Análisis de los acuerdos de la cumbre intercoreana y de la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte y tareas futuras

Nota del editor

La situación en la península de Corea se ha desarrollado rápidamente tras los Juegos Olímpicos de Pyeongchang. A raíz de la visita de nuestra delegación especial a Pyongyang, se ha acordado la cumbre intercoreana en abril y la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte en mayo. El profesor Jeon Jae-seong de la Universidad Nacional de Seúl evalúa que estos acuerdos son el resultado de que las partes involucradas reconocieron que no tenían otra alternativa que la negociación ante el empeoramiento del problema nuclear norcoreano, y también el resultado de que nuestro gobierno abordó el núcleo del problema con cautela en esta situación. Sin embargo, el profesor Jeon añade que aún existe la posibilidad de que Corea del Norte avance en su desarrollo de armas nucleares y misiles, y que la situación podría cambiar dependiendo de la relajación de las sanciones y los cambios en las relaciones entre Corea del Norte y China durante el proceso de negociación posterior, por lo que la comunidad internacional debe continuar discutiendo de manera concreta los incentivos que Corea del Norte obtendría al renunciar a las armas nucleares, mientras se combinan las estrategias de presión y compromiso.

Los próximos tres meses tienen una alta probabilidad de ser registrados en la historia como un período crucial que cambiará el destino de la península de Corea. Desde principios de la década de 1990, cuando la Guerra Fría a nivel global estaba llegando a su fin, Corea del Norte ha buscado la supervivencia y ha explorado la posibilidad de una gran negociación con Estados Unidos. La historia de los contactos bilaterales entre Estados Unidos y Corea del Norte, que comenzó con la reunión de alto nivel entre Kim Yong-sun y Cantor en enero de 1992, vio eventos en los que la conclusión entre Estados Unidos y Corea del Norte estuvo a punto de lograrse con la visita del subjefe de Estado Mayor Cho Myung-rok a Washington y la visita de la Secretaria de Estado Albright a Pyongyang en el año 2000. Ahora, 18 años después, se presenta una nueva oportunidad.

El acuerdo para celebrar cumbres intercoreanas y entre Estados Unidos y Corea del Norte es un resultado estructural de que las partes involucradas reconocieron que no tenían otra alternativa que la negociación ante el empeoramiento del problema nuclear norcoreano, y también el resultado de que el gobierno de Corea del Sur abordó el núcleo del problema con cautela en esta situación. Corea del Norte buscó obtener diversos beneficios asegurando la capacidad de atacar el territorio continental de Estados Unidos con armas nucleares y misiles, pero en realidad solo profundizó las sanciones y el aislamiento diplomático, y la posibilidad de éxito de la estrategia de "desarrollo paralelo" disminuyó considerablemente. A pesar de que China ha participado activamente en las sanciones contra Corea del Norte y se ha establecido un gobierno progresista en Corea del Sur, las sanciones contra Corea del Norte y la cooperación entre Corea del Sur y Estados Unidos han continuado. Es seguro que la economía de Corea del Norte se deteriorará rápidamente en los próximos uno o dos años. Estados Unidos también ha discutido opciones militares, pero en una situación en la que no se puede subestimar la intención y capacidad de respuesta militar de Corea del Norte, se dirige hacia una situación en la que no tiene más remedio que buscar negociaciones mientras continúa con las sanciones y el aislamiento diplomático. El fin del problema nuclear norcoreano es, en esencia, un problema cuya respuesta ya está determinada en términos de desnuclearización de Corea del Norte, garantía del régimen para Corea del Norte y paz en la península de Corea. El proceso de negociación fuera de la mesa (off-the-table negotiation) para llevar la negociación sobre la mesa (on-the-table negotiation) entre las partes a una posición ventajosa ha sido más importante. El expresidente Truman dijo una vez que si hay un problema irresoluble, es mejor empeorarlo que intentar resolverlo. El problema nuclear norcoreano tiene un aspecto estructural en el que se encuentra una solución cuando se vuelve tan urgente y grave que no puede empeorar más.

