[EAI論評 第31号] 東アジア平和協力構想が進むべき道：海洋領土紛争と韓国の信頼外交

イ・スクジョン教授は、米ハーバード大学で社会学博士号を取得し、成均館大学行政学科・国政管理大学院教授および東アジア研究院院長を務めている。現在、大統領国家安全保障諮問団の委員としても活動している。

朴槿恵（パク・クネ）政権が東アジア平和協力構想（以下、東アジア構想）を具体化するため、外交部内に研究チームを発足させたという。対北朝鮮政策で信頼を強調してきた現政権は、大統領職引き継ぎ委員会の課題の一つであった東アジア構想においても信頼を強調している。利害が鋭く対立する東アジア国際関係において、信頼が存在すれば、不信によって過大評価されがちな脅威認識を緩和したり、相手の意図を誤判して小さな対立が大きな紛争へと発展する可能性を低減させることができる。朴槿恵大統領は、東アジアにおいて域内国家間の社会経済的な相互依存が深まっているにもかかわらず、安全保障や歴史問題においては対立と分裂が併存する状況を「アジアのパラドックス」と称したことがある。朴大統領はこれを克服するために信頼を構築すべきだという哲学を持っており、この構想は大統領職引き継ぎ委員会の課題として位置づけられていた。政府は東アジア構想の論理を整理次第、国内の専門家や市民社会で共感を形成し、来年から周辺国にこれを積極的に広報して同意を引き出す計画のようである。一部では、現政権の任期内に東アジア首脳会議の開催、東アジア平和協力宣言、事務局誘致などのロードマップも提案されている。本構想に含まれる国家は、ひとまず韓国、米国、中国、日本、ロシア、モンゴルを含む計6カ国（北朝鮮を含めると7カ国）である。

東アジアにおける協力を制度化しようとする努力がしばらく続けられた結果、すでにアジア太平洋経済協力（APEC）、アセアン地域フォーラム（ARF）、アセアン+3（APT）、東アジア首脳会議（EAS）など、多くの協力体が形成されている。通商分野では、二国間自由貿易協定（FTA）が蜘蛛の巣のように張り巡らされてきただけでなく、東アジア地域包括的経済連携（RCEP）、環太平洋パートナーシップ（TPP）など、より大きな地域単位の多国間自由貿易圏の創設も活発に議論されている。このように多くの協力体が乱立しているが、今日、中国と日本、中国と東南アジア諸国との間の海洋紛争、竹島問題を巡る日韓間の対立は、非常に危険な局面へと展開している。過去の植民地侵略の歴史問題が未だ解決されないまま、日本は真実究明と反省、および賠償問題を巡っても周辺国との和解の兆しを見せていない。協力体が脆弱であるため、機能する安全保障の「アーキテクチャ」を構築しようという議論もあるが、何を構築しようかという議論自体が疲労感を生み出し、制度主義的な努力に力が失われているのも事実である。このような状況下で、朴槿恵政権が信頼という言説を持ち出したことは斬新に見える。しかし、東アジア国際関係の冷たい現実に、どのように信頼を構築するかという方法論に入ると、明確な答えを出せずにいる。

包括的・迂回的な協力よりも領土・海洋紛争の議題化を通じた信頼構築

様々なアイデアが提案されるだろうが、まずは避けるべきことから考えてみることができる。包括的で抽象的な構想は避けるのが良いだろう。2007年12月に政権に就いたオーストラリアのケビン・ラッド首相は、2008年6月にアジア太平洋共同体（APC）構想を提案して関心を集めたが、2010年6月の辞任までこの構想をあまり進展させられなかった。日本の鳩山由紀夫首相も2009年9月の政権交代前後で東アジア共同体構想を提示したが、翌年6月の辞任とともに言説だけを残した。政権2年目に入った李明博（イ・ミョンバク）大統領も2009年に新アジア構想を発表したが、歴訪外交の修辞に終わった。朴槿恵大統領の任期は5年と保障されており、短命の内閣責任制の首相たちよりも条件が良いかもしれないが、来年からこの構想が本格化するとしても、与えられた時間は4年に過ぎない。東アジア構想が過去の政権の轍を踏まないようにするためには、包括的な協力や性急な共同体論ではなく、最初から一つの核心的な問題に焦点を当てて東アジア構想を政策化するよう注文したい。

