[EAI論評] 南北・米朝首脳会談合意の分析と今後の課題

[編集者注]

平昌オリンピック以降、朝鮮半島の情勢は急速に動いています。我が特使団の訪朝を契機に、4月の南北首脳会談に続き、5月の米朝首脳会談の開催まで実現しました。これらの合意は、北朝鮮の核問題が悪化する中で、関係当事国が交渉以外に選択肢はないと認識するようになった結果であり、我が政府がこのような状況下で問題の核心を慎重に攻略した結果であると、チョン・ジェソン ソウル大学教授は評価します。しかし、チョン教授は、北朝鮮の核・ミサイル開発の高度化の可能性が依然として残っている状態であり、今後の交渉過程で制裁緩和や朝中関係の変化によって状況が変わる可能性もあるため、国際社会は圧力と関与の戦略を並行しながら、核放棄時に北朝鮮が得られるインセンティブについて具体的な議論を続けるべきだと付け加えています。

今後3ヶ月は、朝鮮半島の運命を変える重要な時期として歴史に記録される可能性が高まりました。地球規模の冷戦が終焉に向かっていた1990年代初頭から、北朝鮮は生存を模索し、米国との妥協の可能性を探る交渉を試みてきました。1992年1月のキム・ヨンスン・カンター高級実務者会談から始まった米朝間の二国間接触の歴史において、2000年のチョ・ミョンロク次帥のワシントン訪問およびオルブライト国務長官の平壌訪問は、米朝間の合意が寸前まで進んだ出来事でした。それから18年が経過した今、新たな機会が訪れました。

南北、米朝間の首脳会談開催が合意されたのは、北朝鮮の核問題が悪化する中で各当事者が交渉以外の選択肢はないと認識するようになった構造的な結果であり、この状況下で韓国政府が問題の核心を慎重に攻略した結果です。北朝鮮は米国本土に対する核・ミサイル攻撃能力を確保することで様々な利益を得ようとしましたが、事実上、制裁強化と外交的孤立を深めるだけで、並進戦略の成功可能性は著しく低下しました。対北朝鮮制裁に中国が積極的に参加し、韓国で進歩政権が樹立されたにもかかわらず、対北朝鮮制裁と韓米協力は継続されました。今後1、2年以内に北朝鮮の経済は急速に悪化することが確実視されています。米国も軍事的オプションを議論してきましたが、北朝鮮の軍事的対応の意図と能力を軽視できない状況で、制裁と外交的孤立を続けながら交渉を模索せざるを得ない状況に進んでいます。北朝鮮の核問題の結末は、事実上、北朝鮮の非核化と北朝鮮に対する体制保証、そして朝鮮半島の平和という点で、答えは既に決まっている問題でもあります。当事者間のテーブル上の交渉（on-the-table negotiation）を有利に進めるためのテーブル外の交渉（off-the-table negotiation）がいつ、どのように終わるかが、より重要なプロセスでした。過去、トルーマン大統領は、解決できない問題があるならば、それを解決しようとするより悪化させよ、と言いました。北朝鮮の核問題は、これ以上悪化し得ないほど切迫し、重大になった時に糸口が見つかるという構造的な側面を持っています。

解決されない問題の悪循環の末に破局が訪れないようにすることが、韓国の課題です。状況が悪化する中で、文在寅（ムン・ジェイン）政府は平和を強調し、外交的解決の重要性を訴えました。基本的な信頼がない状況で、構造的な悪化は解決の糸口に自動的に繋がるわけではありません。文在寅政府は、北朝鮮の信頼を得るために、国内保守世論、米国をはじめとする国際社会の懐疑的な見方を顧みず、持続的に対話を強調しました。これは、自ら政治的コストを支払い、信頼構築を図る一種の聴衆コスト（audience cost）を高めるための戦略です。北朝鮮が文在寅政府が自ら政治的コストを支払っていることを見て、真摯さを信頼できるようになったからです。