La tarea de Corea del Sur es evitar que la catástrofe ocurra al final del círculo vicioso de problemas no resueltos. A medida que la situación empeoraba, el gobierno de Moon Jae-in enfatizó la paz y destacó la importancia de una solución diplomática. En una situación de falta de confianza básica, el empeoramiento estructural no conduce automáticamente a una solución. El gobierno de Moon Jae-in enfatizó continuamente el diálogo, a pesar de la opinión pública conservadora interna y las opiniones escépticas de la comunidad internacional, especialmente de Estados Unidos, para ganarse la confianza de Corea del Norte. Esto es una estrategia para aumentar el costo de audiencia (audience cost) al asumir costos políticos. Esto se debe a que Corea del Norte pudo confiar en la sinceridad del gobierno de Moon Jae-in al ver que asumía costos políticos.

De los seis puntos que la delegación especial de Corea del Sur trajo a Pyongyang, los puntos 1, 2 y 6 relacionados con las relaciones intercoreanas (celebración de la cumbre intercoreana, establecimiento de una línea directa entre los líderes y intercambio deportivo y cultural) se impulsarán con relativa facilidad. Los puntos más difíciles son el 3, 4 y 5. Si la suspensión de pruebas adicionales de armas nucleares y misiles por parte de Corea del Norte (punto 5) puede acordarse como punto de partida de la negociación, la cuestión clave es cómo procederá la declaración de voluntad de desnuclearización (punto 3) seguida del diálogo entre Estados Unidos y Corea del Norte (punto 4). Corea del Norte declaró a finales del año pasado la finalización de su desarrollo de armas nucleares y misiles y expresó su estrategia de centrarse en el desarrollo económico a partir de este año, y el desarrollo económico bajo la estrategia de "desarrollo paralelo" se lleva a cabo manteniendo el estatus de potencia nuclear. Es muy difícil saber en poco más de dos meses desde la publicación del mensaje de Año Nuevo si Corea del Norte ha decidido modificar la estrategia de mantener el estatus de potencia nuclear, que es un pilar de la estrategia de "desarrollo paralelo", y adoptar una nueva estrategia de desarrollo económico. Es prácticamente imposible determinar ahora si Corea del Norte ha juzgado que el costo de poseer armas nucleares y misiles es abrumadoramente alto debido a las sanciones económicas y el aislamiento diplomático, y por lo tanto ha decidido negociar armas nucleares y misiles al más alto valor y centrarse en el desarrollo económico.

Corea del Norte todavía tiene la opción de mejorar aún más su desarrollo de armas nucleares y misiles. El mensaje de Año Nuevo de Corea del Norte también mencionó la producción en masa y el despliegue operativo. Si Corea del Norte adquiere la capacidad de misiles nucleares para atacar el territorio continental de Estados Unidos y lo demuestra mediante pruebas, Estados Unidos no solo no podrá realizar un ataque preventivo contra Corea del Norte, sino que la opinión pública interna de Estados Unidos a favor de la negociación con Corea del Norte se intensificará, y Corea del Norte podrá negociar en mejores condiciones. Sin embargo, se puede suponer que Corea del Norte está participando en negociaciones porque actualmente se considera que la obtención de tecnología de reentrada es difícil debido a las sanciones económicas y el fuerte bloqueo marítimo. Si la situación económica mejora a partir de abril y se asegura el margen para el desarrollo tecnológico, será una acción racional romper las negociaciones actuales para negociar en mejores condiciones. El mayor problema para Corea del Norte en cuanto a las dificultades económicas es la participación de China en las sanciones, pero si el diálogo entre Estados Unidos y Corea del Norte avanza y China intenta relajar las sanciones y promover el fortalecimiento de las relaciones entre Corea del Norte y China, la necesidad de Corea del Norte de concluir la ronda de negociaciones actual disminuirá. Si las sanciones y la presión de la comunidad internacional, incluido el bloqueo marítimo, se relajan, Corea del Norte podría esperar la próxima ronda de negociaciones basándose en una capacidad de misiles nucleares más avanzada.

