[Commentaire EAI sur le Japon] L'Abenomics entre dans sa troisième année : les lumières de la gestion des politiques, les ombres du contenu des politiques

Auteur

Lee Jeong-hwan, Professeur à l'Université Kookmin. Titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley. Ses principaux domaines de recherche sont la politique et l'économie japonaises.

Alors que l'Abenomics, qui vise à revitaliser l'économie japonaise, entre dans sa troisième année, les succès et les limites de la politique monétaire, de la politique budgétaire et de la stratégie de croissance deviennent visibles. Du point de vue de la gestion des politiques, les points forts résident dans la mise en place d'un processus politique efficace, la définition d'objectifs politiques concrets et un élan audacieux, tandis que les limites résident dans le manque de cohérence entre les politiques et le manque de mesures pour faire face aux conséquences sociales des résultats politiques. Le gouvernement sud-coréen, qui mène des politiques économiques similaires à l'Abenomics, doit réfléchir à la fois aux avantages de la gestion des politiques de l'Abenomics et à ses limites en termes de contenu politique.

Deux ans d'assouplissement monétaire : succès et limites

Deux ans se sont écoulés depuis que la Banque du Japon a décidé, lors de sa réunion de politique monétaire du 4 avril 2013, un « assouplissement monétaire quantitatif et qualitatif visant une inflation des prix de 2 % en deux ans ». C'était le moment où Haruhiko Kuroda, nommé gouverneur de la Banque du Japon le 20 mars 2013 par le Premier ministre Shinzo Abe, a concrétisé et révélé la première flèche de l'Abenomics, l'assouplissement monétaire, lors de sa première réunion de politique monétaire en tant que gouverneur. Récemment, à l'occasion du deuxième anniversaire de la nomination du gouverneur Kuroda et du deuxième anniversaire du lancement par la Banque du Japon d'un assouplissement monétaire « d'une ampleur sans précédent », de nombreux critiques au Japon et à l'étranger ont évalué les deux dernières années de l'Abenomics, en se concentrant sur la politique d'assouplissement monétaire.

Bien que l'objectif de 2 % d'inflation n'ait pas été atteint, l'évaluation de la politique d'assouplissement monétaire du gouverneur Kuroda est généralement positive. Par exemple, dans une enquête du Wall Street Journal auprès de 33 économistes américains et japonais, 20 % ont attribué une note A et 50 % une note B au mandat de deux ans du gouverneur Kuroda. Un large soutien a été accordé à l'objectif politique de surmonter la déflation et de stimuler un cycle économique ascendant grâce à une inflation de 2 %, ainsi qu'à l'audace de la Banque du Japon pour y parvenir. Les raisons de l'échec de l'inflation à 2 %, à savoir la contraction de la consommation due à la hausse de la taxe sur la consommation en avril 2014 et la chute des prix du pétrole au second semestre 2014, sont considérées comme des variables exogènes que la Banque du Japon du gouverneur Kuroda ne pouvait pas résoudre. L'évaluation dominante du gouverneur Kuroda est : « Pas nécessairement 2 % ; continuez comme vous le faites ! »

Le principal bénéficiaire de la politique d'assouplissement monétaire du gouverneur Kuroda est le marché boursier japonais. L'indice Nikkei, qui se situait autour de 8 000 points à l'été 2012 avant le lancement du gouvernement Abe, a dépassé les 10 000 points après son entrée en fonction. L'indice Nikkei, qui avait atteint 13 000 points au printemps 2013 lorsque le gouverneur Kuroda a pleinement lancé l'assouplissement monétaire, a continué de grimper au cours des deux années suivantes, dépassant temporairement les 20 000 points le 10 avril 2015. Au cours des deux années et demie écoulées, l'indice Nikkei a augmenté de 2,3 fois. L'impact de l'assouplissement monétaire ne s'est pas limité aux attentes d'une reprise économique. Le principal acteur du marché boursier japonais, le Fonds de gestion des réserves de retraite indépendant (GPIF), a investi massivement dans le marché boursier japonais en vendant des obligations d'État à la Banque du Japon (pour un montant de 3 000 milliards de yens en 2014), stimulant ainsi la hausse des cours des actions. La Banque du Japon elle-même a acheté des fonds négociés en bourse (ETF) pour 1 700 milliards de yens en 2014 seulement, portant ses avoirs totaux à 7 000 milliards de yens, jouant ainsi directement un rôle majeur dans la hausse du marché boursier.

