《EAI评论》新政府对华贸易政策方向

编者按：

第二届亚洲基础设施投资银行（AIIB）年会将于6月16日至18日在济州岛举行。AIIB是亚洲开发中国家基础设施建设的目的，于2016年1月在中国主导下成立的多边开发银行。本次年会是文在寅政府成立后在国内举行的首场大型国际活动，预计将成为检验新政府对外政策的首个考场。李元旭教授（梨花女子大学）强调，在全球贸易环境下，“中华和平”（Pax Sinica）时代正在到来，韩国应充当催化剂，促使中国对外贸易政策的方向超越单纯的地区开发和投资促进，成为亚洲地区和谐与合作新范式的基石。他特别补充说，在此过程中，应引导中国政府自然地寻求“萨德”报复的退出策略。

在经历了总统弹劾的漫长隧道后，大韩民国贸易政策的方向可以通过彻底反思前届政府的政策来确立。尽管围绕朝鲜半岛的国际局势正朝着最需要务实外交的方向发展，但贸易外交却一直是在国内政治的延伸下进行的。特别是将贸易政策作为对朝施压政策的手段而毫无意义地牺牲，暴露了业余的贸易政策决策体系的问题。朝鲜的核武装在推进，但国内政治的考量却促成了“统一大礼包”论，并以吞并式统一的势头推进。为了在施压朝鲜方面争取中国合作，以“促使中国合作”为名，在2014年11月，配合总统访华日程，匆忙达成了韩中自由贸易协定（FTA）的谈判。韩中FTA的早期达成并未能引导中国配合我们的对朝施压战略。反而，韩中经济一体化在刺激朝鲜加速核武装方面起到了推波助澜的作用。韩中FTA本身并未产生显著的经济效益。无论世界经济多么困难，韩中FTA第一年的成绩单（FTA优惠品目出口减少4%）也极其惨淡。因为，在左右未来数十年韩中贸易关系的非关税壁垒、非法捕捞、服务开放等议题全部被排除，并且在排除汽车、钢铁、石化产品等主要出口品类的情况下，为了满足政治上的饥渴，如同采摘‘未熟的果实’般达成了韩中FTA。

更何况，南北关系已恶化到无法再恶化的地步，朝鲜核问题已成为全球最紧迫的议题之一，这意味着今后为解决此问题所付出的代价也将更大。朴槿惠政府因对中国不合作的态度感到失望，回归亲美安保路线，并走向部署“萨德”的道路。随后，在弹劾政局中，即使为了保守派的团结需要安保论，但为了尽早完成“萨德”部署而一次性丧失了与中国进行贸易谈判的筹码（leverage），并引发了中国的“萨德”贸易报复。无数韩国艺人辛辛苦苦积累起来的韩流热潮在中国的发展一夜之间被阻断，赴韩包机和旅行社业务被中止，但政府却始终坚持“为了安保可以牺牲贸易利益”的简单逻辑。中国作为‘一带一路’项目成功的推动者，正在积极遵守国际规范，因此，中国对韩国的‘萨德’报复只能停留在不违反WTO协定及FTA的范围内。尽管中国如此巧妙地规避了违反国际规范，并实施‘萨德’报复，但政府却以根据WTO协定起诉中国来应对。美国特朗普政府上台后，对盟友也公开宣称贸易报复，而我们却在与即将离任的政府签订的大型军售合同中，提前完成交易，从而丧失了我们拥有的唯一对美贸易谈判筹码。如今，特朗普总统甚至要求韩国承担‘萨德’部署费用10亿美元，并将其与韩美FTA重新谈判挂钩。政府贸易政策体系的现状是，既没有准确分析安保与贸易之间联系效应的能力，也没有承认务实贸易外交独立价值的意愿。因此，所有事情都变得一团糟，不仅与中国的关系，与美国、日本等的关系也全部恶化，只剩下堆积如山的待解决的贸易难题。

在不确定的全球时代，为专业化、长期性地应对涌现的对外贸易政策难题，前提条件是确立贸易政策决策体系的功能性定位。必须通过加强各政府部门的相关政策企划功能，为制定专业化、自下而上的政策奠定基础。必须在《政府组织法》或《通商程序法》本身构建组织基础，以有效、有力地协调各部门的贸易业务，并保护其功能免受外部干预。具体政策应通过独立审议、咨询机构以长期视角进行讨论后制定。新政府的对华贸易政策方向，应在这一专业化、长期性的决策体系中重新确立。

