[Analyse de l'EAI] Analyse des accords des sommets intercoréen et intercoréen-américain et tâches futures

[Note de l'éditeur]

La situation dans la péninsule coréenne connaît une évolution rapide depuis les Jeux olympiques de Pyeongchang. Suite à la visite de notre délégation spéciale en Corée du Nord, un sommet intercoréen a eu lieu en avril, suivi de la tenue d'un sommet intercoréen-américain en mai. Selon Jeon Jae-seong, professeur à l'Université nationale de Séoul, ces accords sont le résultat de la prise de conscience par les parties prenantes qu'il n'y avait pas d'autre solution que la négociation face à l'aggravation du problème nucléaire nord-coréen, et de la stratégie prudente du gouvernement sud-coréen pour aborder le cœur du problème dans cette situation. Cependant, le professeur Jeon ajoute que la possibilité d'une sophistication du développement nucléaire et de missiles par la Corée du Nord subsiste, et que la situation pourrait changer en fonction des allégements de sanctions et des changements dans les relations sino-coréennes au cours des négociations futures. La communauté internationale doit donc poursuivre une stratégie combinant pression et engagement, tout en approfondissant les discussions sur les incitations que la Corée du Nord recevrait en renonçant à ses armes nucléaires.

Les trois prochains mois ont de fortes chances d'être inscrits dans l'histoire comme une période cruciale qui changera le destin de la péninsule coréenne. Depuis le début des années 1990, alors que la guerre froide touchait à sa fin à l'échelle mondiale, la Corée du Nord a cherché sa survie en explorant la possibilité de négociations pour parvenir à un compromis majeur avec les États-Unis. L'histoire des contacts bilatéraux intercoréens-américains, qui a débuté en janvier 1992 avec la réunion de haut niveau Kim Yong-sun-Cainter, a vu la visite du vice-maréchal Jo Myong-rok à Washington et la visite de la secrétaire d'État Albright à Pyongyang en 2000 marquer des événements où un accord entre la Corée du Nord et les États-Unis était sur le point d'être conclu. Dix-huit ans plus tard, une nouvelle opportunité se présente.

La tenue des sommets intercoréen et intercoréen-américain est le résultat structurel de la prise de conscience par les parties prenantes qu'il n'y avait pas d'autre solution que la négociation face à l'aggravation du problème nucléaire nord-coréen, et de la stratégie prudente du gouvernement sud-coréen pour aborder le cœur du problème dans cette situation. La Corée du Nord cherchait à obtenir divers avantages en acquérant la capacité d'attaquer le territoire américain avec des armes nucléaires, mais n'a fait qu'aggraver les sanctions et l'isolement diplomatique, réduisant considérablement les chances de succès de sa stratégie de développement parallèle. Malgré la participation active de la Chine aux sanctions contre la Corée du Nord et l'établissement d'un gouvernement progressiste en Corée du Sud, les sanctions contre la Corée du Nord et la coopération sud-coréenne-américaine ont persisté. Il est certain que l'économie nord-coréenne se détériorera rapidement au cours des un à deux prochaines années. Les États-Unis ont également discuté d'options militaires, mais face à l'incapacité de négliger l'intention et la capacité de réponse militaire de la Corée du Nord, ils se dirigent vers une situation où ils ne peuvent qu'envisager des négociations tout en maintenant les sanctions et l'isolement diplomatique. La fin du problème nucléaire nord-coréen est en réalité une question dont la réponse est déjà déterminée, à savoir la dénucléarisation de la Corée du Nord, la garantie de son régime, et la paix dans la péninsule coréenne. Le processus de négociation hors table (off-the-table negotiation) pour mener à bien la négociation sur la table (on-the-table negotiation) entre les parties était plus important. L'ancien président Truman a dit qu'il fallait aggraver un problème insoluble plutôt que de le résoudre. Le problème nucléaire nord-coréen a une dimension structurelle où une solution ne se trouve que lorsqu'il atteint un point critique où il ne peut plus s'aggraver.