平壌を訪問した韓国の対北朝鮮特使団が持ち帰った6項目の中で、南北関係に該当する1、2、6項（南北首脳会談開催、首脳間のホットライン設置、体育・文化交流）は比較的容易に推進されるでしょう。より困難な項目は3、4、5項であり、北朝鮮の核・ミサイル追加実験中断（5項）が交渉の出発点として合意されるのであれば、非核化の意思表明（3項）に続き、米朝対話（4項）がどのように進むかが核心問題となります。北朝鮮は昨年末、核・ミサイル開発の完了を宣言し、今年から経済発展に邁進するという戦略を表明しましたが、並進戦略の下での経済発展は、核保有国の地位を維持したまま実行されるものです。新年の辞が発表されてからわずか2ヶ月余りの間に、北朝鮮が果たして並進戦略の一軸である核保有国の地位維持を修正し、経済発展の新たな戦略を採択することを決定したのかどうかを知ることは非常に困難です。北朝鮮に対する経済制裁と外交的孤立の代償が圧倒的に大きく、核・ミサイル保有のコストを負担できないと判断したのか、それゆえ最大限核・ミサイルを高い価値で交渉し、経済発展に邁進することにしたのかを、現時点で確定することは事実上不可能です。

北朝鮮は依然として核・ミサイル開発の高度化という選択肢を持っています。北朝鮮の新年の辞では、大量生産と実戦配備に言及されたこともあります。北朝鮮が今後、米国本土を攻撃できる核・ミサイル能力を備え、それを実験で立証した場合、米国は北朝鮮への先制攻撃ができないだけでなく、米国国内での対北朝鮮交渉世論が高まり、北朝鮮はより良い条件で対米交渉に応じることができるでしょう。ただし、現在の経済制裁と強力な海上封鎖などにより、再突入技術の確保が困難な状況にあると判断されるため、北朝鮮が交渉に応じていると見ることができます。もし4月からの交渉過程で経済状況が改善し、技術開発の余地が確保されれば、より良い条件で再び交渉するために、現在の交渉を破談させることが合理的な行動となります。北朝鮮が感じる経済的困難は、中国の制裁参加が最も大きな問題ですが、米朝対話が進む中で中国が制裁緩和を試み、朝中関係の強化を推進するのであれば、北朝鮮としては今回のラウンドで交渉を妥結する必要性は低下します。海上封鎖などの国際社会の制裁と圧力が同時に緩和されれば、より発展した核・ミサイル能力を基盤に、次のラウンドの交渉を期待することもできるでしょう。

このような状況をよく理解している米国内の官僚集団や専門家集団も、5月に予定されている米朝首脳会談でトランプ大統領があまりにも多くの約束をすることを警戒しています。北朝鮮の非核化行動が前提とならない限り、首脳会談という大きなプレゼントを与えてはならないという主張、そして首脳会談後の実務交渉が失敗した場合、むしろ交渉の余地がさらに狭まるだろうという懸念が大きくなっています。北朝鮮の真摯さが首脳会談後に信頼できないと評価された場合、米国は外交的オプションではなく軍事的オプションをより深刻に考慮するでしょう。特に、北朝鮮の米本土攻撃能力確保以前に、これを実行すべきだという声が高まる可能性もあります。

4月から始まる交渉過程が失敗した場合、外交的妥協の可能性が減り、全ての人々にとって利益にならないことを認識させることが、今から韓国政府がなすべき課題です。北朝鮮が果たして核放棄と経済発展という戦略的決断を下したのかどうかは重要な問題ですが、その意図に固執して政策を立てることはできません。意図は能力によって常に変化するものであり、状況が変わればそれに応じて新たな判断を下すのが常だからです。たとえ今、北朝鮮が交渉局面で時間稼ぎと利益獲得に没頭する考えを持っていたとしても、今後の過程でそれを変化させていかなければなりません。ソ・フン国家情報院長は米国訪問中、朝鮮日報とのインタビューで、「このような仕事をする時は、相手の意思を持って判断しない。相手が言った言葉の中から意味のあるものを引き出し、実践できるようにしていくことが重要だ」と発言しましたが、交渉過程が相手の意図そのものを形成し、変化させていくことが核心であることをよく表していると考えます。また、北朝鮮が非核化の代償として要求するものを明示していないと述べたことについても、これも今後の交渉過程で作り上げていくべき部分です。北朝鮮が今は核・ミサイルの持続的な開発の機会を窺っていたとしても、核放棄の代償が圧倒的に大きい場合、交渉過程で新たな展望が開ける可能性があります。