En revanche, l'effet de l'affaiblissement du yen, résultant de l'assouplissement monétaire, n'a pas eu l'impact escompté sur les entreprises exportatrices japonaises, se révélant limité. Le gouvernement japonais reconnaît également que, comparé à l'affaiblissement du yen de 2005-2007, celui induit par l'assouplissement monétaire actuel a une moindre corrélation avec une baisse des prix à l'exportation. Cela s'explique par le fait que, dans un contexte d'expansion de la production à l'étranger, de changements dans les avantages comparatifs de l'industrie japonaise et d'une influence croissante des chaînes de valeur mondiales, les entreprises japonaises privilégient la marge bénéficiaire par unité exportée plutôt que l'augmentation des volumes d'exportation par la réduction des prix.

La forte demande du gouvernement Abe envers le monde des affaires japonais pour une augmentation des salaires part du principe que les performances des entreprises, résultant de l'augmentation des exportations et de la stimulation de la demande intérieure, devraient se répercuter sur les ménages. Cependant, ni l'augmentation des exportations ni la stimulation de la demande intérieure ne se sont matérialisées de manière significative jusqu'à présent. Outre l'impact limité de l'affaiblissement du yen sur les exportations, la contraction de la consommation des ménages japonais depuis la hausse de la taxe sur la consommation a considérablement ralenti la croissance économique depuis le deuxième trimestre 2014. L'augmentation de la valeur des actifs par le biais du marché boursier n'est pas l'objectif de l'assouplissement monétaire. Si cette augmentation de la valeur des actifs ne se traduit pas par une croissance économique significative, l'assouplissement monétaire du gouverneur Kuroda risque de conduire à une orgie financière par la création de bulles.

Cependant, en 2015, une nouvelle positive pour le Premier ministre Abe et le gouverneur Kuroda est que les entreprises japonaises font preuve d'une attitude proactive dans leurs perspectives économiques et leurs plans d'investissement. Selon une enquête sur les perspectives économiques menée par le Nihon Keizai Shimbun en mars 2015, 75 % des dirigeants d'entreprise estiment que l'économie intérieure japonaise s'améliorera en 2015. De plus, 85 % d'entre eux ont répondu qu'ils prévoyaient d'utiliser les réserves internes des entreprises japonaises, qui ont atteint un niveau record de plus de 300 000 milliards de yens, pour des investissements d'équipement et des fusions-acquisitions. Il est également une nouvelle positive que les dirigeants d'entreprise citent principalement la reprise de la consommation des particuliers comme raison de leurs perspectives d'amélioration économique.

2015, année de la mise en œuvre de la stratégie de croissance

Cependant, la clé de la croissance à long terme de l'économie japonaise dépendra de la capacité de la stratégie de croissance, la troisième flèche de l'Abenomics, à se traduire par des réformes institutionnelles qui relèvent le taux de croissance potentiel de l'économie japonaise, et cela incombera entièrement au Premier ministre Abe, selon l'évaluation constante du point de vue du marché. La stratégie de croissance, troisième flèche de l'Abenomics, a fait l'objet de nombreuses critiques dès le début du mandat d'Abe en raison de son manque de clarté, par rapport à la première et à la deuxième flèche (politique budgétaire proactive) de l'Abenomics. Sans se précipiter face aux critiques, le gouvernement Abe a lentement et méthodiquement précisé les détails de la stratégie de croissance, conformément à la vitesse habituelle du processus de prise de décision japonais.

La stratégie de croissance, finalisée et publiée pour la première fois en juin 2013, comprend des détails spécifiques sous trois objectifs principaux : revitalisation industrielle, création de marchés stratégiques et stratégie mondiale. Bien qu'un calendrier et des méthodes pour atteindre ces objectifs aient été présentés, l'évaluation internationale de la première stratégie de croissance de juin 2013 a été considérablement négative. L'évaluation dominante au niveau international était qu'elle ne faisait que récapituler les politiques existantes, sans inclure de plans concrets pour les réformes clés visant à un changement fondamental du système économique japonais, telles que la réduction de l'impôt sur les sociétés, la réforme du travail et la réforme agricole.

En revanche, la stratégie de croissance révisée, publiée en juin 2014, a suscité des réactions positives. Bien qu'elle comprenne également divers détails spécifiques sous quatre objectifs principaux : promotion de l'investissement, intégration dans l'économie mondiale, renforcement de la participation des talents et création de nouveaux marchés, la stratégie de croissance révisée de 2014 a été positivement évaluée par les acteurs du marché nationaux et internationaux en présentant la réforme de l'impôt sur les sociétés, la réforme du marché du travail et la réforme agricole comme des tâches clés.

