[Commentaire EAI n°31] La voie à suivre pour l'initiative de coopération pour la paix en Asie du Nord-Est : différends maritimes territoriaux et diplomatie de confiance de la Corée

La professeure Lee Sook-jong est titulaire d'un doctorat en sociologie de l'Université Harvard et enseigne actuellement à la faculté d'administration publique et au Graduate School of Public Administration de l'Université Sungkyunkwan, où elle a également été présidente. Elle est actuellement membre du Conseil consultatif national de sécurité du Président.

Le gouvernement de Park Geun-hye aurait mis en place une équipe de recherche au sein du ministère des Affaires étrangères afin de concrétiser l'Initiative de coopération pour la paix en Asie du Nord-Est (ci-après dénommée l'Initiative Nord-Est Asiatique). Le gouvernement actuel, qui a mis l'accent sur la confiance dans sa politique envers la Corée du Nord, met également l'accent sur la confiance dans l'Initiative Nord-Est Asiatique, qui était l'une des tâches du comité de transition présidentielle. Si la confiance existe dans les relations internationales de l'Asie du Nord-Est, où les intérêts sont vivement divergents, elle peut atténuer la perception des menaces, qui tend à être exagérée en raison de la méfiance, ou réduire la probabilité que de petits conflits dégénèrent en conflits majeurs en raison d'une mauvaise interprétation des intentions de l'autre partie. La présidente Park Geun-hye a qualifié de « paradoxe asiatique » la situation en Asie de l'Est, où les conflits et les divisions persistent en matière de sécurité et d'histoire, malgré l'approfondissement de l'interdépendance socio-économique entre les pays de la région. La présidente Park a la philosophie selon laquelle la confiance doit être construite pour surmonter cela, et cette initiative a été définie comme une tâche du comité de transition présidentielle. Le gouvernement semble avoir l'intention de recueillir un consensus auprès des experts nationaux et de la société civile une fois la logique de l'Initiative Nord-Est Asiatique finalisée, puis de la promouvoir activement auprès des pays voisins à partir de l'année prochaine et d'obtenir leur accord. Certains ont également proposé une feuille de route comprenant la tenue d'un sommet en Asie du Nord-Est, la signature d'une déclaration de paix et de coopération en Asie du Nord-Est et l'accueil d'un secrétariat au cours du mandat actuel du gouvernement. Les pays inclus dans cette initiative sont initialement la Corée, les États-Unis, la Chine, le Japon, la Russie et la Mongolie, soit un total de six pays (sept pays si la Corée du Nord est incluse).

Suite aux efforts continus pour institutionnaliser la coopération en Asie de l'Est, de nombreuses organisations de coopération ont déjà été créées, telles que la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC), le Forum régional de l'ASEAN (ARF), l'ASEAN+3 (APT) et le Sommet de l'Asie de l'Est (EAS). Dans le domaine commercial, non seulement les accords de libre-échange (ALE) bilatéraux se sont multipliés, mais la création de zones de libre-échange multilatérales à plus grande échelle régionale, telles que le Partenariat économique global régional (RCEP) et le Partenariat transpacifique (TPP), est également activement discutée. Bien que de nombreuses organisations de coopération existent, les différends maritimes territoriaux entre la Chine et le Japon, et entre la Chine et les pays d'Asie du Sud-Est, ainsi que le conflit entre la Corée et le Japon concernant le problème des îles Dokdo, évoluent vers une phase très dangereuse. Le Japon, dont les problèmes historiques liés à l'invasion coloniale ne sont toujours pas résolus, ne montre aucun signe de réconciliation avec les pays voisins concernant la recherche de la vérité, la repentance et la réparation. Bien qu'il y ait des discussions sur la création d'une « architecture » de sécurité fonctionnelle en raison de la faiblesse des organisations de coopération, il est vrai que la fatigue suscitée par la discussion elle-même a affaibli les efforts d'institutionnalisation. Dans ce contexte, l'initiative du gouvernement de Park Geun-hye, axée sur le discours de la confiance, semble novatrice. Cependant, lorsqu'il s'agit de la méthodologie pour construire la confiance dans la froide réalité des relations internationales en Asie du Nord-Est, il n'y a pas de réponse claire.