Los funcionarios y expertos estadounidenses, que son muy conscientes de esta situación, también están advirtiendo al presidente Trump contra la realización de demasiadas promesas en la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte prevista para mayo. Existe una creciente preocupación de que no se debe dar un gran regalo como una cumbre si no se garantiza la desnuclearización de Corea del Norte, y que si las negociaciones de trabajo posteriores fracasan, las posibilidades de negociación se reducirán aún más. Si la sinceridad de Corea del Norte se evalúa como poco confiable después de la cumbre, Estados Unidos considerará las opciones militares de manera más seria que las opciones diplomáticas. En particular, podría aumentar la presión para actuar antes de que Corea del Norte adquiera la capacidad de atacar el territorio continental de Estados Unidos.

La tarea del gobierno de Corea del Sur a partir de ahora es hacerles entender que si el proceso de negociación que comienza en abril fracasa, la posibilidad de un compromiso diplomático disminuirá y no beneficiará a nadie. Si bien es importante determinar si Corea del Norte ha tomado la decisión estratégica de renunciar a las armas nucleares y centrarse en el desarrollo económico, no se pueden formular políticas basándose en la obsesión por sus intenciones. Las intenciones cambian continuamente según las capacidades, y se toman nuevas decisiones de acuerdo con los cambios en la situación. Incluso si Corea del Norte tiene la intención de ganar tiempo y obtener beneficios en la fase de negociación actual, debe cambiar esto en el proceso futuro. El director del Servicio Nacional de Inteligencia, Suh Hoon, declaró en una entrevista con el Chosun Ilbo durante su visita a Estados Unidos: "Al hacer este tipo de cosas, no juzgamos basándonos en la voluntad del otro. Es importante extraer lo significativo de lo que dice la otra parte y hacerlo realizable". Esto se considera una buena explicación de que el proceso de negociación consiste en formar y cambiar la voluntad del oponente. También mencionó que Corea del Norte no ha especificado lo que pide a cambio de la desnuclearización, y esto también es algo que debe crearse en el proceso de negociación futuro. Incluso si Corea del Norte está buscando oportunidades para continuar el desarrollo de armas nucleares y misiles en este momento, si el precio de renunciar a las armas nucleares es abrumadoramente alto, se pueden generar nuevas perspectivas en el proceso de negociación.

Para ello, es necesario pasar de la estrategia centrada en la presión hasta ahora a una estrategia que combine la presión con el compromiso. La comunidad internacional, encabezada por Estados Unidos, ha buscado la máxima presión y el compromiso, pero es cierto que el compromiso en este caso se ha limitado a la búsqueda de soluciones diplomáticas a nivel básico. La comunidad internacional se ha limitado a discusiones abstractas sobre un futuro brillante si Corea del Norte renuncia a las armas nucleares, y no ha discutido de manera concreta los incentivos que Corea del Norte obtendría. En la Declaración Conjunta del 9 de septiembre, los cinco países circundantes de Corea del Norte propusieron la provisión de energía, la cooperación económica y la discusión de un régimen de paz en un foro separado, pero los programas detallados de compromiso con Corea del Norte no se concretaron posteriormente. Corea del Sur persiguió la política de "sol" durante el gobierno de Kim Dae-jung, pero Corea del Norte tiene el recuerdo de que finalmente se desnudará bajo el sol de Corea y su régimen colapsará, lo que le dejó una lección negativa.

Al discutir la estrategia nuclear de Corea del Norte, lo verdaderamente importante al discutir la salida para que Corea del Norte renuncie a las armas nucleares es qué tipo de futuro espera a Corea del Norte una vez que abra esa salida. El presidente del Comité de Asuntos de Estado de Corea del Norte, Kim Jong-un, buscará una situación en la que Corea del Norte sea tratada como un miembro normal de la comunidad internacional, se le presente un plan concreto para el desarrollo económico, y su base política se mantenga incluso sin armas nucleares. De hecho, si la economía se desarrolla, la sociedad norcoreana cambiará y las críticas internas al régimen dictatorial de Corea del Norte se intensificarán, por lo que el desarrollo de Corea del Norte y el mantenimiento del poder de Kim Jong-un no son necesariamente complementarios. En esta situación, renunciar a las armas nucleares significa gestionar las amenazas de los países vecinos, así como los desafíos internos a largo plazo.

