[EAI Комментарий] Анализ соглашений саммитов Северной Кореи и США и будущие задачи

[Примечание редактора]

Ситуация на Корейском полуострове стремительно развивается после Олимпийских игр в Пхёнчхане. По итогам визита нашей специальной делегации в Северную Корею были достигнуты договоренности о проведении саммита Северной Кореи и США в апреле и саммита Северной Кореи и США в мае. Профессор Университета Сеула Чон Джэсон оценивает эти соглашения как результат осознания всеми сторонами невозможности других вариантов, кроме переговоров, в условиях обострения северокорейской ядерной проблемы, а также как результат осторожного подхода правительства к сути проблемы в сложившейся ситуации. Вместе с тем, профессор Чон добавляет, что существует вероятность дальнейшего развития северокорейской ядерной и ракетной программы, и ситуация может измениться в зависимости от смягчения санкций и изменений в северокорейско-китайских отношениях в ходе дальнейших переговоров, поэтому международное сообщество должно продолжать конкретное обсуждение стимулов, которые получит Северная Корея в случае отказа от ядерного оружия, параллельно применяя стратегию давления и вовлечения.

Следующие три месяца, вероятно, войдут в историю как решающий период, который изменит судьбу Корейского полуострова. С начала 1990-х годов, когда заканчивалась холодная война в глобальном масштабе, Северная Корея искала пути выживания и изучала возможности переговоров с США о достижении компромисса. История двусторонних контактов между Северной Кореей и США, начавшаяся с высокопоставленной встречи Ким Ён Суна и Кантера в январе 1992 года, достигла кульминации во время визита заместителя начальника Главного разведывательного управления КНА Чо Мён Рока в Вашингтон и визита госсекретаря Олбрайт в Пхеньян в 2000 году, когда соглашение между Северной Кореей и США было на грани достижения. Теперь, спустя 18 лет, появилась новая возможность.

Согласование проведения саммитов Северной Кореи и Южной Кореи, а также Северной Кореи и США является структурным результатом осознания всеми сторонами невозможности других вариантов, кроме переговоров, в условиях обострения северокорейской ядерной проблемы, а также результатом осторожного подхода правительства Южной Кореи к сути проблемы в сложившейся ситуации. Северная Корея стремилась получить различные выгоды, добившись возможности ядерного ракетного удара по континентальной части США, но фактически лишь усилила санкции и дипломатическую изоляцию, а вероятность успеха стратегии параллельного развития значительно снизилась. Несмотря на активное участие Китая в санкциях против Северной Кореи и приход к власти прогрессивного правительства в Южной Корее, санкции против Северной Кореи и сотрудничество между Южной Кореей и США продолжались. Ожидается, что экономика Северной Кореи резко ухудшится в течение следующих одного-двух лет. США также обсуждали военные варианты, но, не имея возможности игнорировать намерение и способность Северной Кореи к военному ответу, они вынуждены искать пути переговоров, продолжая санкции и дипломатическую изоляцию. Конец северокорейской ядерной проблемы, по сути, уже предопределен в плане денуклеаризации Северной Кореи, гарантий режима Северной Кореи и мира на Корейском полуострове. Более важным процессом было то, когда и как закончатся переговоры вне стола (off-the-table negotiation) для успешного ведения переговоров за столом (on-the-table negotiation) между сторонами. Президент Трумэн когда-то сказал, что если есть неразрешимая проблема, то вместо того, чтобы пытаться ее решить, следует усугубить ее. Северокорейская ядерная проблема имеет структурный аспект, заключающийся в том, что решение находится тогда, когда ситуация становится настолько неотложной и серьезной, что ее уже нельзя усугубить.