La tâche de la Corée du Sud est d'éviter une catastrophe à la fin du cercle vicieux des problèmes non résolus. Face à l'aggravation de la situation, le gouvernement Moon Jae-in a souligné l'importance d'une solution diplomatique en mettant l'accent sur la paix. En l'absence de confiance fondamentale, l'aggravation structurelle ne conduit pas automatiquement à une solution. Le gouvernement Moon Jae-in a constamment souligné le dialogue, au mépris de l'opinion publique conservatrice nationale et des vues sceptiques de la communauté internationale, notamment des États-Unis, afin de gagner la confiance de la Corée du Nord. Il s'agit d'une stratégie visant à augmenter les coûts d'audience (audience cost) en assumant des coûts politiques pour établir la confiance. Cela est dû au fait que la Corée du Nord a pu faire confiance à la sincérité du gouvernement Moon Jae-in en observant qu'il assumait lui-même des coûts politiques.

Parmi les six points apportés par la délégation spéciale sud-coréenne en visite à Pyongyang, les points 1, 2 et 6 relatifs aux relations intercoréennes (tenue d'un sommet intercoréen, installation d'une ligne directe entre les dirigeants, échanges sportifs et culturels) seront relativement faciles à mettre en œuvre. Les points plus difficiles sont les points 3, 4 et 5. Si l'arrêt des essais supplémentaires de missiles nucléaires par la Corée du Nord (point 5) peut être convenu comme point de départ des négociations, la question clé est de savoir comment se dérouleront la déclaration d'intention de dénucléarisation (point 3) suivie du dialogue intercoréen-américain (point 4). La Corée du Nord a déclaré la fin du développement de ses armes nucléaires et missiles à la fin de l'année dernière et a annoncé une stratégie visant à se concentrer sur le développement économique à partir de cette année. Dans le cadre de la stratégie de développement parallèle, le développement économique est mené tout en maintenant le statut d'État nucléaire. Il est très difficile de savoir si, au cours des deux mois environ écoulés depuis la publication du message du Nouvel An, la Corée du Nord a réellement décidé de modifier le maintien de son statut d'État nucléaire, qui est un pilier de sa stratégie de développement parallèle, et d'adopter une nouvelle stratégie de développement économique. Il est pratiquement impossible de déterminer dès maintenant si la Corée du Nord a jugé que le coût de la possession d'armes nucléaires était trop élevé en raison des sanctions économiques et de l'isolement diplomatique, et a donc décidé de négocier ses armes nucléaires à une valeur élevée tout en se concentrant sur le développement économique.

La Corée du Nord conserve la possibilité de faire progresser le développement de ses armes nucléaires et de ses missiles. Le message du Nouvel An de la Corée du Nord a mentionné la production de masse et le déploiement opérationnel. Si la Corée du Nord acquiert la capacité de frapper le territoire américain avec des armes nucléaires et le prouve par des essais, les États-Unis ne pourront pas lancer une attaque préventive contre la Corée du Nord, et l'opinion publique américaine en faveur de la négociation avec la Corée du Nord s'intensifiera, permettant à la Corée du Nord de négocier à de meilleures conditions. Cependant, on peut supposer que la Corée du Nord est disposée à négocier car il est actuellement difficile d'acquérir les technologies nécessaires en raison des sanctions économiques et du blocus maritime rigoureux. Si, à partir d'avril, la situation économique s'améliore au cours des négociations et que des opportunités de développement technologique se présentent, il serait rationnel de faire échouer les négociations actuelles afin de négocier à de meilleures conditions. Le principal problème économique ressenti par la Corée du Nord est la participation de la Chine aux sanctions. Si, au fur et à mesure que le dialogue intercoréen-américain progresse, la Chine tente d'alléger les sanctions et de renforcer les relations sino-coréennes, la nécessité pour la Corée du Nord de conclure le cycle de négociations actuel diminuera. Si les sanctions et la pression de la communauté internationale, y compris le blocus maritime, sont également allégées, la Corée du Nord pourrait espérer négocier lors du prochain cycle sur la base d'une capacité nucléaire et de missiles plus avancée.

Les responsables et experts américains, bien conscients de cette situation, sont également prudents quant à la possibilité que le président Trump fasse trop de promesses lors du sommet intercoréen-américain prévu en mai. Ils soutiennent que le président Trump ne devrait pas offrir un si grand cadeau qu'un sommet sans condition préalable d'action de dénucléarisation de la Corée du Nord, et craignent que si les négociations de suivi échouent, les possibilités de négociation ne soient encore réduites. Si la sincérité de la Corée du Nord est jugée peu fiable après le sommet, les États-Unis envisageront plus sérieusement les options militaires plutôt que les options diplomatiques. En particulier, les voix prônant une action avant que la Corée du Nord n'acquière la capacité de frapper le territoire américain pourraient s'intensifier.

