La propuesta de cooperación para la paz en el noreste de Asia y el camino a seguir: disputas de soberanía marítima y la diplomacia de confianza de Corea

La profesora Lee Sook-jong obtuvo su doctorado en sociología en la Universidad de Harvard y actualmente es profesora en el Departamento de Administración Pública y la Escuela de Posgrado de Asuntos Públicos de la Universidad de Sungkyunkwan, así como directora del Instituto de Estudios de Asia Oriental. Actualmente se desempeña como miembro del Comité Consultivo de Seguridad Nacional del Presidente.

Se informa que el gobierno de Park Geun-hye ha establecido un equipo de investigación dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores para concretar la "Propuesta de Cooperación para la Paz en el Noreste de Asia" (en adelante, "Propuesta de Noreste de Asia"). El actual gobierno, que ha enfatizado la confianza en su política hacia Corea del Norte, también enfatiza la confianza en la Propuesta de Noreste de Asia, que fue una de las tareas del Comité de Transición Presidencial. Si existe confianza en las relaciones internacionales del noreste de Asia, donde los intereses son agudos, se puede mitigar la percepción de amenaza que tiende a exagerarse debido a la desconfianza, o se puede reducir la posibilidad de que conflictos menores se conviertan en grandes disputas debido a una mala interpretación de las intenciones del otro. La presidenta Park Geun-hye ha denominado la situación en Asia Oriental, donde persisten conflictos y divisiones en materia de seguridad e historia a pesar de la creciente interdependencia socioeconómica entre los países de la región, como la "Paradoja Asiática". La presidenta Park tiene la filosofía de que se debe construir confianza para superar esto, y esta propuesta se estableció como una tarea del Comité de Transición Presidencial. Una vez que el gobierno refine la lógica de la Propuesta de Noreste de Asia, parece que planea obtener el consenso de los expertos nacionales y la sociedad civil, y a partir del próximo año, promoverla activamente entre los países vecinos y obtener su aprobación. Algunos también han propuesto una hoja de ruta que incluye la celebración de una cumbre de líderes del Noreste de Asia, la Declaración de Paz y Cooperación del Noreste de Asia y la acogida de una secretaría dentro del mandato del actual gobierno. Los países incluidos en esta propuesta son inicialmente Corea, Estados Unidos, China, Japón, Rusia y Mongolia, para un total de 6 países (7 si se incluye a Corea del Norte).

Como resultado de los continuos esfuerzos por institucionalizar la cooperación en Asia Oriental, ya se han creado numerosas organizaciones de cooperación como el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), el Foro Regional de la ASEAN (ARF), la ASEAN+3 (APT) y la Cumbre de Asia Oriental (EAS). En el ámbito comercial, no solo se han extendido acuerdos de libre comercio (TLC) bilaterales como una telaraña, sino que también se están discutiendo activamente la creación de zonas de libre comercio multilaterales a mayor escala regional, como la Asociación Económica Integral Regional (RCEP) y la Asociación Transpacífica (TPP). A pesar de la proliferación de tantas organizaciones de cooperación, las disputas marítimas entre China y Japón, y entre China y los países del Sudeste Asiático, así como el conflicto entre Corea y Japón en torno a la cuestión de Dokdo, se están desarrollando en una coyuntura muy peligrosa. Japón, cuyas cuestiones históricas de invasión colonial del pasado aún no se han resuelto, no muestra signos de reconciliación con los países vecinos en torno a la cuestión de la investigación de la verdad, la reflexión y la compensación. Aunque se discute la creación de una "arquitectura" de seguridad funcional debido a la debilidad de las organizaciones de cooperación, es cierto que la discusión sobre qué crear en sí misma genera fatiga y debilita los esfuerzos institucionalistas. En esta situación, la propuesta de la presidenta Park Geun-hye con el discurso de la confianza parece novedosa. Sin embargo, cuando se trata de la metodología de cómo construir confianza en la fría realidad de las relaciones internacionales del noreste de Asia, no se presenta una respuesta clara.