Corea del Sur y los países circundantes deben comprender con precisión estas preocupaciones y aclarar hasta qué punto se pueden ofrecer como incentivos las demandas de Corea del Norte. En el transcurso de más de 20 años del problema nuclear norcoreano, Corea del Norte habrá reconocido plenamente el contenido y la sinceridad de las diversas garantías que Corea del Sur y los países circundantes pueden ofrecer, por lo que es necesario prepararse adecuadamente para ello. Si la especificidad y la sinceridad del compromiso se transmiten, es probable que la intención de Corea del Norte de participar en las negociaciones de desnuclearización se forme de nuevo.

La cumbre intercoreana es un lugar para discutir asuntos bilaterales entre Corea del Sur y Corea del Norte, pero también será un lugar para confirmar la estructura y la capacidad de Corea del Sur para liderar la estrategia de la comunidad internacional, especialmente de Estados Unidos, en el futuro. En una situación en la que no se pueden acordar programas concretos de alivio de sanciones contra Corea del Norte y de intercambio y cooperación intercoreana antes de la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte, es más importante comunicar la estrategia de compromiso concreta que Corea del Sur liderará después de la cumbre y la visión que Corea del Norte puede garantizar. Dado que los contactos preparatorios entre Estados Unidos y Corea del Norte se llevarán a cabo en gran medida durante el proceso de preparación de la cumbre intercoreana, Corea del Sur deberá intensificar las discusiones sobre los programas futuros entre Corea del Sur y Estados Unidos, además de la preparación de la cumbre intercoreana.

La cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte será el punto de partida para la desnuclearización de Corea del Norte y la normalización de las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte, por lo que será un lugar para confirmar los principios. Se logrará un acuerdo de principio sobre la desnuclearización completa y la garantía del régimen de Corea del Norte. El problema es que, si bien el plan de desnuclearización se ha elaborado de manera relativamente concreta tras largas discusiones sobre el problema nuclear norcoreano, el plan concreto y aceptable para Corea del Norte sobre la garantía del régimen de Corea del Norte por parte de Estados Unidos es poco claro. Es difícil saber si la garantía del régimen de Corea del Norte significa simplemente la prohibición de acciones militares de Estados Unidos contra Corea del Norte, si significa la transición del régimen de armisticio a un régimen de paz, qué tipo de sistema de garantía mantendrá el régimen de paz, y si significa la garantía de que Corea del Norte pueda desarrollarse económicamente y convertirse en miembro de la comunidad internacional diplomáticamente, o si significa el apoyo al régimen dictatorial de Kim Jong-un para sobrevivir. La respuesta de Estados Unidos también es incierta en esta situación.

Además, es difícil predecir los objetivos y métodos de negociación personales del presidente Trump. El presidente Trump prioriza el interés estadounidense y la resolución del problema nuclear norcoreano mediante un acuerdo directo, por lo que es difícil saber en qué medida pagará el precio de la desnuclearización. Lo que preocupa a Corea del Sur es que, además de la cuestión de la secuencia de la desnuclearización frente a la garantía del régimen y la ayuda económica, que ha sido un obstáculo para la resolución del problema nuclear norcoreano, la propia carta de negociación del presidente Trump es incierta. Es difícil imaginar la política del presidente Trump sobre el problema nuclear norcoreano, ya que casi todas las diversas bases políticas que Estados Unidos ha perseguido en la era post-Guerra Fría, como el sistema de seguridad global centrado en Estados Unidos a través de alianzas, el orden económico internacional liberal que apoya esto y promueve los intereses a largo plazo de Estados Unidos, la diplomacia ideológica que enfatiza la expansión de los derechos humanos y la democracia, y la búsqueda de una coexistencia prudente con otras potencias, están experimentando cambios drásticos.

