[EAI Комментарий №31] Путь к концепции мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии: споры о морских территориях и дипломатия доверия Южной Кореи

Профессор Ли Сук Чжон имеет степень доктора социологии Гарвардского университета (Harvard University) и в настоящее время является профессором факультета государственного управления и Института государственного управления Университета Сонгюнгван, а также директором Института восточноазиатских исследований. В настоящее время она является членом Консультативного совета по национальной безопасности при Президенте.

Сообщается, что правительство Пак Кын Хе создало исследовательскую группу в Министерстве иностранных дел для конкретизации политики Концепции мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии (далее — Северо-Восточная концепция). Нынешнее правительство, подчеркивающее доверие в политике в отношении Северной Кореи, также подчеркивает доверие в Северо-Восточной концепции, которая была одной из задач Комитета по передаче власти президента. Наличие доверия в международных отношениях Северо-Восточной Азии, где интересы остро сталкиваются, может смягчить восприятие угроз, которое легко преувеличивается из-за недоверия, или снизить вероятность того, что мелкие конфликты перерастут в крупные из-за неправильной оценки намерений другой стороны. Президент Пак Кын Хе назвала ситуацию, когда, несмотря на углубление социально-экономической взаимозависимости между странами региона в Восточной Азии, сохраняются конфликты и расколы в вопросах безопасности и истории, «Азиатским парадоксом». Президент Пак считает, что для преодоления этого необходимо выстраивать доверие, и эта концепция была закреплена в качестве задачи Комитета по передаче власти президента. Похоже, что правительство планирует заручиться консенсусом среди отечественных экспертов и гражданского общества после доработки логики Северо-Восточной концепции, а со следующего года активно продвигать ее среди соседних стран и добиваться их согласия. Некоторые также предлагают дорожную карту, включающую проведение саммита Северо-Восточной Азии, принятие Декларации о мире и сотрудничестве в Северо-Восточной Азии и привлечение секретариата в течение срока полномочий нынешнего правительства. Страны, включенные в эту концепцию, — Южная Корея, США, Китай, Япония, Россия и Монголия, всего 6 стран (7 стран, включая Северную Корею).

В результате продолжительных усилий по институционализации сотрудничества в Восточной Азии было создано множество механизмов сотрудничества, таких как Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (APEC), Региональный форум АСЕАН (ARF), АСЕАН+3 (APT) и Восточноазиатский саммит (EAS). В сфере торговли не только широко распространились двусторонние соглашения о свободной торговле (FTA), но и активно обсуждается создание более крупных многосторонних зон свободной торговли регионального масштаба, таких как Всеобъемлющее региональное экономическое партнерство (RCEP) и Транстихоокеанское партнерство (TPP). Несмотря на такое множество механизмов сотрудничества, морские споры между Китаем и Японией, Китаем и странами Юго-Восточной Азии, а также конфликт между Южной Кореей и Японией вокруг проблемы острова Токто развиваются в очень опасной фазе. Япония, чья история колониального вторжения в прошлом до сих пор не разрешена, не проявляет признаков примирения с соседними странами по вопросам установления истины, раскаяния и компенсации. Существуют дискуссии о создании «архитектуры» безопасности, способной функционировать должным образом, поскольку существующие механизмы сотрудничества слабы, но факт заключается в том, что сами дискуссии о создании чего-либо вызывают усталость и ослабляют институциональные усилия. В этой ситуации предложение правительства Пак Кын Хе с дискурсом о доверии выглядит новаторским. Однако, когда дело доходит до методологии построения доверия в холодной реальности международных отношений в Северо-Восточной Азии, четкого ответа нет.