Construction de la confiance par la problématisation des différends territoriaux et maritimes plutôt que par une coopération globale et détournée

Diverses idées seront proposées, mais nous pouvons d'abord réfléchir à ce qu'il faut éviter. Il serait préférable d'éviter les conceptions globales et abstraites. Le Premier ministre australien Kevin Rudd, entré en fonction en décembre 2007, a proposé en juin 2008 l'initiative d'une Communauté Asie-Pacifique (APC), qui a suscité l'intérêt, mais n'a guère progressé jusqu'à sa démission en juin 2010. Le Premier ministre japonais Yukio Hatoyama a également présenté une initiative de Communauté d'Asie de l'Est autour de son accession au pouvoir en septembre 2009, mais n'a laissé que le discours avant de démissionner en juin de l'année suivante. Le président Lee Myung-bak, entré dans sa deuxième année de mandat, a également annoncé une nouvelle initiative asiatique en 2009, mais cela n'a été qu'une rhétorique de diplomatie de tournée. Le mandat de la présidente Park Geun-hye est garanti pour cinq ans, ce qui pourrait être une meilleure condition que celle des Premiers ministres à mandat court sous un régime parlementaire, mais même si cette initiative est lancée dès l'année prochaine, il ne reste que quatre ans. Pour éviter que l'Initiative Nord-Est Asiatique ne suive la voie des gouvernements précédents, je voudrais insister pour qu'elle soit concrétisée en se concentrant dès le départ sur un problème central, plutôt que sur une coopération globale ou une théorie de communauté hâtive.

Alors, sur quel problème se concentrer ? Une idée largement acceptée est qu'il serait difficile de coopérer sur des questions de sécurité traditionnelles où les intérêts des pays d'Asie du Nord-Est divergent clairement, et qu'il faudrait donc commencer la coopération sur des questions où les conflits d'intérêts et la méfiance sont relativement faibles, telles que l'environnement, les catastrophes naturelles et la cybersécurité. L'idée est qu'avec le temps, la confiance sera également établie grâce à l'habitude de la coopération dans divers domaines, ce qui se rapproche de la théorie de la paix fonctionnaliste selon laquelle l'approfondissement de l'interdépendance économique conduit les États à préférer la paix. Le principal problème de cette approche est que l'approfondissement de l'interdépendance économique dans la région asiatique n'a pas conduit à la construction de la confiance qui garantit la paix. Au contraire, il ne faut pas oublier que les frictions diplomatiques concernant les questions territoriales ou historiques ont beaucoup plus souvent retardé ou annulé la coopération économique. Les discussions sur l'accord de libre-échange Corée-Japon, qui ont débuté en 1997, sont entrées au stade des négociations intergouvernementales après de longues recherches, mais ont été interrompues en 2003 en raison de la détérioration des relations Corée-Japon due au problème de Dokdo, et l'accord entre les deux pays n'a toujours pas été conclu. L'effet d'entraînement de la sécurité vers l'économie a été plus fréquent entre la Corée et le Japon que l'effet d'entraînement de l'économie vers la sécurité. En observant les conflits aigus actuels autour des îles Senkaku (nom chinois : Diaoyu) entre la Chine et le Japon, on peut s'inquiéter de la possibilité d'une coopération significative entre la Chine et le Japon à l'avenir. Les conflits et les risques de différends liés aux différends maritimes territoriaux en Asie du Nord-Est semblent trop urgents pour permettre de contourner la construction de la confiance dans une perspective à long terme. Par conséquent, si l'on souhaite construire la confiance pour garantir la paix dans le cadre de l'Initiative Nord-Est Asiatique, il faut s'attaquer directement à la source de la méfiance mutuelle et des conflits.

Si l'on commence à construire la confiance dans les domaines où la confiance est la plus faible en Asie du Nord-Est, on se heurte naturellement à deux problèmes : les différends maritimes territoriaux et les conflits historiques. Le problème historique concerne la réconciliation du Japon avec la Corée et la Chine concernant l'histoire de l'agression impérialiste passée. Au fil du temps, des efforts ont été déployés pour réduire les écarts d'interprétation historique et éviter une éducation historique biaisée, tels que des recherches historiques conjointes entre la Corée et le Japon ou la rédaction conjointe de manuels scolaires, et les problèmes des droits de l'homme des victimes, tels que les femmes de réconfort, ont évolué vers la recherche de solutions multilatérales. Le problème historique se résout « à long terme » et « volontairement » avec le passage des générations. Bien que cela puisse être une source de méfiance mutuelle au niveau de l'opinion publique, cela n'atteindra pas le niveau de nuire à la paix mutuelle en conduisant les relations intergouvernementales vers une confrontation. En revanche, les différends maritimes territoriaux sont comme une poudrière qui pourrait dégénérer en conflit armé, constituant la menace la plus grave susceptible de nuire à la paix régionale. Par conséquent, le problème le plus important auquel l'Initiative Nord-Est Asiatique doit se consacrer pour la coopération pacifique est celui des différends maritimes territoriaux.