L'année 2015 marque un tournant pour la concrétisation de la stratégie de croissance, car le gouvernement Abe prévoit de faire adopter la législation relative aux tâches clés de la stratégie de croissance lors de la session ordinaire du Parlement de 2015. Concernant la réforme de l'impôt sur les sociétés, l'abolition de la taxe spéciale sur le redressement de mars 2014 et la réduction de 2,51 % du taux effectif de l'impôt sur les sociétés à partir de l'exercice 2015 ont été décidées, et une proposition visant à réduire le taux effectif à 31,33 % en 2016 est en cours de préparation. La réforme du marché du travail vise principalement à créer un système d'heures de travail discrétionnaires basé sur le mérite, réduisant ainsi la protection des employés permanents. La réforme agricole la plus notable vise à démanteler la Fédération centrale des coopératives agricoles (JA), qui a joué un rôle de supervision auprès des coopératives agricoles locales, afin de détruire le mécanisme de maintien des intérêts acquis dans le secteur agricole.

À partir de mai 2015, le gouvernement Abe bénéficie de conditions politiques favorables pour traiter ces réformes politiquement sensibles de manière relativement aisée. Compte tenu du calendrier politique, incluant les élections du Conseil des conseillers en juillet 2013, la décision de reporter la deuxième hausse de la taxe sur la consommation en novembre 2014, la dissolution de la Chambre des représentants et les élections générales en décembre 2014, et les élections locales unifiées en avril 2015, il a été prudent et difficile de traiter les plans les plus controversés et les plus importants de la stratégie de croissance au Parlement. Cependant, cette période est maintenant révolue. Ainsi, il est très probable que la législation des tâches clés de la stratégie de croissance soit activement promue après la visite du Premier ministre Abe aux États-Unis fin avril 2015.

Problèmes de la stratégie de croissance

La stratégie de croissance du gouvernement Abe, représentée par la réduction de l'impôt sur les sociétés, la réforme du marché du travail et la réforme agricole, a un caractère néolibéral. Les détails de ces mesures vont plus loin que ceux des réformes structurelles sous le Premier ministre Junichiro Koizumi. Alors que la première stratégie de croissance de 2013 ne présentait pas de différences marquées par rapport aux réformes structurelles de Koizumi, la stratégie de croissance révisée de 2014 promeut plus audacieusement la déréglementation pour stimuler l'investissement des entreprises et la restructuration des secteurs peu compétitifs. Les points de vue des tenants de la réforme structurelle, qui estiment que le système économique japonais doit être davantage orienté vers le marché du côté de l'offre, se reflètent dans les détails de la stratégie de croissance. Cependant, la stratégie de croissance actuelle de l'Abenomics présente deux problèmes.

Le premier problème est l'absence d'une direction politique générale correspondant au caractère néolibéral des détails. Le gouvernement Abe n'a pas précisé les détails de la stratégie de croissance conformément à la direction générale néolibérale d'un « État petit et efficace ». Le cœur de cette inadéquation entre la direction générale et les détails réside dans l'absence de prise en compte de la consolidation budgétaire dans la stratégie de croissance. La raison pour laquelle la consolidation budgétaire a été reléguée au second plan dans la stratégie de croissance est que l'Abenomics elle-même est une combinaison de politiques qui privilégie principalement la politique de reflation, tout en incluant la politique de réforme structurelle dans un cadre général, dans le cadre du débat sur les priorités des politiques économiques divisées entre les tenants de la réforme structurelle et les tenants de la reflation.

Dans le cadre de l'assouplissement monétaire et de l'expansion budgétaire, le gouvernement Abe n'a pas pris de mesures actives pour remplir sa promesse d'atteindre l'équilibre du solde budgétaire primaire d'ici 2020, qui est la première étape de la consolidation budgétaire. Le ministère des Finances estime qu'il sera impossible d'équilibrer le solde budgétaire primaire d'ici 2020, et le gouverneur Kuroda a également exhorté le gouvernement à faire des efforts pour assurer la consolidation budgétaire lors de la réunion du Conseil des affaires économiques et financières le 12 février 2015. La déclaration du gouverneur Kuroda découle de la crainte que le fardeau des intérêts sur l'énorme dette publique, qui dépasse 240 % du produit intérieur brut (PIB), n'augmente de manière exponentielle dans un contexte d'inflation due à l'assouplissement monétaire. Le Japon a un taux d'imposition national très faible par rapport au PIB, environ 9 %, tandis que le déficit budgétaire annuel atteint environ 11 % du PIB. Dans ces conditions, le calcul du gouvernement Abe en matière de consolidation budgétaire consiste à ne pas placer de plan concret de consolidation budgétaire au cœur des détails de la stratégie de croissance, mais à compter sur l'augmentation naturelle des recettes fiscales due à la reprise économique. Le premier problème de la stratégie de croissance est que, contrairement aux détails concrets des réformes microéconomiques du côté de l'offre, la consolidation budgétaire du côté macroéconomique est gérée dans un climat d'attentes vagues.