Construcción de confianza a través de la agenda de disputas territoriales y marítimas, en lugar de cooperación integral y tangencial

Se propondrán diversas ideas, pero primero podemos pensar en lo que se debe evitar. Es mejor evitar propuestas integrales y abstractas. El primer ministro australiano Kevin Rudd, que asumió el cargo en diciembre de 2007, propuso la "Comunidad Asia-Pacífico" (APC) en junio de 2008, atrayendo atención, pero no logró avances significativos hasta su renuncia en junio de 2010. El primer ministro japonés Yukio Hatoyama también presentó una propuesta de "Comunidad de Asia Oriental" alrededor de su asunción en septiembre de 2009, pero solo dejó el discurso al renunciar en junio del año siguiente. El presidente Lee Myung-bak, en su segundo año de mandato, también anunció la "Nueva Iniciativa Asiática" en 2009, pero se limitó a retórica diplomática durante sus visitas. El mandato de la presidenta Park Geun-hye está garantizado por cinco años, por lo que sus condiciones pueden ser mejores que las de los primeros ministros de sistemas parlamentarios de corta duración, pero incluso si esta propuesta se implementa a gran escala a partir del próximo año, solo quedan cuatro años. Para evitar que la Propuesta de Noreste de Asia siga los pasos de los gobiernos anteriores, insto a que se politice la propuesta, centrándose en un problema central desde el principio, en lugar de una cooperación integral o una teoría comunitaria precipitada.

¿En qué problema deberíamos centrarnos entonces? Una idea comúnmente acordada es que, dado que será difícil cooperar en cuestiones de seguridad tradicionales donde los intereses de los países del noreste de Asia difieren marcadamente, deberíamos comenzar la cooperación en cuestiones con un menor grado de conflicto de intereses y desconfianza, como el medio ambiente, los desastres naturales y la ciberseguridad. Se espera que la costumbre de cooperar en diversas áreas eventualmente construya confianza, lo que se asemeja a la teoría de la paz funcionalista que sugiere que la profundización de la interdependencia económica lleva a los países a preferir la paz. El mayor problema de este enfoque es que la creciente interdependencia económica en la región de Asia Oriental no ha conducido a la construcción de confianza que garantice la paz. Por el contrario, no debemos olvidar que los conflictos diplomáticos relacionados con cuestiones territoriales o históricas han retrasado o frustrado la cooperación económica con mucha más frecuencia. Las discusiones sobre un TLC entre Corea y Japón, que comenzaron en 1997, entraron en la etapa de negociación intergubernamental después de una extensa investigación, pero se suspendieron en 2003 debido al empeoramiento de las relaciones Corea-Japón por la cuestión de Dokdo, y el acuerdo aún no se ha implementado. El efecto de "derrame" de la economía a la seguridad ha sido menos frecuente que el efecto de "enfriamiento" de la seguridad a la economía entre Corea y Japón. Al observar el agudo conflicto actual en torno a las islas Senkaku (nombre chino: Diaoyu) entre China y Japón, preocupa la posibilidad de una cooperación significativa entre China y Japón en el futuro. Los conflictos y la posibilidad de disputas que surgen de las cuestiones de soberanía territorial y marítima en el noreste de Asia parecen demasiado urgentes para eludir la construcción de confianza desde una perspectiva a largo plazo. Por lo tanto, si deseamos construir confianza para garantizar la paz en la Propuesta de Noreste de Asia, debemos apuntar directamente a la fuente de la desconfianza mutua y el conflicto.

Si comenzamos a construir confianza en las cuestiones que generan la mayor desconfianza en la región del noreste de Asia, inevitablemente nos enfrentaremos a dos problemas: disputas de soberanía territorial y marítima, y conflictos históricos. Las cuestiones históricas se refieren a la reconciliación de Japón con Corea y China en torno a la historia de la agresión imperialista del pasado. Hasta ahora, se han realizado esfuerzos para reducir las diferencias en la interpretación histórica y evitar la educación histórica sesgada, como la investigación histórica conjunta y la redacción conjunta de libros de texto entre Corea y Japón, y las cuestiones de derechos humanos de las víctimas, como las "mujeres de confort", han evolucionado hacia la búsqueda de soluciones multilaterales. Las cuestiones históricas se resuelven "a largo plazo" y "voluntariamente" a medida que pasan las generaciones. Si bien esto puede ser una raíz de desconfianza a nivel de sentimiento público, no llegará a un nivel que conduzca a relaciones de confrontación entre países y perjudique la paz mutua. Por otro lado, las disputas de soberanía territorial y marítima son como polvorines que pueden escalar a un conflicto bélico, constituyendo la amenaza más grave que puede perjudicar la paz en la región. Por lo tanto, la cuestión más importante en la que la Propuesta de Noreste de Asia debe centrarse para la cooperación pacífica es la disputa de soberanía territorial y marítima.