La possibilité que les différends maritimes territoriaux nuisent à la paix en Asie du Nord-Est, et plus largement en Asie de l'Est, devrait augmenter structurellement. Prenons l'exemple de la Chine. La raison pour laquelle la Chine a du mal à faire des concessions sur les différends maritimes semble être davantage liée à sa situation politique intérieure qu'à sa confiance en sa puissance militaire. À mesure que les écarts socio-économiques s'accentuent, les conflits entre les partisans du pragmatisme de la réforme et de l'ouverture et les partisans de l'idéologie communiste s'intensifieront, et les partisans de l'idéologie attaqueront les réformateurs au pouvoir pour leur faiblesse sur les questions territoriales. Si la pression nationaliste des partisans de l'idéologie s'intensifie, la Chine ressentira un besoin politique pressant de résoudre la situation actuelle depuis la nationalisation des îles Senkaku par le Japon. Prenons le Japon. Le Japon, qui exerce un contrôle effectif sur la souveraineté des îles Senkaku, peut faire appel à son droit de légitime défense dans le cadre de son système juridique actuel, mais avec l'adoption du droit de légitime défense collective l'année prochaine, il pourrait demander aux États-Unis d'intervenir en cas de conflit militaire avec la Chine. Les dirigeants de Washington s'efforceront d'éviter un conflit militaire entre la Chine et le Japon concernant les îles Senkaku, mais compte tenu de la possibilité qu'un accident fortuit déclenche une action militaire, ils ne peuvent que s'inquiéter de cette éventualité. Bien que la probabilité d'un conflit physique dans le cas de Dokdo soit faible, si le Japon exerce une pression pour un arbitrage international, le conflit s'intensifiera, et il n'est pas impossible que certains groupes d'extrême droite commettent des actes physiques impulsifs. Le problème de la restitution des quatre îles du Nord par la Russie au Japon est le différend territorial maritime le moins susceptible de provoquer un conflit physique, mais il reste l'un des enjeux diplomatiques les plus importants entre les deux pays.

L'initiative de la Corée pour la construction de la confiance dans les différends territoriaux et maritimes

L'affirmation courante selon laquelle il est difficile pour la Corée de prendre l'initiative dans les différends territoriaux et maritimes en Asie du Nord-Est repose sur deux arguments. Premièrement, les grandes puissances comme la Chine ou le Japon accepteront-elles le leadership de la Corée, qui est plus faible qu'elles ? De ce point de vue, seule une superpuissance comme les États-Unis peut contenir la pression de la Chine pour empêcher les pays de l'ASEAN de faire monter les différends maritimes en Mer de Chine méridionale, et gérer le Japon pour qu'il ne réagisse pas de manière excessive. C'est vrai. Cependant, il s'agit d'une prescription négative visant à dissuader les conflits physiques, et non d'une prescription positive visant à prévenir les conflits physiques par la construction de la confiance. La Chine ne tolérera pas indéfiniment que les États-Unis jouent ce rôle positif près de son territoire. Dans ce cas, l'une des deux parties, la Chine ou le Japon, pourrait-elle parvenir à un compromis pour maintenir le statu quo et éviter de nouveaux conflits dans le différend des îles Senkaku ? Il semble peu probable que les dirigeants de chaque pays prennent un tel compromis au mépris des critiques politiques intérieures. De ce point de vue, le rôle de la Corée est important. Bien que la Corée ne puisse pas intervenir directement dans les différends entre la Chine et le Japon, elle peut prendre l'initiative de construire un dialogue multilatéral sur les questions maritimes territoriales. Non seulement la Corée, moins puissante que la Chine ou le Japon, ne représente pas une menace, mais l'opinion favorable que chaque pays a envers la Corée est plus grande que celle qu'ils ont l'un envers l'autre. De plus, la Corée, en tant que partie prenante dans des conflits avec les pays voisins concernant le problème de Dokdo, les accords de pêche et la pêche illégale, doit participer au dialogue multilatéral.