Le deuxième problème réside dans la tension potentielle entre les conséquences sociales des détails spécifiques et l'augmentation de la valeur des actifs due à l'assouplissement monétaire. Les détails des réformes structurelles néolibérales impliquent une austérité pour le grand public en termes de conditions de vie. En particulier, la réforme du travail visant à réduire la protection des employés permanents et la réforme agricole, qui est liée à l'adhésion à l'Accord de partenariat transpacifique (TPP), signifient une détérioration des conditions de vie pour les couches sociales qui ont été stablement intégrées sous la longue domination du Parti libéral-démocrate (PLD) depuis l'après-guerre. De plus, la réforme de l'impôt sur les sociétés est conçue pour réduire le taux effectif pour les sociétés dont le revenu imposable dépasse 8 millions de yens par an, tout en l'augmentant pour les sociétés dont le revenu est inférieur à 8 millions de yens. Face aux craintes de conséquences politiques négatives résultant des résultats sociaux des détails spécifiques de la stratégie de croissance, le gouvernement Abe a exercé une pression active sur les entreprises pour augmenter les salaires. Cependant, il est encore trop tôt pour dire si l'augmentation des salaires, axée sur les grandes entreprises, se généralisera.

De nombreux journaux économiques (tels que le Wall Street Journal, The Economist, etc.) diagnostiquent que l'inégalité des revenus, sur laquelle Thomas Piketty met l'accent dans son ouvrage « Le Capital au XXIe siècle », est un phénomène exceptionnel au Japon. Ils soulignent plutôt que le système du travail, qui protège excessivement les employés permanents et entrave la différence de revenus, est un facteur limitant la revitalisation économique du Japon, et que la réforme du système du travail est donc nécessaire. Bien que la surprotection des employés permanents soit une évaluation convaincante, les journaux économiques adoptant une perspective axée sur le marché ont le problème de discuter de la disparité des revenus au Japon en se basant uniquement sur les revenus salariaux. Les revenus totaux au Japon représentent environ un quart de la richesse totale, et le poids des actifs autres que les revenus dans la richesse totale est considérablement plus élevé qu'aux États-Unis. Autrement dit, les conditions sont réunies pour que l'accumulation de richesse par l'augmentation de la valeur des actifs puisse surpasser l'augmentation des revenus. Ce qui a maintenu la stabilité sociale de la société japonaise, même avec une telle proportion d'actifs, c'est la sécurité de l'emploi et, par conséquent, la sécurité de la vie des ménages.

L'augmentation de la valeur des actifs sur le marché boursier, résultant de l'assouplissement monétaire, a entraîné une expansion de la richesse, principalement pour les grandes entreprises. Cependant, pour les Japonais ordinaires, dont la vie économique est liée à leur lieu de travail et à leur région, cette augmentation de la valeur des actifs n'est pas une réalité tangible. En revanche, les propositions de réforme qui impliquent une austérité dans la vie pèsent lourdement sur leurs épaules. La situation est similaire à celle du milieu des années 2000, lorsque le discours sur la société de la fracture est apparu en réponse aux réformes structurelles de Koizumi. Dans la situation politique actuelle, où il n'y a pas de Parti démocrate alternatif prônant une expansion universelle du bien-être, le gouvernement Abe est peu susceptible de rencontrer des difficultés pour maintenir son pouvoir en raison de cette tension. Cependant, la tension découlant des natures contradictoires de la stratégie de croissance et de l'assouplissement monétaire signifie un affaiblissement des mécanismes d'intégration qui sapent la stabilité politique de la société japonaise. Le gouvernement Abe montre ses limites en ne parvenant pas à présenter de manière décisive des alternatives politiques et économiques aux réformes qui ébranlent les fondements du système de sécurité sociale, et en s'appuyant sur la bonne volonté des entreprises pour augmenter les salaires. Il semble peu réaliste de remplacer l'affaiblissement des mécanismes d'intégration politico-économique par l'idéologie d'un « beau pays, le Japon », symbolisant la tradition et le patriotisme.