La posibilidad de que las cuestiones de soberanía territorial y marítima perjudiquen la paz en el noreste de Asia y, en general, en Asia Oriental, aumentará estructuralmente. Consideremos a China. La razón por la que a China le resulta difícil ceder en cuestiones de disputas marítimas parece ser más una cuestión de política interna que de confianza derivada de su poder militar. A medida que las disparidades socioeconómicas aumentan, los conflictos entre la facción pragmática de reforma y apertura y la facción ideológica comunista se intensificarán, y la facción ideológica atacará a la facción reformista en el poder por su debilidad en cuestiones territoriales. Si la ofensiva nacionalista de la facción ideológica se intensifica, China sentirá una fuerte necesidad política de resolver la situación actual después de la nacionalización de las islas Senkaku por parte de Japón. Consideremos a Japón. Japón, que ejerce la soberanía efectiva sobre las islas Senkaku, puede ejercer su derecho a la autodefensa bajo su sistema legal actual, pero al aprobar la autodefensa colectiva el próximo año, podría exigir la intervención de Estados Unidos en caso de un conflicto militar con China. Los líderes de Washington se esforzarán por evitar un conflicto militar entre China y Japón en torno a las islas Senkaku, pero dada la posibilidad de que un accidente fortuito impulse la acción militar, deben estar muy preocupados por esta posibilidad. Aunque la probabilidad de un conflicto físico en la cuestión de Dokdo es escasa, si Japón intensifica su ofensiva para someter la cuestión a un tribunal internacional, el conflicto se agravará, y no se puede descartar la posibilidad de que ciertas fuerzas de derecha lleven a cabo acciones físicas imprudentes. La cuestión de la devolución de las cuatro islas del norte entre Rusia y Japón es una disputa territorial y marítima tranquila con la menor probabilidad de conflicto físico, pero ha sido uno de los temas diplomáticos más importantes entre los dos países.

Iniciativa de Corea para la construcción de confianza en disputas territoriales y marítimas

Existen dos argumentos para la afirmación convencional de que es difícil para Corea tomar la iniciativa en las disputas territoriales y marítimas del noreste de Asia. En primer lugar, ¿aceptarán las grandes potencias como China y Japón el liderazgo de Corea, que es más débil que ellas? Desde esta perspectiva, solo una superpotencia como Estados Unidos puede evitar que China intensifique las disputas marítimas con los países de la ASEAN en el Mar de China Meridional y controlar a Japón para que no reaccione de manera exagerada. Esto es cierto. Sin embargo, esta es una prescripción negativa para disuadir el conflicto físico, no una prescripción positiva para prevenir el conflicto físico a través de la construcción de confianza. China no seguirá tolerando que Estados Unidos desempeñe este papel positivo cerca de su propio territorio. Entonces, ¿puede alguna de las dos potencias, China o Japón, llegar a un gran compromiso para mantener el statu quo y evitar más conflictos en la disputa de las islas Senkaku? Parece poco probable que los líderes de cada país asuman críticas políticas internas para presentar tales compromisos. Desde esta perspectiva, el papel de Corea es importante. Aunque Corea no puede intervenir directamente en las disputas entre China y Japón, puede iniciar un diálogo multilateral sobre cuestiones de soberanía territorial y marítima. Esto se debe a que Corea no solo no representa una amenaza debido a su menor poder en comparación con China y Japón, sino que también el nivel de simpatía que cada país tiene hacia Corea es mayor que la simpatía que tienen entre sí. Además, Corea debe participar en el diálogo multilateral porque es una parte involucrada en conflictos con países vecinos en cuestiones como Dokdo, acuerdos de pesca y pesca ilegal.