Задача Южной Кореи — не допустить наступления катастрофы в результате порочного круга нерешенных проблем. По мере ухудшения ситуации правительство Мун Джэина, подчеркивая важность мира, привлекло внимание к необходимости дипломатического решения. В условиях отсутствия базового доверия структурное ухудшение ситуации не приводит автоматически к решению. Правительство Мун Джэина, несмотря на скептицизм отечественной консервативной общественности и международного сообщества во главе с США, неуклонно подчеркивало важность диалога для завоевания доверия Северной Кореи. Это была стратегия повышения так называемой «цены аудитории» (audience cost) путем самостоятельного несения политических издержек для построения доверия. Это произошло потому, что Северная Корея смогла поверить в искренность Южной Кореи, увидев, что правительство Мун Джэина готово нести политические издержки.

Из шести пунктов, привезенных специальной делегацией Южной Кореи в Пхеньян, пункты 1, 2 и 6, касающиеся отношений между Севером и Югом (проведение саммита Северной Кореи и Южной Кореи, установка прямой линии связи между лидерами, культурный и спортивный обмен), будут реализованы относительно легко. Более сложными являются пункты 3, 4 и 5: если прекращение дальнейших ядерных и ракетных испытаний Северной Кореей (пункт 5) может быть согласовано как отправная точка переговоров, то ключевым вопросом является то, как будет продвигаться декларация о намерении денуклеаризации (пункт 3) и диалог между Северной Кореей и США (пункт 4). Северная Корея в конце прошлого года объявила о завершении разработки ядерного оружия и заявила о стратегии сосредоточения на экономическом развитии с этого года, причем экономическое развитие в рамках стратегии параллельного развития осуществляется при сохранении статуса ядерной державы. За короткий период чуть менее двух месяцев с момента публикации новогоднего послания чрезвычайно трудно понять, действительно ли Северная Корея решила изменить свою стратегию и принять новую стратегию экономического развития, отказавшись от сохранения статуса ядерной державы как одной из составляющих параллельной стратегии. Крайне сложно определить сейчас, решила ли Северная Корея, что цена экономических санкций и дипломатической изоляции слишком высока, чтобы нести расходы по обладанию ядерным оружием, и поэтому решила максимально выгодно обменять ядерное оружие и сосредоточиться на экономическом развитии.

Северная Корея по-прежнему имеет альтернативу в виде дальнейшего развития ядерного и ракетного оружия. В новогоднем послании Северной Кореи упоминались массовое производство и боевое развертывание. Если Северная Корея получит возможность нанести ядерный удар по континентальной части США и докажет это испытаниями, США не только не смогут нанести упреждающий удар по Северной Корее, но и усиление общественного мнения в США в пользу переговоров с Северной Кореей позволит ей вести переговоры на более выгодных условиях. Однако, учитывая, что в настоящее время трудно обеспечить технологию повторного входа из-за экономических санкций и строгой морской блокады, можно предположить, что Северная Корея идет на переговоры. Если в ходе переговоров, начиная с апреля, экономическая ситуация улучшится и появится возможность для технологического развития, то для достижения более выгодных условий будет рационально сорвать текущие переговоры. Наибольшей проблемой для Северной Кореи в плане экономических трудностей является участие Китая в санкциях; если в ходе диалога между Северной Кореей и США Китай попытается смягчить санкции и будет способствовать укреплению северокорейско-китайских отношений, то для Северной Кореи снизится необходимость завершать текущий раунд переговоров. Если международные санкции и давление, включая морскую блокаду, будут смягчены, Северная Корея сможет ожидать следующего раунда переговоров, опираясь на более развитый ядерный и ракетный потенциал.

Чиновники и эксперты в США, хорошо осведомленные о сложившейся ситуации, также предостерегают президента Трампа от принятия слишком многих обязательств на саммите Северной Кореи и США, запланированном на май. Возрастают опасения, что не следует дарить такой большой подарок, как саммит, без предварительных действий Северной Кореи по денуклеаризации, и что если последующие рабочие переговоры потерпят неудачу, то возможности для переговоров еще больше сократятся. Если искренность Северной Кореи будет признана ненадежной после саммита, США будут более серьезно рассматривать военные варианты, а не дипломатические. В частности, может усилиться голос о необходимости действовать до того, как Северная Корея получит возможность атаковать континентальную часть США.

