【EAI评论第31号】东北亚和平合作构想的未来之路：海洋领土争端与韩国的信任外交

李淑宗教授在美国哈佛大学获得社会学博士学位，现任成均馆大学行政学系•国家管理研究生院教授及东亚研究院院长。目前担任总统国家安保咨询团委员。

据报道，朴槿惠政府为具体落实东北亚和平合作构想（以下简称东北亚构想）政策，已在外交部内成立了研究团队。在对朝政策中强调信任的现政府，在其总统职务 인수委员会的课题之一——东北亚构想中也强调信任。在利益尖锐对立的东北亚国际关系中，若存在信任，便可缓解因不信任而容易被夸大的威胁认知，或降低因误判对方意图而导致小冲突升级为大争端的可能性。朴槿惠总统曾将东亚地区各国间社会经济相互依存日益加深，但安保或历史问题上冲突与分裂并存的状况称为“亚洲悖论”。朴总统怀有必须建立信任以克服此状况的理念，该构想也因此被列为总统职务 인수委员会的课题。政府计划在完善东北亚构想的逻辑后，争取国内专家和公民社会的共识，并从明年起积极向周边国家宣传并争取其同意。部分人士甚至提出了在现政府任期内举办东北亚首脑会议、发表东北亚和平合作宣言、争取设立秘书处等路线图。该构想初步包含韩国、美国、中国、日本、俄罗斯、蒙古共6个国家（若包含朝鲜则为7个国家）。

经过一段时间以来制度化东亚合作的努力，已经成立了亚太经济合作组织（APEC）、东盟地区论坛（ARF）、东盟+3（APT）、东亚峰会（EAS）等多个合作组织。在贸易领域，不仅双边自由贸易协定（FTA）如蛛网般蔓延，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、跨太平洋伙伴关系协定（TPP）等更大区域层面的多边自由贸易区创建也在积极讨论中。尽管合作组织众多，但如今中国与日本、中国与东南亚国家之间的海洋争端，以及围绕独岛问题的韩日冲突正朝着非常危险的局面发展。过去殖民侵略的历史问题仍未解决，日本在真相查明、反省及赔偿问题上仍未与周边国家展现出和解的迹象。虽然有建立有效运作的安全“架构”的讨论，但讨论本身就已令人疲惫，制度化努力也确实失去了动力。在此情况下，朴槿惠政府提出信任的论调，显得颇具新意。然而，当进入如何在东北亚国际关系的严峻现实中建立信任的方法论时，却未能给出明确答案。

通过将领土及海洋争端议题化来建立信任，而非进行包罗万象、迂回的合作

虽然会提出各种各样的想法，但我们可以先考虑需要规避的事项。最好避免包罗万象、抽象的构想。澳大利亚总理陆克文（Kevin Rudd）于2007年12月执政，2008年6月提出了亚太共同体（APC）构想，引起了关注，但直到2010年6月辞职，该构想并未取得多大进展。日本首相鸠山由纪夫在2009年9月执政前后也提出了东亚共同体构想，但在次年6月辞职后，仅留下了论调。进入执政第二年的李明博总统也于2009年发表了新亚洲构想，但仅停留在巡访外交的口号层面。朴槿惠总统的任期为五年，可能比任期短暂的内阁制首相拥有更好的条件，但即使该构想从明年开始全面启动，可用的时间也只有四年。为避免东北亚构想重蹈前政府的覆辙，我建议不要进行包罗万象的合作或轻率的共同体论，而应从一开始就聚焦于一个核心问题来推进东北亚构想的政策化。

那么，应聚焦于什么问题呢？对此，普遍的共识是，由于在东北亚国家利益明显分歧的传统安全议题上合作困难，因此应从环境、自然灾害、网络安全等利益冲突和不信任程度相对较低的问题入手开始合作。其逻辑是，当合作成为习惯后，总有一天会建立起信任，这更接近于功能主义和平论，即经济交流合作深化会使国家倾向于和平。这种方法最大的问题在于，迄今为止东亚地区经济相互依存的深化并未能带来建立信任以保障和平。反而，因领土或历史问题引发的外交摩擦导致经济合作延迟甚至破裂的情况要多得多，这一点不容忽视。1997年开始的韩日自由贸易协定谈判，在经过长期研究进入政府间谈判阶段后，因2003年独岛问题导致韩日关系恶化而中断，两国间的协定至今未能达成。与其说经济对安全有溢出效应（spill over effect），不如说安全对经济的冷却效应在韩日之间更为常见。纵观当今中日两国围绕钓鱼岛（日本称尖阁诸岛）的尖锐冲突，令人担忧未来是否有意义的中日合作。由此可见，由东北亚海洋领土问题引发的冲突和争端可能性，对于以长期视角迂回前进建立信任来说，显得过于紧迫。因此，若想在东北亚构想中建立信任以保障和平，就必须直击相互不信任和冲突的根源。