El segundo argumento de que es difícil para Corea tomar la iniciativa en cuestiones de soberanía territorial y marítima es que, dado que este problema está directamente relacionado con la seguridad tradicional, ningún país, incluida Corea, puede iniciar una cooperación sustancial debido a la naturaleza del problema. Las cuestiones de soberanía territorial y marítima son multifacéticas. No se trata solo de derechos de soberanía o cuestiones relacionadas con la estrategia militar que son difíciles de ceder. La utilización de recursos marítimos, incluida la pesca, se divide en cuestiones de aguas exclusivas y aguas comunes, y el desarrollo conjunto de recursos del lecho marino puede aumentar los beneficios, y la protección del medio ambiente marino requiere urgentemente cooperación multilateral. Por lo tanto, en el caso de conflictos de soberanía, el objetivo principal de la cooperación multilateral será gestionar estos conflictos para que no escalen a disputas militares, en lugar de resolverlos. En este sentido, los países del noreste de Asia tienen mucho que aprender del proceso de construcción de confianza que han llevado a cabo los países de la ASEAN. Aunque se critica que la construcción de confianza de los países del sudeste asiático tiene una fuerza vinculante débil como regla legal y formal, los países del sudeste asiático han construido normas para la resolución pacífica de disputas a través de tratados y diálogos multilaterales. Dado que la cuestión de la utilización de recursos marítimos requiere la creación de reglas equitativas para ajustar los intereses, la cooperación será más fácil que en los conflictos de soberanía. El desarrollo conjunto de recursos del lecho marino o la protección del medio ambiente son probablemente las áreas donde la cooperación multilateral puede implementarse con mayor facilidad. De esta manera, las cuestiones de soberanía territorial y marítima incluyen agendas de diferente dificultad, por lo que se puede comenzar la cooperación con las agendas más fáciles, acumular confianza y luego pasar a las agendas más difíciles.

Institucionalización comenzando con la formación de confianza entre líderes políticos

Entre los investigadores de la confianza, la confianza se ha discutido de manera multidimensional. Desde una perspectiva económica, se enfatizan los resultados de la confianza en términos de costos y beneficios como una estrategia para reducir el riesgo, mientras que desde una perspectiva ética, se enfatiza el estado emocional que surge de la socialización dentro de una estructura de reglas. Una definición de confianza comúnmente citada desde la primera perspectiva es "A confía en B para hacer x" de Russell Hardin. Esto significa que B actúa de acuerdo con el conocimiento o la creencia de A de que B hará x, y A otorga confianza porque A asume que es beneficioso para el interés de B que B actúe de acuerdo con el interés de A. Aquellos que explican la razón por la cual las personas asumen voluntariamente el riesgo de confiar al tratar con otros en esta ecuación de intereses señalan la utilidad de la confianza para resolver dilemas de acción colectiva. Una definición comúnmente citada desde la segunda perspectiva, que enfatiza la confianza temperamental o emocional, es la de Denise Rousseau et al. Según ellos, la confianza es "un estado psicológico de voluntad de asumir vulnerabilidad basado en expectativas positivas sobre las intenciones o acciones de otros". Un concepto similar a la confianza es la "confianza" (confidence), que es seguir ciegamente la opinión o acción de la otra parte basándose en la predicción de que el comportamiento esperado se materializará, sin considerar alternativas. Por el contrario, la confianza es una creencia elegida después de considerar alternativas, a pesar de la incertidumbre sobre las motivaciones, intenciones y acciones futuras de la otra parte, por lo que es reversible y puede romperse. Las experiencias positivas de intercambios repetidos y los sistemas que incluyen supervisión y sanciones desempeñan un papel importante en el aumento de la sostenibilidad de la confianza, pero en situaciones previas a la institucionalización donde la confianza no se ha formado, la voluntad del fideicomitente de asumir riesgos y otorgar confianza es muy importante.

Las relaciones entre estados, en última instancia, son un asunto de líderes políticos, es decir, de personas. Por lo tanto, si reflexionamos sobre la Propuesta de Noreste de Asia desde la perspectiva de la diplomacia de confianza, se requiere una fuerte voluntad o gran coraje por parte del fideicomitente para dar primero confianza, asumiendo riesgos. Desde esta perspectiva, la diplomacia de confianza, cuyo propósito es reducir conflictos y garantizar la paz, es más importante que los líderes políticos muestren confianza a la otra parte primero, en lugar de esperar a que se creen las condiciones a través de la cooperación funcional. En cuestiones de soberanía territorial y marítima, una vez que la diplomacia cumbre se acumula y profundiza en múltiples niveles (bilateral, trilateral, multilateral), la formación de confianza debe preceder para que los esfuerzos de institucionalización, como la creación de una comunidad de entendimiento, la formación de un mecanismo de gestión y la creación de normas comunes, ganen impulso.

