出了提供能源、经济合作、在单独论坛讨论和平体制等，但此后并未具体化对朝接触的详细计划。韩国在金大中政府时期曾推行阳光政策，但朝鲜最终认为在韩国的阳光下脱衣将导致体制崩溃，并留下了负面教训。

在讨论朝核战略时，关于朝鲜放弃核武器的出口，真正重要的是朝鲜走出这条路后，未来会是什么样子。金正恩委员长希望朝鲜能作为正常国际社会的一员受到对待，获得具体的经济发展蓝图，并且在没有核武器的情况下，其政治基础也能得到维持。事实上，如果经济发展，朝鲜社会将发生变化，对朝鲜独裁体制的内部批评也将加剧，因此朝鲜的发展与金正恩的权力维持并非必然是相辅相成的。在这种情况下，放弃核武器意味着不仅要应对周边国家的威胁，还要长期管理来自内部的挑战。

韩国及周边国家首先需要准确理解这些担忧，并明确在多大程度上可以向朝鲜提供其想要的激励措施。在持续了20多年的朝核问题中，朝鲜应该已经充分认识到韩国及周边国家能够提供的各种保障措施的内容和诚意，因此需要对此进行准确的准备。如果接触的具体性和诚意能够传达，朝鲜在参与无核化谈判的意图将很有可能被重新塑造。

朝韩首脑会晤不仅是讨论朝韩双边议题的场合，也将是确认韩国在引领国际社会，特别是美国战略中的地位和能力的机会。在朝美首脑会晤前，无法就放宽对朝制裁及朝韩交流合作的具体方案达成协议的情况下，更重要的是就无核化后韩国将主导的具体接触战略以及朝鲜可获得的保障愿景进行沟通。在朝韩首脑会晤的准备过程中，朝美之间的准备性接触将已在很大程度上进行，因此韩国在准备朝韩首脑会晤的同时，也应更紧密地讨论韩美之间未来的方案。

朝美首脑会晤将是朝鲜无核化及朝美关系正常化的起点，因此将是确认原则的场合。届时将就完全无核化和朝鲜体制保障达成原则性协议。问题在于，关于无核化的路线图，由于与朝鲜核问题一同讨论了很长时间，已有相对具体的阶段性安排，但关于朝鲜的体制保障，美国方面具体的、朝鲜能够接受的路线图尚不明确。朝鲜的体制保障是否仅仅意味着禁止美国对朝鲜采取军事打击行动，是否意味着从停战体制向和平体制的转变，是否意味着维持和平体制的某种保障体系，更进一步，是否意味着保障朝鲜能够经济发展、成为国际社会一员，甚至是否意味着支持金正恩政权作为独裁政权得以生存的国内环境，这些都难以知晓，美国方面的应对也未可知。

更何况，特朗普总统个人的谈判目标和方式难以预测。特朗普总统重视“美国优先”和通过拍板解决朝核问题的政治成果，因此目前尚不清楚他将在何种程度上支付无核化的代价。迄今为止，朝核问题解决的障碍之一是无核化与体制保障及经济援助的顺序问题，即“言论对言论”、“行动对行动”的问题，再加上特朗普总统的对朝牌本身就不确定，这对韩国来说是担忧。因为美国在后冷战时期追求的各种政策基础，例如以同盟为中心的全球安全体系、支撑这一体系的美国长期利益的自由主义国际经济秩序、重视人权和民主主义扩散的意识形态外交、以及与他国大国谨慎共存的谋求等，几乎都经历了剧烈变化，因此很难想象特朗普总统在朝核问题上的政策。

从“美国优先”的视角来看朝核问题，最重要的是消除对美国本土的核导弹威胁，至于为此支付的代价，即朝鲜的要求能在多大程度上得到满足，则难以知晓。最坏的设想是，以韩美同盟弱化为代价，给予朝鲜军事上的体制保障，并消除对美国的朝鲜核威胁。那样的话，不仅韩国，日本的安全担忧也将加剧。如果美国重视同盟国的安全，并承诺在未来东亚安全格局中持续支持韩国和日本，那么将在维持现有韩美同盟、美日同盟的框架内考虑体制保障的方案。过去在四方会谈中讨论过的和平体制、朝美建交、朝鲜半岛和平的各种国际保障等将可能被讨论，中国的战略也将成为重要变数。六方会谈很可能被用作主要讨论平台，并且必须以周边四强地缘政治合作为基础，才能有效实现朝鲜半岛的和平体制。

韩国所期望的是解决朝核问题、保障和平体制，以及持续的和平、南北交流，并最终实现统一。为此，不仅要在安保方面巩固和平体制，此后朝鲜的发展方向也至关重要。当朝鲜在一定时期内维持政治稳定，并逐渐向国际社会开放并发展其体制时，统一的环境将得以构建。将目前的无核化对话纳入更长远路线图的一部分，是韩国的主要任务。

在与美国合作方面，韩国首先，在朝美首脑会晤后的具体实务协商中，应充分讨论韩美共享的路线图。应在韩国安全利益得到充分保障的前提下，就美国对朝鲜无核化的应对进行沟通。其次，朝美首脑会晤后，即使像过去一样因朝美意见分歧导致会晤中断或陷入困境，也应确保能够找到突破口。必须最大限度地扩大外交解决的可能性，以防相互间的信任本身崩溃或原则性协议瓦解。特别是，应为与中国持续合作奠定基础。第三，不仅仅是单纯的朝鲜无核化或短期的朝鲜体制保障，而是要为说服美国，特别是特朗普总统，让他们能够分享韩国关于无核化出路之外的漫长旅程的愿景，创造各种说服机会。尽管在目前的地理政治格局下，朝鲜半岛的分裂很难期待发生变化，但考虑到统一将给韩国带来的国家利益，应明确通往统一的道路。第四，即使实现了无核化，此后在美中竞争格局下，韩国的外交困境也将持续。应将韩国的地区战略与朝鲜半岛战略联系起来，使美中在无核化过程中战略合作的成功案例得以实现，并使韩国的调解能力及美中合作机制能够扩展到东亚其他安全议题。■

作者

全在星EAI国际关系研究中心所长，首尔大学教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，曾担任外交部及统一部政策咨询委员。主要研究领域包括国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作及合著包括《朝韩间战争威胁与和平》（合著）、《政治是否道德》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

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