そのためには、これまでの圧力中心戦略から関与併行戦略へと移行する必要があります。国際社会は米国を筆頭に最大圧力と関与を追求してきましたが、その際の関与は基本的な次元での外交的解決策模索に留まってきたのが実情です。国際社会は、北朝鮮が核を放棄すれば明るい未来があるという抽象的な議論に終始し、北朝鮮が得られるインセンティブについて具体的に議論しませんでした。9.19共同声明では、北朝鮮の周辺5カ国がエネルギー提供、経済協力、別途のフォーラムでの平和体制議論などを提示しましたが、その後、対北朝鮮関与の詳細なプログラムが具体化されませんでした。韓国は金大中（キム・デジュン）政権当時、太陽政策を追求しましたが、北朝鮮は結局、韓国の太陽の下で服を脱ぎ、体制が崩壊するという否定的な教訓を抱いています。

北朝鮮の核戦略を論じる上で、北朝鮮が核を放棄する出口について議論する際に本当に重要なのは、北朝鮮が出口を開いて進んだ時にどのような未来が待っているのか、という点です。金正恩（キム・ジョンウン）国務委員長は、北朝鮮が正常な国際社会の一員として扱われ、経済発展の具体的な青写真が与えられることはもちろん、核がなくても自身の政治的基盤が維持される状況を追求するでしょう。事実、経済が発展すれば北朝鮮社会は変化し、北朝鮮の独裁体制に対する内部的な批判も強まるでしょうから、北朝鮮の発展と金正恩の権力維持は必ずしも相補的なものではありません。このような状況で核を放棄することは、周辺国からの脅威はもちろん、長期的に内部からの挑戦を管理しなければならない状況を意味します。

韓国と周辺国は、まずこのような懸念を正確に理解する必要があります。そして、どの程度の範囲まで北朝鮮が望むものをインセンティブとして提供できるのかを明確にする必要があります。20年以上続いた北朝鮮の核問題の中で、北朝鮮は韓国と周辺国が提供できる様々な保障措置の内容と真摯さを十分に認識しているはずですので、これに対する正確な準備が必要です。関与に対する具体性と真摯さが伝われば、北朝鮮が非核化交渉に応じる意図を新たに形成していく可能性が高まるでしょう。

南北首脳会談は、南北の二国間問題を論じる場であると同時に、今後の国際社会、特に米国の戦略を主導する韓国の構図と能力を確認させる場となるでしょう。米朝首脳会談以前に、対北朝鮮制裁の緩和や南北交流協力の具体的なプログラムを合意できない状況下で、非核化以降に韓国が主導する具体的な関与戦略と、北朝鮮が保障されるべきビジョンについて意思疎通を図ることが、より重要です。南北首脳会談の準備過程で既に米朝間の準備接触が相当部分行われるでしょうから、韓国は南北首脳会談の準備と同時に、韓米間の今後のプログラムについての議論もより緊密に行うべきでしょう。

米朝首脳会談は、北朝鮮の非核化および米朝関係正常化の出発点となるため、原則を確認する場となるでしょう。完全な非核化と北朝鮮の体制保証についての原則的な合意がなされるでしょう。問題は、非核化のロードマップの場合、北朝鮮の核問題と共に長く議論されてきたため、比較的具体的な段階が 마련されていますが、北朝鮮の体制保証については、米国が具体的で北朝鮮が受け入れられるロードマップが不明確であるという事実です。北朝鮮の体制保証が、北朝鮮に対する米国の軍事的攻撃行動を禁止することだけを意味するのか、停戦体制の平和体制への転換を意味するのか、平和体制を維持するためのどのような保障体制を意味するのか、さらに北朝鮮が経済的に発展し、外交的に国際社会の一員となれる保障を意味するのか、金正恩政権が独裁政権として生存できる国内的環境まで支援してほしいのか、といった点が不明確な状況で、米国の対応も未知数です。