La partie la plus regrettable de l'Abenomics, qui entre dans sa troisième année, est la gestion de la deuxième flèche, la politique budgétaire proactive. Les dépenses budgétaires de 10 000 milliards de yens destinées à la relance économique, incluses dans le budget supplémentaire de janvier 2013, ont été principalement allouées à des travaux publics, conformément à l'objectif de renforcement de la résilience nationale. Cependant, les investissements publics au Japon se sont jusqu'à présent concentrés uniquement sur l'effet de stimulation économique à court terme de l'investissement lui-même, et il y a un manque de mesures de gestion minutieuses pour la « smartification » des investissements publics. Si une expansion budgétaire est nécessaire, des mesures de gestion qui maximisent son effet secondaire sont nécessaires, et une alternative pourrait être des investissements publics axés sur le bien-être social. Bien que l'élaboration de plans concrets pour des investissements publics axés sur le bien-être social prenne beaucoup de temps, si des plans bien conçus sont élaborés en résistant à la tentation de la stimulation économique à court terme, ils pourraient potentiellement servir de mécanisme pour compléter la stratégie de croissance qui provoque une austérité dans la vie des citoyens japonais.

Implications pour la Corée

La crainte que l'affaiblissement du yen dû à l'assouplissement monétaire de l'Abenomics ne détériore la compétitivité à l'exportation des entreprises coréennes en concurrence avec les entreprises japonaises sur le marché mondial a perdu de son actualité en Corée, alors que l'assouplissement monétaire japonais se poursuit depuis plus de deux ans. Au-delà de la simple comparaison des prix de vente des produits finis, la baisse des prix d'importation des intermédiaires et des biens d'équipement en provenance du Japon, dans le cadre de chaînes de valeur mondiales étroitement liées entre les entreprises coréennes et japonaises, est en fait une aubaine pour les entreprises coréennes dans certains secteurs. Autrement dit, l'effet de l'affaiblissement du yen sur la compétitivité des exportations des entreprises coréennes a un caractère ambivalent.

Les implications de l'Abenomics pour la Corée se manifestent plus clairement dans la comparaison des mécanismes de mise en œuvre des orientations économiques similaires dans les deux pays, plutôt que dans les relations économiques bilatérales. La politique économique du vice-Premier ministre Choi Kyung-hwan, qui a pris ses fonctions en juillet 2014, ressemble à bien des égards à l'Abenomics. La politique macroéconomique expansionniste de l'équipe économique de Choi Kyung-hwan visant à stimuler la demande intérieure, ainsi que la réforme du secteur public et la réforme du système économique représentée par la déréglementation, sont très similaires à l'Abenomics. Cependant, en comparant les systèmes de mise en œuvre des politiques des deux pays, les points forts du système de mise en œuvre des politiques coréennes n'apparaissent pas clairement. L'avantage de l'Abenomics réside dans la formulation d'objectifs politiques quantifiés, clairs et concrets. Bien que l'équipe économique de Choi Kyung-hwan propose également des objectifs politiques, leur spécificité est relativement moindre par rapport à l'Abenomics. De plus, le gouvernement Abe a rationalisé le processus de prise de décision par le biais d'organes tels que le Conseil des affaires économiques et financières et le Conseil de la compétitivité industrielle, et a nommé des experts tels que Koichi Hamada comme conseillers spéciaux du Cabinet (Naikaku-kanbō San'yo) pour établir un système garantissant l'élan dans le processus de prise de décision politique. Le Premier ministre Abe se trouve au centre de ce processus de prise de décision efficace et dynamique.

Pendant ce temps, les risques potentiels de l'Abenomics japonaise se posent également comme des défis pour la Corée. Lorsque la réforme structurelle axée sur l'efficacité est menée parallèlement à une politique de relance expansionniste qui provoque une augmentation de la valeur des actifs, les réactions sociales et les conflits liés à la réforme structurelle sont amplifiés. Pour surmonter ces risques et maintenir la stabilité sociale à long terme, des mesures de stabilisation de la vie plus audacieuses doivent être mises en œuvre conjointement.■

Les [Commentaires japonais de l'EAI] sont planifiés et publiés par des experts participant au Centre d'études japonaises de l'Institut d'études de l'Est asiatique (EAI). Ils fournissent une perspective et une analyse équilibrées sur les questions clés concernant le Japon et expriment des opinions pour le développement de politiques souhaitables. Veuillez toujours citer la source lors de la citation.

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