从东北亚地区最缺乏信任的问题入手建立信任，自然会面临海洋领土争端和历史冲突两大问题。历史问题是指围绕过去帝国主义侵略史，日本与韩国及中国和解的问题。迄今为止，为缩小历史解释的差距并避免片面的历史教育，韩日两国进行了历史共同研究或共同编写教科书的努力，而像慰安妇这样的受害者人权问题也已朝着多边解决方式发展。历史问题是随着世代的更替而“长期地”、“自发地”解决的。这虽然会在国民情感层面成为相互不信任的根源，但不会达到导致国家间关系走向对抗并损害相互和平的程度。另一方面，海洋领土争端则如同可能扩散为战争局面的火药库，是可能损害地区和平的最重大威胁。因此，东北亚构想为实现和平合作而应投入的 सर्वात重要的问题是海洋领土争端。

海洋领土问题对东北亚乃至东亚和平的破坏可能性将结构性地增大。以中国为例。中国在海洋争端问题上难以让步的原因，似乎与其国内政治状况有关，而非源于军事自信。随着经济社会差距的扩大，实用主义改革开放派与共产主义意识形态派之间的矛盾将加剧，意识形态派会以对领土问题软弱为由攻击执政的改革派。一旦意识形态派的民族主义攻势增强，中国将强烈感受到有必要打破日本国有化尖阁诸岛后的现状。以日本为例。日本对尖阁诸岛拥有实际控制权，根据现行法律体系即可行使自卫权，但若在明年通过集体自卫权，一旦与中国发生军事冲突，日本可能会要求美国介入。华盛顿的领导人虽然会努力阻止中日之间围绕尖阁诸岛的军事冲突，但考虑到偶然发生的事故可能引发军事行动，他们不得不对这种局势发展的可能性深感担忧。独岛问题虽然发生物理冲突的可能性不大，但若日本坚持诉诸国际法院，冲突将进一步加剧，甚至不排除某些右翼势力采取突发性物理行动的可能性。俄罗斯与日本的北方四岛归还问题，是地区海洋领土争端中发生物理冲突可能性最低的平静争端，但却是两国间最重要的外交议题之一。

韩国在海洋领土争端中建立信任的倡议

关于在东北亚领土及海洋争端中韩国难以发挥主导作用的普遍论调，主要有两个论据。第一，中国或日本等强国是否会接受比其弱小的韩国的领导作用？从这种观点来看，只有像美国这样的超级大国才能遏制中国在南海的攻势，使其无法加剧与东盟（ASEAN）国家的海上争端，并能约束日本不过度反应。这是有道理的。然而，这是一种旨在遏制物理冲突的消极（negative）处方，而非通过建立信任来防止物理冲突的积极（positive）处方。中国不会继续容忍美国在其领土附近扮演这种积极角色。那么，中日两国中是否有哪一方能在尖阁诸岛争端中达成进一步避免冲突、维持现状的重大妥协呢？各国领导人在承担国内政治批评的情况下提出此类妥协方案，似乎已不太可能。从这个角度来看，韩国的作用至关重要。虽然韩国不能直接介入中日两国间的争端，但可以在海洋领土问题上建立地区多边对话。这是因为韩国不仅国力较弱，不会构成威胁，而且各国对韩国的好感度也高于对彼此的好感度。此外，韩国作为独岛问题、渔业协定、非法捕捞等议题的当事国，更应积极参与多边对话。

认为韩国在海洋领土问题上难以发挥主导作用的第二个论据是，由于该问题与传统安全问题直接相关，因此从问题的性质来看，不仅韩国，任何国家都无法开始实质性合作。海洋领土问题是多方面的。它不仅涉及难以让步的主权归属或军事战略问题。渔业等海洋资源的利用分为专属水域和共同水域问题，海底资源共同开发反而能提高效益，海洋环境保护也迫切需要多边合作。因此，在领土主权争端的情况下，多边合作的主要目标将是管理而非解决，以防止其升级为军事冲突。在这一问题上，东北亚国家可以从东盟国家在建立信任（confidence building）过程中所做的努力中吸取很多经验。尽管东南亚国家在建立信任方面的法律和官方规则因约束力较弱而受到批评，但东南亚国家通过条约或多边对话，在和平解决争端方面已建立起一定的规范。海洋资源利用问题的关键在于制定公平的规则以协调利益关系，因此比领土主权争端更容易合作。海底资源的共同开发或环境保护，可能是最容易推进多边合作的领域。由此可见，海洋领土问题包含不同难度的议题，可以从较易的议题开始合作，逐步建立信任，然后转向更困难的议题。