では、どのような問題に焦点を当てるべきか。これについて容易に同意される考えは、東アジア諸国の利害が明確に対立する伝統的な安全保障の争点での協力は難しいだろうから、環境・自然災害・サイバーセキュリティなど、比較的利害対立と不信の程度が低い問題から協力を開始しようというものである。様々な分野で協力が習慣化されれば、いつか信頼も構築されるだろうという考え方だが、これは経済的交流協力によって相互依存が深まれば国家は平和を好むようになるという機能主義的な平和論に近い。このようなアプローチの最も大きな問題は、これまで東アジア地域内での経済的相互依存性の深化が、平和を担保する信頼構築に至らなかった点である。むしろ、領土や歴史問題に関する外交的摩擦が経済協力を遅延、あるいは無に帰するケースがはるかに多かったことを忘れてはならない。1997年に始まった日韓自由貿易協定（FTA）の議論は、長期の研究を経て政府間交渉段階に入ったが、2003年に竹島問題で日韓関係が悪化し、中断された。未だに両国間の協定は実現していない。経済から安全保障へのスピルオーバー効果よりも、安全保障から経済への冷却効果が日韓間では頻繁に起こったのである。今日の、尖閣諸島（中国名：釣魚島）を巡る日中間の鋭い対立を見ていると、今後、意味のある日中間の協力が可能か懸念される。このように、東アジアの海洋領土問題で浮上している対立と紛争の可能性は、信頼構築を長期的な視点から迂回して進むにはあまりにも切迫しているように見える。したがって、東アジア構想で平和を担保するための信頼構築を望むならば、当然、相互不信と対立の震源地を狙うべきである。

東アジア地域内で最も信頼がない問題から信頼構築を開始するとすれば、当然、海洋領土紛争と歴史的対立の二つの問題に直面する。歴史問題は、過去の帝国主義的侵略史を巡って、日本が韓国および中国と和解することである。これまで歴史解釈の隔たりを縮小し、偏向した歴史教育を避けるために、日韓間の歴史共同研究や教科書共同執筆の努力が行われてきたし、従軍慰安婦のような被害者の人権問題は多角的解決方式の追求へと進化してきた。歴史問題は、世代が経つにつれて文字通り「長期的」に、「自発的」に解決されるものである。これは国民感情のレベルで相互不信の根となるだろうが、国家間の関係を対決的に進め、相互の平和を害するレベルにまでは至らないだろう。一方で、海洋領土紛争は、下手をすれば戦争局面へと拡大しかねない火薬庫のようなものであり、域内平和を害する可能性のある最も重大な脅威である。したがって、東アジア構想が平和協力をするために没頭すべき最も重要な問題は、海洋領土紛争である。

海洋領土問題が東アジア、さらには東アジアの平和を害する可能性は構造的に増大する見通しである。中国を見てみよう。中国が海洋紛争問題を譲歩しにくい理由は、軍事力に由来する自信よりも国内政治事情の方が大きいように見える。経済社会的な格差が拡大するにつれて、実用主義改革開放派と共産主義イデオロギー派との間の対立は増大するだろうし、イデオロギー派は執権改革派を領土問題における弱腰として攻撃するだろう。イデオロギー派の愛国主義的攻勢が強まれば、日本の尖閣諸島国有化以降の現状を中国が打開しなければならない政治的必要性を強く感じさせることになる。日本を見てみよう。尖閣諸島に実効支配している日本は、現在の法体制でも自衛権を発動できるが、来年度に集団的自衛権を通過させることで、中国と万が一軍事衝突が生じた場合、米国に介入を要求する可能性がある。ワシントンの指導者たちは、尖閣諸島を巡る日中間の軍事衝突を防ぐために努力するだろうが、偶発的に発生した事故が軍事行動を誘発しうることを考慮すると、このような状況展開の可能性に対して非常に憂慮せざるを得ないだろう。竹島問題は、物理的衝突が発生する可能性は低いが、日本が国際司法裁判所への提訴攻勢をかければ対立はさらに深化するだろうし、さらには特定の右翼勢力が突発的な物理的行為を働く可能性も排除できない。ロシアと日本の北方4島返還問題は、地域の海洋領土紛争の中で物理的衝突の可能性が最も低い静かな紛争だが、両国間における最も重要な外交懸案の一つとして存在してきた。