Задача правительства Южной Кореи с этого момента — донести до всех осознание того, что провал переговоров, которые начнутся в апреле, приведет к сокращению возможностей для дипломатического компромисса и не принесет выгоды никому. Важно выяснить, действительно ли Северная Корея приняла стратегическое решение об отказе от ядерного оружия и экономическом развитии, но нельзя строить политику, зацикливаясь на ее намерениях. Намерения постоянно меняются в зависимости от возможностей, и люди принимают новые решения в зависимости от изменения ситуации. Даже если Северная Корея в настоящее время намерена лишь выиграть время и получить выгоду на этапе переговоров, необходимо изменить это в ходе дальнейшего процесса. Директор Национальной разведывательной службы Со Хун в интервью газете «Чосон Ильбо» во время визита в США заявил: «При решении таких вопросов нельзя судить по намерениям другой стороны. Важно извлекать значимые моменты из сказанного другой стороной и добиваться их реализации». Это хорошо отражает суть того, что процесс переговоров заключается в формировании и изменении намерений другой стороны. Он также упомянул, что Северная Корея не уточнила, что именно она требует в обмен на денуклеаризацию, и это также является тем, что предстоит разработать в ходе будущих переговоров. Даже если Северная Корея в настоящее время высматривает возможность для продолжения разработки ядерного оружия, если цена отказа от ядерного оружия будет чрезвычайно высока, это может привести к новым перспективам в ходе переговоров.

Для этого необходимо перейти от стратегии, основанной на давлении, к стратегии, сочетающей давление и вовлечение. Международное сообщество во главе с США стремилось к максимальному давлению и вовлечению, но, по сути, вовлечение ограничивалось поиском дипломатических решений на базовом уровне. Международное сообщество ограничилось абстрактными рассуждениями о светлом будущем в случае отказа Северной Кореи от ядерного оружия, не обсуждая конкретные стимулы, которые получит Северная Корея. В Совместном заявлении от 9 сентября пять стран, окружающих Северную Корею, предложили предоставление энергии, экономическое сотрудничество и обсуждение мирного режима на отдельном форуме, но конкретные программы дальнейшего вовлечения не были детализированы. Южная Корея проводила политику «солнечного света» во времена правительства Ким Дэ Чжуна, но Северная Корея сохранила негативный урок о том, что в конечном итоге она может потерять одежду под «солнцем» Южной Кореи и ее режим рухнет.

При обсуждении стратегии в отношении северокорейской ядерной проблемы, когда речь идет о выходе для Северной Кореи из ядерной программы, действительно важным является то, какое будущее ждет Северную Корею, когда она откроет этот выход. Председатель Государственного совета КНДР Ким Чен Ын будет стремиться к ситуации, когда Северная Корея будет рассматриваться как нормальный член международного сообщества, получит конкретный план экономического развития, и его политическая база будет сохранена даже без ядерного оружия. На самом деле, по мере экономического развития северокорейское общество будет меняться, и внутренняя критика северокорейского диктаторского режима будет усиливаться, поэтому развитие Северной Кореи и сохранение власти Ким Чен Ына не всегда являются взаимодополняющими. В такой ситуации отказ от ядерного оружия означает необходимость управлять не только угрозами со стороны соседних стран, но и внутренними вызовами в долгосрочной перспективе.

Южная Корея и соседние страны должны точно понимать эти опасения и четко определить, до какой степени они могут предоставить стимулы, которых желает Северная Корея. За более чем 20 лет существования проблемы северокорейской ядерной программы Северная Корея, вероятно, полностью осознает содержание и искренность различных гарантий, которые могут предоставить Южная Корея и соседние страны, поэтому необходимо соответствующим образом подготовиться. Если конкретика и искренность вовлечения будут донесены, то вероятность того, что Северная Корея пересмотрит свои намерения в переговорах о денуклеаризации, возрастет.