Visto el problema nuclear norcoreano desde la perspectiva del interés estadounidense, lo más importante es eliminar la amenaza nuclear y de misiles contra el territorio continental de Estados Unidos, y es difícil saber hasta qué punto se satisfarán las demandas de Corea del Norte a cambio. El peor escenario es garantizar la seguridad del régimen de Corea del Norte a cambio de debilitar la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos, y eliminar la amenaza nuclear de Corea del Norte contra Estados Unidos. Si eso sucede, la ansiedad de seguridad de Corea del Sur y Japón se amplificará. Si Estados Unidos prioriza la seguridad de sus aliados y su compromiso de apoyar continuamente a Corea del Sur y Japón en el futuro orden de seguridad de Asia Oriental es fuerte, considerará métodos de garantía del régimen dentro del marco del mantenimiento de las alianzas existentes entre Corea del Sur y Estados Unidos, y entre Estados Unidos y Japón. Se discutirán la paz y el régimen de paz discutidos en la reunión de cuatro partes en el pasado, el establecimiento de relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y Corea del Norte, y diversas garantías internacionales para la paz en la península de Corea, y la estrategia de China también será una variable importante. Es probable que las conversaciones de seis partes se utilicen como el principal foro de discusión, y el régimen de paz en la península de Corea solo se logrará de manera efectiva si se basa en la cooperación geopolítica de las cuatro potencias circundantes.

Lo que Corea del Sur desea es no solo la resolución del problema nuclear norcoreano y la garantía de un régimen de paz, sino también una paz sostenible, el intercambio intercoreano y, en última instancia, la reunificación. Para ello, no solo es esencial el establecimiento de un régimen de paz en términos de seguridad, sino que también es muy importante la dirección futura del desarrollo de Corea del Norte. Se creará un entorno para la reunificación cuando Corea del Norte mantenga la estabilidad política durante un cierto período, mantenga gradualmente un sistema abierto como miembro de la comunidad internacional y lo desarrolle. La tarea principal de Corea del Sur es hacer que las actuales conversaciones de desnuclearización se conviertan en parte de un plan a más largo plazo.

En la cooperación con Estados Unidos, Corea del Sur, en primer lugar, deberá discutir a fondo el plan que Corea del Sur y Estados Unidos compartirán en las negociaciones de trabajo detalladas posteriores a la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte. La comunicación entre Corea del Sur y Estados Unidos debe realizarse de manera que la respuesta de Estados Unidos a la desnuclearización de Corea del Norte se lleve a cabo dentro del marco de la garantía suficiente de los intereses de seguridad de Corea del Sur. En segundo lugar, incluso si las conversaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte se interrumpen o enfrentan dificultades debido a diferencias de opinión, como en el pasado, después de la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte, se deben asegurar las claves para superarlas. Se debe maximizar la posibilidad de una solución diplomática para evitar que la confianza mutua colapse o que el acuerdo sobre los principios se rompa. En particular, se debe sentar una base para la cooperación continua con China. En tercer lugar, en lugar de una simple desnuclearización de Corea del Norte o una garantía a corto plazo del régimen de Corea del Norte, se deben crear diversas oportunidades de persuasión para que Estados Unidos, y especialmente el presidente Trump, compartan la visión de Corea del Sur para el largo viaje fuera de la salida de la desnuclearización. Si bien es muy difícil esperar cambios en la estructura geopolítica actual para la división de la península de Corea, el camino hacia la reunificación debe aclararse, teniendo en cuenta los beneficios nacionales que la reunificación aportará a Corea del Sur. En cuarto lugar, incluso si se logra la desnuclearización, las dificultades diplomáticas de Corea del Sur continuarán en el marco de la competencia entre Estados Unidos y China. La estrategia regional y la estrategia para la península de Corea de Corea del Sur deben vincularse para que los casos exitosos de cooperación estratégica entre Estados Unidos y China durante el proceso de desnuclearización se materialicen y el mecanismo de cooperación entre Estados Unidos y China, y la capacidad de mediación de Corea del Sur, se extiendan a otros problemas de seguridad en Asia Oriental. ■

Autor

Jeon Jae-seongDirector del Centro de Investigación de Relaciones Internacionales de EAI y profesor de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo un doctorado en ciencias políticas en la Universidad de Northwestern, EE. UU., y ha trabajado como asesor de políticas para el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Ministerio de Unificación. Sus principales áreas de investigación incluyen la teoría de las relaciones internacionales, la historia de las relaciones internacionales, la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos y los estudios sobre la península de Corea. Sus principales obras y coautorías incluyen "Amenaza de guerra y paz entre Corea del Sur y Corea del Norte" (coautor), "¿Es la política moral?" y "Relaciones internacionales en Asia Oriental: de la historia a la teoría".

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