Построение доверия через включение в повестку дня территориальных и морских споров, а не через всеобъемлющее и обходное сотрудничество

Будут предложены различные идеи, но прежде всего можно подумать о том, чего следует избегать. Лучше избегать всеобъемлющих и абстрактных концепций. Премьер-министр Австралии Кевин Радд, вступивший в должность в декабре 2007 года, в июне 2008 года предложил концепцию Азиатско-Тихоокеанского сообщества (APC), которая привлекла внимание, но не добилась значительного прогресса до его отставки в июне 2010 года. Премьер-министр Японии Юкио Хатояма также представил концепцию Восточноазиатского сообщества незадолго до своего вступления в должность в сентябре 2009 года, но оставил после себя лишь дискурс, уйдя в отставку в июне следующего года. Президент Ли Мён Бак, вступив во второй год своего правления, в 2009 году также объявил о новой азиатской концепции, но это осталось лишь риторикой в ходе дипломатических визитов. Срок полномочий президента Пак Кын Хе гарантирован на пять лет, что может быть лучше, чем у премьер-министров кабинета, которые имели короткий срок полномочий, но даже если эта концепция начнет реализовываться со следующего года, остается всего четыре года. Чтобы Северо-Восточная концепция не повторила путь предыдущих правительств, я хотел бы призвать к тому, чтобы она была реализована как политика, сосредоточенная на одной ключевой проблеме с самого начала, а не на всеобъемлющем сотрудничестве или преждевременной теории сообщества.

Так на какой проблеме следует сосредоточиться? Распространенное мнение заключается в том, что сотрудничество по традиционным вопросам безопасности, по которым интересы стран Северо-Восточной Азии резко расходятся, будет затруднительным, поэтому следует начать сотрудничество по вопросам с относительно низким уровнем конфликта интересов и недоверия, таким как окружающая среда, стихийные бедствия и кибербезопасность. Идея заключается в том, что со временем, когда сотрудничество станет привычным во многих областях, будет построено доверие. Это близко к функционалистской теории мира, согласно которой углубление экономической взаимозависимости приводит к тому, что страны предпочитают мир. Главная проблема такого подхода заключается в том, что углубление экономической взаимозависимости в Восточной Азии до сих пор не привело к построению доверия, гарантирующего мир. Напротив, нельзя забывать, что дипломатические трения по территориальным или историческим вопросам гораздо чаще задерживали или срывали экономическое сотрудничество. Обсуждение свободной торговли между Южной Кореей и Японией, начавшееся в 1997 году, после длительного исследования перешло на этап межправительственных переговоров, но было приостановлено в 2003 году из-за ухудшения отношений между Южной Кореей и Японией по поводу острова Токто, и соглашение между двумя странами до сих пор не достигнуто. Скорее, эффект охлаждения от безопасности к экономике, чем эффект перелива (spill over effect) от экономики к безопасности, часто наблюдался между Южной Кореей и Японией. Глядя на острый конфликт вокруг островов Сенкаку (китайское название Дяоюйдао) между Китаем и Японией сегодня, вызывает беспокойство, возможно ли в будущем значимое сотрудничество между Китаем и Японией. Таким образом, конфликты и потенциальные конфликты, возникающие из-за морских территориальных споров в Северо-Восточной Азии, кажутся слишком неотложными, чтобы обходить построение доверия в долгосрочной перспективе. Следовательно, если мы хотим построить доверие для обеспечения мира в Северо-Восточной концепции, мы должны нацелиться на источник взаимного недоверия и конфликта.

Если начать построение доверия с проблемы, вызывающей наибольшее недоверие в Северо-Восточной Азии, то, естественно, мы столкнемся с двумя проблемами: спорами о морских территориях и историческими конфликтами. Историческая проблема заключается в примирении Японии с Южной Кореей и Китаем по поводу истории империалистических вторжений. В течение некоторого времени предпринимались усилия по совместным историческим исследованиям между Южной Кореей и Японией или совместному написанию учебников для сокращения разрыва в интерпретации истории и отказа от предвзятого исторического образования, а проблемы прав человека жертв, таких как «женщины для утешения», развивались в сторону многосторонних решений. Исторические проблемы решаются «в долгосрочной перспективе» и «добровольно» с течением поколений. Хотя это может стать корнем взаимного недоверия на уровне общественного мнения, это не приведет к уровню, который приведет к конфронтации в отношениях между странами и нарушит взаимный мир. С другой стороны, споры о морских территориях подобны пороховой бочке, которая может перерасти в военный конфликт, и представляют собой наиболее серьезную угрозу, которая может нарушить мир в регионе. Следовательно, наиболее важной проблемой, на которой должна сосредоточиться Северо-Восточная концепция для мирного сотрудничества, являются споры о морских территориях.