La tâche du gouvernement sud-coréen à partir de maintenant est de faire comprendre que si le processus de négociation à partir d'avril échoue, les possibilités de compromis diplomatique diminueront et cela ne profitera à personne. Il est important de savoir si la Corée du Nord a pris la décision stratégique de renoncer à ses armes nucléaires et de se concentrer sur le développement économique, mais on ne peut pas élaborer de politique en s'acharnant sur ses intentions. Les intentions évoluent constamment en fonction des capacités, et des jugements nouveaux sont portés lorsque la situation change. Même si la Corée du Nord envisage actuellement de gagner du temps et de réaliser des gains dans le cadre des négociations, il faudra changer cela au cours du processus futur. Le directeur du Service national du renseignement, Suh Hoon, a déclaré dans une interview accordée au Chosun Ilbo lors de sa visite aux États-Unis : « Lorsque l'on entreprend ce genre de choses, on ne juge pas en fonction des intentions de l'autre partie. Il est important de tirer parti des propos significatifs de l'autre partie et de les mettre en œuvre. » Cela montre bien que le processus de négociation consiste à façonner et à modifier les intentions de l'autre partie. Il a également mentionné que la Corée du Nord n'avait pas précisé ce qu'elle demandait en échange de la dénucléarisation, ce qui est également un aspect à construire au cours des futures négociations. Même si la Corée du Nord cherche actuellement à développer ses armes nucléaires et ses missiles, si le prix du renoncement aux armes nucléaires est suffisamment élevé, cela pourrait ouvrir de nouvelles perspectives au cours des négociations.

Pour ce faire, il est nécessaire de passer de la stratégie axée sur la pression à une stratégie combinant pression et engagement. La communauté internationale, menée par les États-Unis, a poursuivi une stratégie de pression maximale et d'engagement, mais il est vrai que l'engagement se limitait à la recherche de solutions diplomatiques au niveau fondamental. La communauté internationale s'est contentée de discussions abstraites sur un avenir radieux si la Corée du Nord renonçait à ses armes nucléaires, sans discuter concrètement des incitations que la Corée du Nord recevrait. Dans la Déclaration commune du 19 septembre, les cinq pays entourant la Corée du Nord ont proposé la fourniture d'énergie, la coopération économique et des discussions sur un régime de paix dans un forum distinct, mais les programmes détaillés d'engagement envers la Corée du Nord n'ont pas été concrétisés par la suite. La Corée du Sud a poursuivi la politique du rayon de soleil sous le gouvernement Kim Dae-jung, mais la Corée du Nord conserve la leçon négative selon laquelle elle finirait par se déshabiller sous le rayon de soleil sud-coréen et son régime s'effondrerait.

Lorsqu'on discute de la stratégie nucléaire nord-coréenne, ce qui est vraiment important pour discuter de la sortie de la Corée du Nord de la voie nucléaire est de savoir quel avenir attend la Corée du Nord lorsqu'elle ouvrira cette porte. Le président Kim Jong-un cherchera une situation où la Corée du Nord sera traitée comme un membre normal de la communauté internationale, où un plan concret de développement économique lui sera proposé, et où sa base politique sera maintenue même sans armes nucléaires. En fait, si l'économie se développe, la société nord-coréenne changera et les critiques internes du régime dictatorial nord-coréen s'intensifieront, de sorte que le développement de la Corée du Nord et le maintien du pouvoir de Kim Jong-un ne sont pas nécessairement des éléments complémentaires. Dans cette situation, renoncer aux armes nucléaires signifie devoir gérer les menaces des pays voisins ainsi que les défis internes à long terme.

La Corée du Sud et les pays voisins doivent d'abord comprendre précisément ces préoccupations et clarifier dans quelle mesure les demandes de la Corée du Nord peuvent être satisfaites en tant qu'incitations. Au cours de plus de 20 ans de problème nucléaire nord-coréen, la Corée du Nord a certainement une bonne compréhension du contenu et de la sincérité des diverses garanties que la Corée du Sud et les pays voisins peuvent offrir, il est donc nécessaire de s'y préparer avec précision. Si la spécificité et la sincérité de l'engagement sont transmises, il est probable que la Corée du Nord formera de nouvelles intentions dans les négociations de dénucléarisation.