領土・海洋紛争における信頼構築のための韓国のイニシアチブ

東アジアの領土・海洋紛争において韓国がイニシアチブを取ることは難しいという一般的な主張には、二つの論拠がある。第一に、中国や日本のような強大国が、自国よりも力の弱い韓国のリーダーシップを受け入れるだろうか、という点である。このような観点からは、米国のような超大国だけが、南シナ海でASEAN諸国との海洋紛争の水位を上げさせないように中国の攻勢を抑制し、日本が過度な反応をしないように管理できる。その通りである。しかし、これは物理的衝突を抑制しようとするネガティブ（negative）な処方箋であり、信頼構築を通じて物理的衝突を防止するポジティブ（positive）な処方箋ではない。中国は、自国の領土近くで米国がこのようなポジティブな役割を果たすことを容認し続けるだろうか。そうなると、日中どちらか一方が尖閣諸島紛争でこれ以上の衝突を防ぎ、現状維持のための妥協をできるだろうか。各国の指導者たちが国内政治的批判を覚悟してこのような妥協案を提示するのは、もはや難しいように見える。このような観点から、韓国の役割が重要である。日中両国間の紛争に韓国が直接乗り出すことはできないが、海洋領土問題に関する域内の多国間対話の構築に乗り出すことはできる。韓国は中国や日本よりも国力が弱いため脅威とならないだけでなく、日中が互いに対して抱いている好感度よりも、各国が韓国に対して抱いている好感度の方が大きいからである。さらに、韓国は独島問題や漁業協定、違法操業などのイシューで周辺国と対立を抱えている当事者であるため、多国間対話に乗り出すべきである。

韓国が海洋領土問題においてイニシアチブを取ることが難しいという第二の論拠は、この問題が伝統的な安全保障問題と直結しているため、問題の性質上、韓国はもちろん、どの国も実質的な協力を開始できないというものである。海洋領土問題は多面的である。譲歩しがたい領有権や軍事戦略に関連する問題だけがあるわけではない。漁業をはじめとする海洋資源の利用は、排他的経済水域と共同水域の問題に分かれており、海底資源は共同開発がむしろ利益を高める可能性があるだけでなく、海洋環境保全は多国間協力を切実に要求する。したがって、領有権紛争の場合、解決そのものよりも、これが軍事的紛争へと発展しないように管理することが多国間協力の主要な目的となるだろう。この問題に関して、東アジア諸国はASEAN諸国が努力してきた信頼構築（confidence building）のプロセスから学ぶ点が多い。東南アジア諸国の信頼構築が、法的・公式的な規則としての拘束力が弱いと批判されているが、東南アジア諸国は条約や多国間対話を通じて、紛争の平和的解決に対する規範をそれなりに構築してきた。海洋資源の利用問題は、衡平性のある規則を作り、利害関係を調整することが重要であるだろうから、領有権紛争よりも協力が容易だろう。海底資源の共同開発や環境保全は、おそらく比較的容易に多国間協力を実行していくことができる領域だろう。このように、海洋領土問題は難易度の異なる議題を含んでおり、容易な議題から協力を開始し、信頼を積み重ねながら難しい議題へと移行していくことができるだろう。

政治指導者間の信頼形成から始まる制度化

信頼研究者の間では、信頼は多面的に議論されてきた。経済的視点からは、リスクを軽減しようとする戦略として、費用と便益の観点から信頼の結果を重視する一方、倫理的視点からは、規則の構造下で社会化を通じて生じる情緒的な状態を重視してきた。前者の観点からしばしば引用される信頼の定義としては、ラッセル・ハーディン（Russell Hardin）の「A trust B to do x」がある。これは、Bがxを行うだろうというAの知識や信念通りにBが行動することで、このようにAが信頼を与えるのは、Aの利害と一致するようにBが行動することが、Bの利害にも合致するとAが前提とするからである。人々が他者を扱う際に信頼を与えるリスクを喜んで受け入れる理由を、このような利害方程式で説明する人々は、信頼が集団行動のジレンマを解決するのに有益であることに注目する。気質的または情緒的な信頼を重視する後者の視点からしばしば引用される定義としては、デニス・ルソー（Denise Rousseau et als.）などの定義がある。彼らによれば、信頼は「他者の意図や行動に対する肯定的な期待に基づいて、脆弱性（vulnerability）を受け入れようとする意思の心理的状態」である。信頼と似た概念に、自信（confidence）があるが、これは期待した行動が実現されるだろうという予測に基づき、代替案の検討なしに機械的に相手の意見や行動に従うことである。一方、信頼は、相手の動機、意図、将来の行動の不確実性にもかかわらず、代替案を検討した末に選択された信念であるため、撤回が可能であり、壊れる可能性もある。繰り返される交換の肯定的な経験と監視および制裁を備えた制度は、信頼の持続性を高める上で重要な役割を果たすが、信頼が形成されていない制度化以前の状況では、信頼者（trustor）がリスクを冒して信頼を与える意思が非常に重要である。