Потенциал морских территориальных споров в Северо-Восточной Азии и, в более широком смысле, в Восточной Азии, нарушить мир, структурно возрастет. Возьмем Китай. Причина, по которой Китаю трудно уступить в вопросах морских споров, кажется, больше связана с внутренней политикой, чем с уверенностью, основанной на военной мощи. По мере роста социально-экономического разрыва будет расти конфликт между прагматиками реформ и открытости и сторонниками коммунистической идеологии, и идеологи будут нападать на правящую реформистскую партию за ее слабость в территориальных вопросах. Если натиск национализма со стороны идеологов усилится, Китай почувствует сильную политическую необходимость преодолеть текущую ситуацию после национализации островов Сенкаку Японией. Возьмем Японию. Япония, фактически контролирующая спорные острова Сенкаку, может применить право на самооборону в рамках действующей правовой системы, но после принятия права на коллективную самооборону в следующем году она может потребовать от США вмешательства в случае военного столкновения с Китаем. Лидеры в Вашингтоне будут стремиться предотвратить военное столкновение между Китаем и Японией из-за островов Сенкаку, но, учитывая, что случайный инцидент может привести к военным действиям, они не могут не выражать глубокую обеспокоенность по поводу такой возможности. Хотя вероятность физического столкновения по поводу острова Токто невелика, если Япония будет настаивать на обращении в международный суд, конфликт будет усугубляться, и нельзя исключать возможность того, что определенные правые силы предпримут провокационные физические действия. Проблема возвращения четырех северных островов между Россией и Японией является самым тихим спором среди региональных морских территориальных споров с наименьшей вероятностью физического столкновения, но она остается одним из важнейших дипломатических вопросов между двумя странами.

Инициатива Южной Кореи по построению доверия в территориальных и морских спорах

Существуют два аргумента в поддержку общепринятого утверждения о том, что Южной Корее трудно проявить инициативу в территориальных и морских спорах в Северо-Восточной Азии. Во-первых, примут ли такие крупные державы, как Китай и Япония, лидерство Южной Кореи, которая слабее их? С этой точки зрения только сверхдержава, такая как США, может сдерживать агрессию Китая, не допуская эскалации морских споров с странами АСЕАН (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии) в Южно-Китайском море, и контролировать Японию, чтобы она не реагировала чрезмерно. Это правда. Однако это негативное средство для сдерживания физического столкновения, а не позитивное средство для предотвращения физического столкновения путем построения доверия. Китай не будет продолжать терпеть, что США играют такую позитивную роль вблизи его собственной территории. Тогда сможет ли одна из стран, Китай или Япония, пойти на крупный компромисс для поддержания статус-кво и предотвращения дальнейших столкновений в споре об островах Сенкаку? Кажется маловероятным, что лидеры каждой страны пойдут на такой компромисс, неся бремя внутриполитической критики. С этой точки зрения роль Южной Кореи важна. Хотя Южная Корея не может напрямую вмешиваться в спор между Китаем и Японией, она может инициировать региональный многосторонний диалог по вопросам морских территорий. Это связано не только с тем, что Южная Корея, будучи слабее Китая и Японии, не представляет угрозы, но и с тем, что уровень благосклонности каждой страны к Южной Корее выше, чем взаимная благосклонность между Китаем и Японией. Кроме того, Южная Корея, будучи стороной, вовлеченной в конфликты с соседними странами по таким вопросам, как остров Токто, соглашения о рыболовстве и незаконное рыболовство, должна участвовать в многостороннем диалоге.