Саммит Северной Кореи и Южной Кореи является не только местом для обсуждения двусторонних вопросов между Севером и Югом, но и местом для подтверждения роли и возможностей Южной Кореи, которая будет руководить стратегией международного сообщества, особенно США, в будущем. В условиях, когда невозможно согласовать смягчение санкций против Северной Кореи и конкретные программы обмена и сотрудничества между Севером и Югом до саммита Северной Кореи и США, более важным является обмен мнениями о конкретной стратегии вовлечения, которую Южная Корея будет руководить после денуклеаризации, и видении, которое будет гарантировано Северной Корее. Поскольку подготовительные контакты между Северной Кореей и США будут в значительной степени осуществляться в процессе подготовки саммита Северной Кореи и Южной Кореи, Южной Корее необходимо более тесно обсуждать будущие программы между Южной Кореей и США наряду с подготовкой к саммиту Северной Кореи и Южной Кореи.

Саммит Северной Кореи и США станет отправной точкой для денуклеаризации Северной Кореи и нормализации отношений между Северной Кореей и США, поэтому он станет местом для подтверждения принципов. Будет достигнуто принципиальное согласие о полной денуклеаризации и гарантиях режима Северной Кореи. Проблема заключается в том, что дорожная карта денуклеаризации обсуждалась давно вместе с северокорейской ядерной проблемой, поэтому существуют относительно конкретные этапы, но в отношении гарантий режима Северной Кореи неясно, существует ли конкретная и приемлемая для Северной Кореи дорожная карта со стороны США. Неясно, означает ли гарантия режима Северной Кореи лишь запрет на военные действия США против Северной Кореи, переход от перемирия к мирному режиму, создание гарантийного механизма для поддержания мирного режима, или, более того, гарантии экономического развития Северной Кореи и ее интеграции в международное сообщество, и даже поддержку сохранения северокорейского диктаторского режима. В такой ситуации реакция США также неопределенна.

Более того, трудно предсказать личные цели и методы переговоров президента Трампа. Президент Трамп придает большое значение политическим достижениям, таким как урегулирование северокорейской ядерной проблемы путем переговоров и принцип «Америка прежде всего», поэтому пока неизвестно, на каких условиях он будет готов заплатить за денуклеаризацию. Помимо проблемы согласования последовательности денуклеаризации с гарантиями режима и экономической помощью, которая была одним из препятствий на пути решения северокорейской ядерной проблемы, а также проблемы «слово за слово» и «действие за действие», вызывает беспокойство то, что сам подход президента Трампа к Северной Корее неопределен. Поскольку практически все основы политики, которых придерживались США в пост-холодную эпоху, такие как система глобальной безопасности под руководством США через союзы, либеральный международный экономический порядок, поддерживающий ее и способствующий долгосрочным интересам США, идеологическая дипломатия, подчеркивающая распространение прав человека и демократии, а также осторожное сосуществование с другими великими державами, претерпевают резкие изменения, трудно представить политику президента Трампа в отношении северокорейской ядерной проблемы.

С точки зрения принципа «Америка прежде всего», наиболее важным является устранение угрозы ядерного ракетного нападения на континентальную часть США, и неизвестно, в какой степени будут удовлетворены требования Северной Кореи в качестве платы за это. Худший сценарий заключается в том, чтобы предоставить гарантии военного режима Северной Корее в обмен на ослабление альянса между Южной Кореей и США и устранить угрозу ядерного оружия Северной Кореи для США. В этом случае беспокойство по поводу безопасности не только Южной Кореи, но и Японии усилится. Если США придают большое значение безопасности своих союзников и их обязательства перед Южной Кореей и Японией в будущей системе безопасности в Восточной Азии сильны, то будут рассматриваться способы гарантии режима в рамках сохранения существующих альянсов между Южной Кореей и США, а также между США и Японией. Будут обсуждаться мирный режим, установление дипломатических отношений между Северной Кореей и США, различные международные гарантии мира на Корейском полуострове, которые обсуждались на предыдущих четырехсторонних переговорах, и стратегия Китая также станет важным фактором. Велика вероятность того, что шестисторонние переговоры будут использованы в качестве основного форума для обсуждений, и мирный режим на Корейском полуострове будет эффективно реализован на основе геополитического сотрудничества четырех великих держав.