Activos del gobierno de Park Geun-hye para la implementación de la Propuesta de Noreste de Asia

Cada vez que asumía un nuevo gobierno, se concebían y promovían nuevas políticas regionales. El alcance de la región, así como la posición de Corea dentro de la organización de cooperación regional, variaron. El gobierno de Kim Dae-jung se centró en Asia Oriental, el gobierno de Roh Moo-hyun en el Noreste de Asia, y el gobierno de Lee Myung-bak en el escenario mundial, estableciendo la posición de Corea como promotor de la cooperación, equilibrador entre los principales interesados y puente entre grupos de países con posiciones diferentes, respectivamente. Como resultado de estos esfuerzos diplomáticos, el gobierno de Park Geun-hye heredó el elevado estatus de Corea en el escenario multilateral. Los logros de la presidenta Park en las cumbres con Estados Unidos y China durante la primera mitad de su primer año en el cargo también son notables. En particular, el respeto y la buena voluntad que China tiene actualmente hacia la presidenta Park personalmente serán beneficiosos para involucrar a China en el proceso de liderazgo de Corea en diálogos multilaterales relacionados con cuestiones de soberanía territorial y marítima. La diplomacia con Japón, que había llegado a su peor momento desde el año pasado, debe normalizarse para sentar las bases de un diálogo multilateral en la región.

La imagen nacional e internacional de la presidenta Park posee bien los factores que pueden generar confianza en los demás, como el principio, la integridad y la buena voluntad, por lo que cuenta con buenos activos para emprender diálogos multilaterales en la región del noreste de Asia. Estos activos de "confiabilidad" (trustworthiness) pueden utilizarse en el liderazgo de la presidenta Park para mostrar confianza primero a los líderes de los países vecinos al emprender diálogos multilaterales. El camino para convertirse en el primer fideicomitente conlleva dos tipos de riesgos. El primero es que los líderes de los países vecinos no respondan a la propuesta de la Propuesta de Noreste de Asia que contiene confianza, o que incluso muestren comportamientos más desconfiados. Aunque sea lamentable, el resultado es que la presidenta Park no tiene nada que perder. El segundo es que los esfuerzos por emprender diálogos multilaterales para gestionar las cuestiones de soberanía territorial y marítima no reciban apoyo en el país. Teniendo en cuenta el reciente y estable aumento de la popularidad de la presidenta Park, esta es una perspectiva poco probable. Más bien, dado que el aumento de la popularidad se debió al liderazgo demostrado por el gobierno de Park Geun-hye en el ámbito de la política exterior y de seguridad, es muy probable que una propuesta significativa de la Propuesta de Noreste de Asia sea bien recibida en el país.

Más allá del cálculo de estos riesgos, proponer la Propuesta de Noreste de Asia como un signo de diplomacia de confianza tiene un efecto beneficioso en la educación cívica. La "empatía" se refiere a la actitud de ver la situación desde la perspectiva del otro, de "ponerse en el lugar del otro", y es efectiva para comprender puntos de vista diferentes. Aunque la empatía no necesariamente conduce a la "simpatía", que es la동감 (concordancia emocional) con la perspectiva del otro, al menos juega un papel importante en la comprensión de perspectivas diferentes o opuestas y en la acumulación de confianza a través de la continuación del diálogo. La práctica de la empatía que la presidenta Park demuestra como modelo a seguir puede inspirar 감동 (emoción) y voluntad de cooperación tanto en el pueblo coreano como en los ciudadanos de los países vecinos. Para que la Propuesta de Noreste de Asia se distinga de las políticas de paz regionales anteriores como una diplomacia de confianza, el liderazgo de confianza del líder es clave, no las instituciones. ■

El Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) recibe financiación de la Fundación John D. y Catherine T. MacArthur. El "Comentario EAI" tiene como objetivo proporcionar análisis en profundidad y alternativas relevantes a través de una perspectiva equilibrada sobre las principales cuestiones nacionales e internacionales. Al citar el "Comentario EAI", asegúrese de indicar la fuente.