Le sommet intercoréen est non seulement un lieu de discussion sur les questions bilatérales intercoréennes, mais aussi un lieu qui confirmera la structure et les capacités de la Corée du Sud qui guidera la stratégie de la communauté internationale, en particulier des États-Unis. Dans une situation où il n'est pas possible de convenir d'un allégement des sanctions contre la Corée du Nord et de programmes concrets de coopération et d'échanges intercoréens avant le sommet intercoréen-américain, il est plus important de communiquer sur la stratégie d'engagement concrète que la Corée du Sud dirigera après le sommet intercoréen et la vision que la Corée du Nord pourra garantir. Étant donné que des contacts préparatoires importants entre la Corée du Nord et les États-Unis auront lieu pendant la préparation du sommet intercoréen, la Corée du Sud devra non seulement préparer le sommet intercoréen, mais aussi discuter plus étroitement des programmes futurs entre la Corée du Sud et les États-Unis.

Le sommet intercoréen-américain sera le point de départ de la dénucléarisation de la Corée du Nord et de la normalisation des relations intercoréennes-américaines, il sera donc un lieu de confirmation des principes. Un accord de principe sur la dénucléarisation complète et la garantie du régime nord-coréen sera conclu. Le problème est que, bien que la feuille de route de la dénucléarisation ait été discutée pendant longtemps avec le problème nucléaire nord-coréen et que des étapes relativement concrètes aient été définies, la garantie du régime nord-coréen est ambiguë : les États-Unis n'ont pas de feuille de route concrète et acceptable pour la Corée du Nord. Il est difficile de savoir si la garantie du régime nord-coréen signifie simplement l'interdiction d'actions militaires américaines contre la Corée du Nord, la transition du régime d'armistice vers un régime de paix, un système de garantie pour maintenir la paix, ou encore la garantie que la Corée du Nord pourra se développer économiquement et devenir un membre de la communauté internationale sur le plan diplomatique. Il est également incertain de savoir si les États-Unis soutiendront le régime dictatorial de Kim Jong-un pour qu'il survive, et quelle sera la réponse des États-Unis.

De plus, il est difficile de prédire les objectifs et les méthodes de négociation du président Trump. Le président Trump accorde de l'importance à la primauté des intérêts américains et à la résolution du problème nucléaire nord-coréen par une négociation directe pour obtenir des résultats politiques. Par conséquent, il est difficile de savoir à quel niveau il est prêt à payer le prix de la dénucléarisation. Jusqu'à présent, outre le problème de la séquence entre la dénucléarisation et la garantie du régime et l'aide économique, qui a été un obstacle à la résolution du problème nucléaire nord-coréen, ainsi que le problème du « mot contre mot » et de « l'action contre action », le fait que la propre carte de négociation du président Trump soit incertaine est une source de préoccupation pour la Corée du Sud. Les diverses bases politiques que les États-Unis ont poursuivies à l'ère post-guerre froide, telles que le système de sécurité mondial centré sur les États-Unis par le biais d'alliances, l'ordre économique international libéral qui soutient ce système et promeut les intérêts à long terme des États-Unis, la diplomatie idéologique qui met l'accent sur la diffusion des droits de l'homme et de la démocratie, et la recherche prudente d'une coexistence avec d'autres grandes puissances, ont tous connu des changements rapides. Il est donc difficile d'imaginer la politique du président Trump concernant le problème nucléaire nord-coréen.