国家関係も結局は政治指導者、すなわち人々が行うことである。したがって、東アジア構想を信頼外交の次元で省察するならば、リスクを冒しながらもまず信頼を与える信頼者の強い意思や大きな勇気が必要である。このように見れば、対立を減らし平和を担保しようとする目的の信頼外交は、機能的な協力によって条件が整うのを待つことよりも、政治指導者たちがまず相手に信頼を示すことがより重要である。海洋領土問題において、二国間・三国間・多国間の首脳外交が多層的に積み重なり深まる中で、信頼形成が先行してこそ、認識共同体の形成、管理メカニズムの形成、共通の規範の創出など、一連の制度化努力が力を得ることができる。

東アジア構想実行のための朴槿恵政権の資産

これまで、新しい政権が発足するたびに、新たな地域政策が構想され推進されてきた。地域の範囲はもちろん、地域協力体における韓国の立場設定も異なっていた。金大中（キム・デジュン）政権は東アジア、盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権は東アジア、李明博政権はグローバルな舞台で、それぞれ韓国の立場を協力促進者、核心利害当事国間のバランス役、立場の異なる国家群を結ぶ架け橋役と設定した。これらの外交的努力の結果、朴槿恵政権は最近、多国間舞台で高まった韓国の地位を引き継いだ。朴大統領が政権発足初年度の上半期中に米国、中国との首脳会談で収めた成果も目覚ましい。特に、現在中国が朴大統領個人に対して抱いている尊敬と好意は、韓国が主導的に海洋領土問題関連の東アジア多国間対話をリードしていく過程で、中国を参加させる上で有益となるだろう。昨年から最悪の状況にまで悪化した日本との外交も正常化させ、域内多国間対話の足がかりを 마련しなければならない。

朴大統領の国内外でのイメージは、原則、清廉、好意といった、他者に信頼を与えることができる要因をよく備えており、東アジア域内の多国間対話に乗り出す上で有利な資産を持っていると言える。この「信頼性」（trustworthiness）という資産は、朴大統領が多国間対話に乗り出す際に、まず周辺国の指導者たちに信頼を示すリーダーシップに活用されうる。最初の信頼者となる道は、二つのリスクを伴う。第一に、信頼を込めた東アジア構想の提案に対して、周辺国の指導者たちが応じなかったり、さらにはより不信的な行動を見せたりすることである。残念なことではあるが、朴大統領が失うものは何もない結果となるだろう。第二に、海洋領土問題の管理のために多国間対話に乗り出す歩みが、国内で支持を得られないことである。最近、安定的に高まっている朴大統領への支持率を考慮すると、これは可能性の低い見通しである。むしろ、支持率の上昇が朴槿恵政権発足以降、これまで示してきた外交安保分野のリーダーシップによるものであったため、意味のある東アジア構想の提案も国内で大きく歓迎される公算が大きい。

これらのリスクに対する計算を超えて、信頼外交の徴表として東アジア構想を提案することは、市民教育に有益な効果がある。共感（empathy）とは、相手の立場から現状を見る、いわゆる「他者の立場に立つ」態度を指し、異なる立場を理解するのに効果的である。共感が相手の立場に心情的に同意する「同感」（sympathy）を必ずしも伴うわけではないが、少なくとも自分とは異なる、あるいは反対の立場を理解し、対話を継続しながら信頼を築いていく上で重要な役割を果たす。朴大統領が率先して示す共感の実践は、韓国国民はもちろん、周辺国の市民にも感動と協力の意思を呼び起こすことができる。東アジア構想が信頼外交として、これまでの地域平和政策と一線を画すためには、制度よりも指導者の信頼あるリーダーシップが核心となる。■

東アジア研究院（EAI）は、米国マッカーサー財団（The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation）の財政支援を受けています。[EAI論評]は、国内外の主要な懸案に対するバランスの取れた視点を通じて、深い分析と的確な代替案を提示することを目指しています。[EAI論評]を引用される際は、必ず出典を明記してください。