Южная Корея желает не только решения северокорейской ядерной проблемы и гарантий мирного режима, но и устойчивого мира, межкорейского обмена и, в конечном итоге, объединения. Для этого не только установление мирного режима в плане безопасности, но и дальнейшее направление развития Северной Кореи имеет огромное значение. Когда Северная Корея постепенно откроет свою систему и будет развиваться как член международного сообщества, сохраняя политическую стабильность в течение определенного периода, будет создана среда для объединения. Задача Южной Кореи — сделать так, чтобы нынешние переговоры о денуклеаризации стали частью более долгосрочной дорожной карты.

В сотрудничестве с США Южная Корея должна, во-первых, достаточно обсудить дорожную карту, которую будут разделять Южная Корея и США, на конкретных рабочих переговорах после саммита Северной Кореи и США. Необходимо наладить коммуникацию между Южной Кореей и США, чтобы ответ США на денуклеаризацию Северной Кореи осуществлялся в пределах обеспечения интересов безопасности Южной Кореи. Во-вторых, даже если после саммита Северной Кореи и США переговоры зайдут в тупик или будут прерваны из-за разногласий между Северной Кореей и США, как и в прошлом, необходимо иметь возможность найти пути для их преодоления. Необходимо максимально расширить возможности для дипломатического решения, чтобы не допустить полного разрушения взаимного доверия или нарушения принципиальных договоренностей. В частности, необходимо заложить основу для постоянного сотрудничества с Китаем. В-третьих, необходимо создать различные возможности для убеждения, чтобы США, и особенно президент Трамп, могли разделить видение Южной Кореи на долгий путь за пределами выхода из денуклеаризации, а не просто на денуклеаризацию Северной Кореи или краткосрочные гарантии режима Северной Кореи. Хотя в нынешней геополитической ситуации трудно ожидать изменений в направлении объединения Кореи, необходимо четко определить путь, ведущий к объединению, учитывая национальные интересы, которые принесет объединение Южной Корее. В-четвертых, даже если денуклеаризация будет реализована, дипломатические трудности Южной Кореи в условиях конкуренции между США и Китаем будут продолжаться. Необходимо связать региональную стратегию Южной Кореи и стратегию в отношении Корейского полуострова таким образом, чтобы успешный пример стратегического сотрудничества между США и Китаем в процессе денуклеаризации был реализован, а посредничество Южной Кореи и механизм сотрудничества между США и Китаем распространились и на другие вопросы безопасности в Восточной Азии. ■

Автор

Чон Джэсон_ Директор Центра международных отношений EAI, профессор Университета Сеула. Получил степень доктора политических наук в Северо-Западном университете США, является членом консультативных комитетов Министерства иностранных дел и Министерства объединения. Основные области исследований включают теорию международных отношений, историю международных отношений, альянс Южной Кореи и США, а также исследования Корейского полуострова. Среди его основных работ и соавторских изданий: «Угроза войны и мир между Севером и Югом» (в соавторстве), «Является ли политика моральной?», «Международные отношения в Восточной Азии: от истории к теории».

[EAI Комментарий] — это серия комментариев, разработанная с целью создания дискуссионной площадки, где эксперты из различных областей могут высказывать свое мнение и предлагать политические рекомендации посредством углубленного анализа по актуальным внутренним и международным вопросам. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо политическими интересами. Утверждения и мнения, изложенные в отчетах, журналах и монографиях, опубликованных EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением автора.