Второй аргумент, согласно которому Южной Корее трудно проявить инициативу в вопросах морских территорий, заключается в том, что, поскольку эта проблема напрямую связана с традиционными вопросами безопасности, ни Южная Корея, ни какая-либо другая страна не могут начать реальное сотрудничество из-за характера проблемы. Морские территориальные вопросы многогранны. Существуют не только права на владение и военные стратегии, от которых трудно отказаться. Использование морских ресурсов, включая рыболовство, делится на вопросы исключительных и общих зон, а совместная разработка морских ресурсов может повысить выгоду, а охрана морской среды настоятельно требует многостороннего сотрудничества. Поэтому в случае споров о правах на владение основной целью многостороннего сотрудничества будет управление ими таким образом, чтобы они не переросли в военные конфликты, а не их разрешение. В этом отношении страны Северо-Восточной Азии могут многому научиться из процесса построения доверия, над которым работают страны АСЕАН. Хотя построение доверия в Юго-Восточной Азии критикуется за слабую юридическую и официальную обязательную силу правил, страны Юго-Восточной Азии определенным образом построили нормы мирного разрешения споров посредством договоров и многосторонних диалогов. В вопросах использования морских ресурсов важно разработать справедливые правила для урегулирования интересов, поэтому сотрудничество будет легче, чем в случае споров о правах на владение. Совместная разработка морских ресурсов или охрана окружающей среды, вероятно, будут областями, где многостороннее сотрудничество может быть реализовано относительно легко. Таким образом, морские территориальные вопросы включают в себя повестки дня разной степени сложности, поэтому можно начать сотрудничество с более простых повестк и перейти к более сложным, накапливая доверие.

Институционализация, начинающаяся с формирования доверия между политическими лидерами

Среди исследователей доверия доверие обсуждалось многогранно. С экономической точки зрения, рассматривая результаты доверия с точки зрения затрат и выгод как стратегию снижения риска, а с этической точки зрения — как эмоциональное состояние, возникающее в результате социализации в рамках структуры правил. Определение доверия, часто цитируемое с первой точки зрения, — это «A доверяет B сделать x» Рассела Хардина. Это означает, что B действует в соответствии со знанием или верой A о том, что B сделает x, и A дает такое доверие, потому что предполагает, что действие B в соответствии с его собственными интересами также соответствует интересам A. Те, кто объясняет готовность людей идти на риск доверия при взаимодействии с другими с помощью этого уравнения интересов, отмечают полезность доверия в решении дилеммы коллективного действия. С точки зрения, подчеркивающей врожденное или эмоциональное доверие, часто цитируемым определением является определение Дениза Руссо и др. Согласно им, доверие — это «психологическое состояние готовности принять уязвимость, основанное на позитивных ожиданиях относительно намерений или действий другого». Понятие, похожее на доверие, — это уверенность (confidence), которая представляет собой механическое следование мнению или действиям другой стороны на основе ожидания того, что ожидаемое действие будет реализовано, без рассмотрения альтернатив. Напротив, доверие — это выбор, сделанный после рассмотрения альтернатив, несмотря на неопределенность мотивов, намерений и будущих действий другой стороны, поэтому оно может быть отозвано и может быть нарушено. Хотя повторяющийся позитивный опыт обмена и системы с надзором и санкциями играют важную роль в повышении устойчивости доверия, в ситуации до институционализации, когда доверие еще не сформировалось, готовность доверителя пойти на риск и довериться имеет первостепенное значение.

Отношения между государствами в конечном итоге являются делом политических лидеров, то есть людей. Поэтому, если рассматривать Северо-Восточную концепцию с точки зрения дипломатии доверия, требуется сильная воля или большое мужество доверителя, который первым проявляет доверие, несмотря на риск. С этой точки зрения, дипломатия доверия, направленная на снижение конфликтов и обеспечение мира, требует, чтобы политические лидеры первыми продемонстрировали доверие к другой стороне, а не ждали, пока будут созданы условия посредством функционального сотрудничества. В вопросах морских территорий, по мере того как многоуровневые двусторонние, трехсторонние и многосторонние саммиты углубляются, формирование доверия должно предшествовать, чтобы усилия по институционализации, такие как создание сообщества общего понимания, формирование механизма управления и создание общих норм, могли получить импульс.