さらに、トランプ大統領個人の交渉目標と方式を予測することは容易ではありません。トランプ大統領は、米国第一主義と直接交渉による北朝鮮核問題の解決という政治的成果を重視するため、どのような線引きで非核化の代価を支払うかについては、現時点では知ることは困難です。これまで北朝鮮核問題解決の障害の一つであった、非核化対体制保証および経済支援のシーケンス合わせ、「言葉対言葉」、「行動対行動」の問題に加え、トランプ大統領の対北朝鮮カード自体が不確実であるという点が、韓国としては懸念されます。米国が脱冷戦期に追求してきた様々な政策基盤、例えば同盟を通じた米国中心の地球的安保体制、それを支える米国の長期的な利益を図る自由主義国際経済秩序、人権と民主主義の拡散を重視する理念外交、他の大国との慎重な共存模索などが、ほぼ全て急激な変化を経験しているため、北朝鮮核問題に対するトランプ大統領の政策を想像することは容易ではありません。

米国第一主義という観点から北朝鮮核問題を見ると、米国の本土に対する核・ミサイル脅威を 제거することが最も重要であり、それに対する代価として北朝鮮の要求をどの程度まで受け入れるかは知ることは困難です。最悪のシナリオは、韓米同盟の弱体化を代価として北朝鮮の軍事的体制保証を行い、米国に対する北朝鮮の核脅威を 제거することです。そうなれば、韓国はもちろん、日本の安全保障上の不安感が増幅されるでしょう。米国が同盟国の安全を重視し、今後の東アジアの安保構図において韓国と日本を継続的に支援するという公約が強力であれば、既存の韓米同盟、日米同盟を維持する線で体制保証の方法を模索するでしょう。過去の4者会談で議論された平和体制、米朝国交樹立、朝鮮半島の平和に対する様々な国際的な保障などが議論されるでしょうし、中国の戦略も重要な変数となるでしょう。6者会談が主な議論の場として活用される可能性も高く、周辺4強の地政学的な協力が基盤となってこそ、朝鮮半島の平和体制が効果的に実現されるでしょう。

韓国が望むことは、北朝鮮核問題の解決、平和体制の保障はもちろんですが、持続可能な平和と南北交流、そして究極的には統一です。そのためには、安保面での平和体制の定着だけでなく、その後の北朝鮮の発展方向も非常に重要です。北朝鮮が一定期間、政治的安定を維持しながら国際社会の一員として次第に開放的な体制を維持・発展させていく時に、統一環境が構築されるでしょう。現在の非核化対話が、より長期的なロードマップの一部となるようにすることが、韓国の主な課題です。

米国との協力において、韓国は第一に、米朝首脳会談後の具体的な実務協議で、韓米が共有するロードマップを十分に議論すべきでしょう。韓国の安保利益が十分に確保される範囲で、北朝鮮の非核化に対する米国の対応が行われるように、韓米間の意思疎通が行われるべきです。第二に、米朝首脳会談後、過去と同様に米朝間の意見の相違で会談が中断されたり、難航に陥ったりしても、それを突破できる糸口を確保しておくべきでしょう。相互間の信頼そのものが崩壊したり、原則に対する合意が崩れたりしないように、外交的解決の可能性を最大限に広げておく必要があります。特に、中国との持続的な協力の基盤を 마련しておく必要があります。第三に、単なる北朝鮮の非核化や短期的な北朝鮮の体制保証ではなく、非核化の出口の先の長い道のりに対する韓国のビジョンを米国、特にトランプ大統領が共有できるよう、様々な説得の機会を 마련すべきです。朝鮮半島の分断は、現在の地政学的な構図において変化を期待することが非常に困難な状況ですが、統一が韓国にもたらす国家利益を考慮し、統一へと繋がる道のりを明確にすべきです。第四に、非核化が実現されたとしても、その後の米中間の競争構図において、韓国の外交的な困難は続くでしょう。非核化過程で米中間の戦略的協力の成功事例が実現され、韓国の仲介力と米中間の協力メカニズムが東アジアの他の安保問題にも拡大されるように、韓国の地域戦略と朝鮮半島の戦略を結びつける必要があります。■

著者

チョン・ジェソンEAI国際関係研究センター所長、ソウル大学教授。米国ノースウェスタン大学で政治学博士号を取得し、外交部および統一部の政策諮問委員として活動している。主な研究分野は国際政治理論、国際関係史、韓米同盟および朝鮮半島研究などである。主な著書および共著書に『南北間の戦争の脅威と平和』（共著）、『政治は道徳的なのか』、『東アジア国際政治：歴史から理論へ』などがある。

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