以政治领导人之间的信任形成为起点进行制度化

信任研究者们从多个角度探讨了信任。从经济学视角来看，信任被视为一种减少风险的策略，重视信任结果的成本效益分析；而从伦理学视角来看，则重视在规则框架下通过社会化产生的感性状态。前者视角下常被引用的信任定义是罗素·哈丁（Russell Hardin）的“A信任B去做x”。这意味着A相信B会做x，而B也确实如此行动，这是因为A认为B按照A的利益行事也符合B的利益。那些愿意承担给予他人信任的风险的人们，用这种利益方程式来解释，他们关注到信任在解决集体行动困境中的益处。后者视角下，即重视气质或情感信任，常被引用的定义是丹尼斯·鲁索（Denise Rousseau et als.）等人的定义。他们认为，信任是“一种基于对他人意图或行为的积极预期而愿意承担脆弱性（vulnerability）的心理状态”。与信任相似的概念是信心（confidence），这是基于对预期行为实现的预测，在不考虑其他选择的情况下机械地跟随对方的意见或行动。而信任是在不确定对方的动机、意图、未来行为的情况下，在考虑了其他选择后做出的选择性相信，因此是可以撤回且可能破裂的。虽然反复的积极交换经验以及监督和制裁机制在提高信任的持续性方面发挥着重要作用，但在尚未建立信任的制度化之前的状况下，信任者（trustor）冒着风险给予信任的意愿则非常重要。

国家关系归根结底是政治领导人，即人来做的事情。因此，若从信任外交的角度反思东北亚构想，就需要有冒着风险先给予信任的信任者强烈的意愿或巨大的勇气。从这个角度看，旨在减少冲突、保障和平的信任外交，比等待功能性合作创造条件，更重要的是政治领导人首先向对方展示信任。在海洋领土问题上，随着双边、三边、多边首脑外交的多层次积累和深化，信任的形成应先行，这样认知共同体的形成、管理机制的建立、共同规范的创设等一系列制度化努力才能获得动力。

朴槿惠政府执行东北亚构想的资产

迄今为止，每当新政府上台，都会构想并推进新的地区政策。地区范围以及在地区合作组织中韩国的定位各不相同。金大中政府将韩国定位为东亚的合作促进者，卢武铉政府定位为东北亚的核心利益相关者之间的平衡者，李明博政府则定位为连接不同立场国家群的桥梁。作为这一系列外交努力的结果，朴槿惠政府继承了韩国在多边舞台上近期提升的地位。朴总统在执政第一年的上半年与美国、中国举行的首脑会谈也取得了显著成果。特别是目前中国对朴总统个人的尊重和好感，将有助于在韩国主导的海洋领土问题相关东北亚多边对话过程中争取中国参与。必须实现去年以来跌至谷底的日韩外交正常化，为地区多边对话奠定基础。

朴总统的国内外形象具备原则、廉洁、好感等能够给予他人信任的要素，因此拥有开展东北亚地区多边对话的有利资产。这种“可信度”（trustworthiness）资产可以用于朴总统在参与多边对话时首先向周边国家领导人展示信任的领导力。成为第一个信任者会伴随两种风险。第一，周边国家领导人对包含信任的东北亚构想提案不予响应，甚至表现出更不信任的行为。尽管令人遗憾，但朴总统将不会因此有任何损失。第二，为管理海洋领土问题而参与多边对话的举动在国内得不到支持。考虑到朴总统近期稳定的支持率上升，这是一种可能性较低的预测。反而，支持率的上升正是因为朴槿惠政府上台以来在外交安保领域展现出的领导力，因此，有意义的东北亚构想提案也很可能在国内受到热烈欢迎。

超越这些风险的考量，以信任外交的标志提出东北亚构想，对公民教育具有积极的启示作用。共情（empathy）是指从对方立场看待问题的换位思考态度，对于理解不同立场非常有效。共情不一定带来对对方立场的同情（sympathy），但至少能通过理解与自己不同或对立的立场，在持续对话中发挥建立信任的重要作用。朴总统率先垂范的共情实践，不仅能感动韩国民众，也能唤起周边国家公民的合作意愿。若要使东北亚构想作为信任外交区别于以往的地区和平政策，关键在于领导人的信任领导力而非制度。■

东亚研究院（EAI）获得美国麦克阿瑟基金会（The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation）的资助。[EAI评论]旨在通过对国内外主要议题提供均衡的视角，提出深刻的分析和切实的对策。[EAI评论]的引用请务必注明出处。