Активы правительства Пак Кын Хе для реализации Северо-Восточной концепции

Каждый раз, когда приходило новое правительство, разрабатывались и реализовывались новые региональные политики. Варьировался не только охват региона, но и позиционирование Южной Кореи в рамках региональных механизмов сотрудничества. Правительство Ким Дэ Чжуна позиционировало Южную Корею как катализатор сотрудничества в Восточной Азии, правительство Но Му Хёна — как балансирующего игрока между ключевыми заинтересованными сторонами в Северо-Восточной Азии, а правительство Ли Мён Бака — как мост между группами стран с разными позициями на мировой арене. В результате этих дипломатических усилий правительство Пак Кын Хе унаследовало возросший статус Южной Кореи на многосторонних площадках. Достижения президента Пак на саммитах с США и Китаем в первой половине ее первого года правления также заслуживают внимания. В частности, нынешнее уважение и благосклонность Китая к президенту Пак лично будут полезны для привлечения Китая к процессу руководства Южной Кореей многосторонними диалогами по вопросам морских территорий. Необходимо нормализовать дипломатические отношения с Японией, которые ухудшились до крайности с прошлого года, чтобы заложить основу для регионального многостороннего диалога.

Внутренний и внешний имидж президента Пак обладает факторами, способствующими доверию со стороны других, такими как принципиальность, неподкупность и благосклонность, что является хорошим активом для участия в многосторонних диалогах в Северо-Восточной Азии. Этот актив «надежности» (trustworthiness) может быть использован в лидерстве, которое демонстрирует доверие первым лидерам соседних стран, когда президент Пак участвует в многосторонних диалогах. Путь к тому, чтобы стать первым доверителем, сопряжен с двумя видами риска. Во-первых, лидеры соседних стран могут не откликнуться на предложение Северо-Восточной концепции, содержащее доверие, или даже проявить более недоверчивое поведение. К сожалению, президенту Пак нечего терять в результате. Во-вторых, шаги по участию в многосторонних диалогах для управления морскими территориальными спорами могут не получить поддержки внутри страны. Учитывая недавний стабильный рост рейтинга одобрения президента Пак, это маловероятный прогноз. Скорее всего, рост рейтинга был обусловлен лидерством правительства Пак Кын Хе в области внешней политики и безопасности с момента его вступления в должность, поэтому любое значимое предложение Северо-Восточной концепции, вероятно, будет хорошо принято внутри страны.

Предложение Северо-Восточной концепции в качестве знака дипломатии доверия, выходящего за рамки расчета этих рисков, имеет полезный эффект для гражданского образования. Эмпатия — это отношение понимания ситуации с точки зрения другой стороны, которое эффективно для понимания других позиций. Хотя эмпатия не обязательно приводит к «симпатии», то есть эмоциональному согласию с позицией другой стороны, она играет важную роль в построении доверия путем продолжения диалога путем понимания позиций, отличных или противоположных своей. Практика эмпатии, которую президент Пак демонстрирует своим примером, может вызвать у корейских граждан, а также у граждан соседних стран, чувство восхищения и волю к сотрудничеству. Чтобы Северо-Восточная концепция отличалась от предыдущей политики регионального мира как дипломатия доверия, ключевым является доверительное лидерство лидера, а не институты. ■

Институт восточноазиатских исследований (EAI) получает финансовую поддержку от Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров (The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation). [EAI Комментарий] стремится предложить глубокий анализ и практические решения посредством сбалансированного взгляда на основные отечественные и международные проблемы. При цитировании [EAI Комментарий] обязательно указывайте источник.