Vu le problème nucléaire nord-coréen sous l'angle de la primauté des intérêts américains, le plus important est d'éliminer la menace nucléaire et de missiles contre le territoire américain. Il est difficile de savoir dans quelle mesure les demandes de la Corée du Nord seront satisfaites en contrepartie. Le pire scénario serait de garantir la sécurité militaire de la Corée du Nord en échange d'un affaiblissement de l'alliance sud-coréenne-américaine, et d'éliminer la menace nucléaire nord-coréenne contre les États-Unis. Cela amplifierait l'insécurité non seulement de la Corée du Sud, mais aussi du Japon. Si les États-Unis accordent de l'importance à la sécurité de leurs alliés et s'engagent fermement à soutenir continuellement la Corée du Sud et le Japon dans le futur ordre de sécurité en Asie de l'Est, ils chercheront des moyens de garantir le régime dans le cadre du maintien des alliances sud-coréenne-américaine et sud-coréenne-japonaise existantes. Les garanties internationales telles que le régime de paix discuté lors des anciennes négociations à quatre, l'établissement de relations diplomatiques intercoréennes-américaines et la paix dans la péninsule coréenne seront discutées, et la stratégie de la Chine sera également une variable importante. Il est également probable que les pourparlers à six soient utilisés comme principal forum de discussion, et que la coopération géopolitique des quatre grandes puissances environnantes soit la base d'une mise en œuvre efficace d'un régime de paix dans la péninsule coréenne.

Ce que la Corée du Sud souhaite, c'est non seulement la résolution du problème nucléaire nord-coréen et la garantie d'un régime de paix, mais aussi une paix durable, des échanges intercoréens et, à terme, la réunification. Pour ce faire, non seulement la consolidation d'un régime de paix sur le plan de la sécurité, mais aussi la direction future du développement de la Corée du Nord sont très importantes. Un environnement propice à la réunification sera créé lorsque la Corée du Nord maintiendra une stabilité politique pendant une certaine période, tout en s'ouvrant progressivement et en développant un système ouvert en tant que membre de la communauté internationale. La tâche principale de la Corée du Sud est de faire en sorte que les négociations de dénucléarisation actuelles fassent partie d'une feuille de route plus à long terme.

Dans la coopération avec les États-Unis, la Corée du Sud doit, premièrement, discuter suffisamment de la feuille de route commune entre la Corée du Sud et les États-Unis lors des négociations de suivi concrètes après le sommet intercoréen-américain. La communication entre la Corée du Sud et les États-Unis doit avoir lieu de manière à ce que la réponse des États-Unis à la dénucléarisation de la Corée du Nord soit effectuée dans la mesure où les intérêts de sécurité de la Corée du Sud sont pleinement garantis. Deuxièmement, même si les négociations échouent ou rencontrent des difficultés en raison de divergences d'opinions entre la Corée du Nord et les États-Unis après le sommet intercoréen-américain, comme par le passé, il faut avoir des pistes pour les surmonter. Il faut maximiser les possibilités de solutions diplomatiques afin que la confiance mutuelle ne s'effondre pas et que l'accord sur les principes ne soit pas compromis. Il est particulièrement important de jeter les bases d'une coopération continue avec la Chine. Troisièmement, il faut multiplier les occasions de persuasion pour que les États-Unis, et en particulier le président Trump, partagent la vision de la Corée du Sud pour le long voyage au-delà de la sortie de la dénucléarisation, et pas seulement pour la dénucléarisation simple ou la garantie à court terme du régime nord-coréen. Bien qu'il soit très difficile d'espérer un changement dans la structure géopolitique actuelle de la division de la péninsule coréenne, le chemin menant à la réunification doit être clarifié en tenant compte des avantages nationaux que la réunification apporterait à la Corée du Sud. Quatrièmement, même si la dénucléarisation est réalisée, les difficultés diplomatiques de la Corée du Sud persisteront dans le cadre de la compétition entre les États-Unis et la Chine. Il faut relier la stratégie régionale de la Corée du Sud et sa stratégie pour la péninsule coréenne afin que des exemples de coopération stratégique réussie entre les États-Unis et la Chine soient réalisés pendant le processus de dénucléarisation, et que le mécanisme de coopération entre les États-Unis et la Chine, ainsi que la capacité de médiation de la Corée du Sud, s'étendent à d'autres questions de sécurité en Asie de l'Est. ■

Auteur

Jeon Jae-seong_ Directeur du Centre de recherche sur les relations internationales de l'EAI, professeur à l'Université nationale de Séoul. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université Northwestern et a été membre du comité consultatif politique du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Réunification. Ses principaux domaines de recherche comprennent la théorie des relations internationales, l'histoire des relations internationales, l'alliance sud-coréenne-américaine et les études sur la péninsule coréenne. Ses ouvrages et co-éditions comprennent "Menaces de guerre et paix entre les deux Corées" (co-auteur), "La politique est-elle morale ?", "Relations internationales en Asie de l'Est : de l'histoire à la théorie".

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