现在，中华和平（Pax Sinica）时代正在全球贸易政策中展开。面对以新保护主义和新保守主义为旗帜，公开宣扬防御性和自私路线的美国特朗普政府，主张对外开放和国际规范重要性的国家，正是习近平领导下的中国。在5月14日至15日举行的‘一带一路国际合作高峰论坛’上，中国宣布未来五年将向‘一带一路’相关国家提供最多1500亿美元的投资。如今，中国将大规模投资与对外开放的贸易政策相结合，吸引世界各国汇聚在中国旗下。这与仅仅在10年前，以批判帝国主义势力为基础的‘反殖民主义史观’支配下的中国对外政策路线截然不同。如今，资本主义国家竞争力的源泉——对外开放、法治和竞争的价值得到了完全承认，包容所有国家和国际力量的‘大国崛起’的旗帜，正支配着中国对外贸易政策。

中国领导层面临着一项艰巨的任务，即必须主导一种能够获得国际尊重的氛围，以成功推进‘一带一路’项目。尤其是在美国特朗普政府的贸易报复主要针对中国经济的情况下，必须坚持反对任何违反国际规范的贸易措施的立场。中国主导建立的亚洲基础设施投资银行（AIIB），为对抗以美国为中心的世界银行体系，将为执行这些任务提供财政基础。在6月16日于济州岛举行的第二届AIIB年会上，中国这一立场和构想将得到再次确认。

为了建设与全球时代相称、清除积弊的新大韩民国，雄心勃勃启动的文在寅政府的对外政策，正面临首次考验。尽管外交和财政部门部长尚未开始工作，但随着青瓦台经济团队的组建和总理的任命完成，我国政府已做好制定对外政策的准备，应利用在我领土上举行的本次年会，推行全方位的对外政策。必须开始寻找能使‘中华和平’（Pax Sinica）的方向符合我国对外政策利益的契合点，并将其在国际上凸显出来。必须尽职尽责地充当催化剂，使‘一带一路’项目超越单纯的地区开发和投资促进，成为亚洲地区和谐与合作新范式的基石。必须在国际上凸显试图通过单方面贸易报复来解决‘萨德’报复等安保问题所带来的危险性，并阐述其对‘一带一路’新范式产生的负面影响。推动亚洲地区和谐与合作新范式的发展，也是促使中国政府寻求‘萨德’报复自然退出策略的途径。

韩中FTA应通过服务部门的追加开放一揽子谈判来升级。在‘萨德’报复的直接打击下未开放的服务部门（与韩流出口相关的个人资格娱乐服务、包机运营、旅行及旅游推荐服务等），争取中国方面的承诺，意味着结束这些部门的‘萨德’报复，并制度化以防止今后发生类似报复。在未承诺商品领域，也应选择性地扩大承诺范围。无论如何，在制造业领域，与中国相比处于劣势的部分，有必要通过大胆的产业结构调整，向高附加值产业转型。将这些制造业部门向中国开放，具有在国内和国际上确立产业结构合理化政策方向的效果。非法捕捞或非关税壁垒等议题，也可在逐步通过双边渠道协商后，将协商结果作为附件添加到韩中FTA的附属文件中。

在‘中华和平’（Pax Sinica）时代，韩中合作的模式（modality）必将影响全世界。韩中两国在解决国际问题时，应提出‘中华和平’的愿景。正如不应让贸易问题不必要地演变成外交问题并引发国民情绪的争斗一样，外交问题也不应演变成贸易问题。归根结底，‘贸易政策的去政治化’（depoliticization of trade policy）是新政府应完成的国内课题，也是与中国关系中应优先实现的课题。■

作者

崔元旭梨花女子大学法学院教授，梨花国际暑期学院（EISC）院长，通商法律中心（WTO Law Center）所长。在美国乔治城大学获得法学博士学位。曾任《每日经济》特约评论员、韩国国际经济法学会会长、韩国ABS论坛会长、韩国资源能源法制研究会会长、国际法律圆桌会议（International Law Roundtable）委员长等。主要著作有《国际贸易法中的‘类似产品’：迈向一致的GATT/WTO判例法》（2003）、《国际经济法：亚太视角》（2015）、《乌拉圭回合的意义：从非歧视、共识的世界走向最低标准、规范力世界》（2016）等。

《EAI评论》旨在为国内外主要议题提供一个平台，让各领域专家通过深入分析发表意见和政策建议。引用时请务必注明出处。

EAI是与任何党派利益无关的独立研究机构。EAI发布的报告、期刊和书籍中的主张和观点仅代表作者个人观点，与EAI无关。