Le deuxième argument selon lequel il est difficile pour la Corée de prendre l'initiative en matière de différends maritimes territoriaux est que, comme il s'agit d'une question directement liée à la sécurité traditionnelle, aucun pays, y compris la Corée, ne peut commencer une coopération substantielle en raison de la nature du problème. Les différends maritimes territoriaux sont multidimensionnels. Il n'y a pas que les questions de souveraineté ou de stratégie militaire difficiles à concéder. L'utilisation des ressources marines, y compris la pêche, est divisée en questions de zones exclusives et de zones communes, et pour les ressources sous-marines, le développement conjoint peut même augmenter les bénéfices, tout en exigeant une coopération multilatérale urgente pour la protection de l'environnement marin. Par conséquent, dans le cas des différends de souveraineté, l'objectif principal de la coopération multilatérale sera de gérer ces différends afin qu'ils ne dégénèrent pas en conflits militaires, plutôt que de les résoudre. À cet égard, les pays d'Asie du Nord-Est ont beaucoup à apprendre des processus de renforcement de la confiance menés par les pays de l'ASEAN. Bien que le renforcement de la confiance par les pays d'Asie du Sud-Est soit critiqué pour son manque de force contraignante en tant que règles juridiques et formelles, les pays d'Asie du Sud-Est ont néanmoins établi des normes pour la résolution pacifique des différends par le biais de traités et de dialogues multilatéraux. Pour les questions d'utilisation des ressources marines, il sera important d'établir des règles équitables pour ajuster les intérêts, et la coopération sera plus facile que pour les différends de souveraineté. Le développement conjoint des ressources sous-marines et la protection de l'environnement sont probablement les domaines où la coopération multilatérale pourra être mise en œuvre le plus facilement. Ainsi, les différends maritimes territoriaux comprennent des sujets de différentes difficultés, permettant de commencer par les sujets les plus faciles et de progresser vers les sujets plus difficiles en renforçant la confiance.

Institutionnalisation commençant par la formation de la confiance entre les dirigeants politiques

Parmi les chercheurs sur la confiance, la confiance a été discutée de manière multidimensionnelle. Du point de vue économique, la confiance est considérée comme une stratégie visant à réduire le risque, en mettant l'accent sur les résultats de la confiance en termes de coûts et de bénéfices, tandis que du point de vue éthique, elle met l'accent sur l'état émotionnel résultant de la socialisation dans une structure de règles. Une définition de la confiance souvent citée du premier point de vue est « A fait confiance à B pour faire x » de Russell Hardin. Cela signifie que B agit comme A le croit ou s'attend à ce qu'il agisse, et que A accorde cette confiance parce qu'il suppose que l'action de B correspond aux intérêts de B, tout comme elle correspond aux intérêts de A. Ceux qui expliquent pourquoi les gens sont prêts à prendre le risque de faire confiance aux autres dans leurs relations soulignent l'utilité de la confiance pour résoudre le dilemme de l'action collective. Une définition souvent citée du second point de vue, qui met l'accent sur la confiance dispositionnelle ou émotionnelle, est celle de Denise Rousseau et al. Selon eux, la confiance est « un état psychologique de volonté de prendre des risques en se basant sur des attentes positives concernant les intentions ou les actions d'autrui ». La confiance est un concept similaire à la confiance (confidence), qui consiste à suivre mécaniquement l'opinion ou l'action de l'autre partie sur la base de la prédiction que l'action attendue se réalisera, sans considérer d'alternatives. En revanche, la confiance est une croyance choisie après avoir considéré des alternatives, malgré l'incertitude quant aux motivations, intentions et actions futures de l'autre partie ; elle est donc révocable et susceptible d'être rompue. Bien que les expériences positives d'échanges répétés et les institutions dotées de mécanismes de surveillance et de sanctions jouent un rôle important dans le maintien de la confiance, dans les situations précédant l'institutionnalisation où la confiance n'est pas encore établie, la volonté du donneur de confiance de prendre des risques est très importante.

Les relations entre États sont, en fin de compte, le fait de dirigeants politiques, c'est-à-dire de personnes. Par conséquent, si l'on réfléchit à l'Initiative Nord-Est Asiatique sous l'angle de la diplomatie de confiance, une forte volonté ou un grand courage de la part du donneur de confiance, qui prend des risques, est nécessaire. De ce point de vue, la diplomatie de confiance, dans le but de réduire les conflits et de garantir la paix, est plus importante si les dirigeants politiques montrent d'abord la confiance à l'autre partie, plutôt que d'attendre que les conditions soient réunies par la coopération fonctionnelle. En matière de différends maritimes territoriaux, à mesure que les sommets bilatéraux, trilatéraux et multilatéraux s'accumulent et s'approfondissent à plusieurs niveaux, la formation de la confiance doit précéder pour que les efforts d'institutionnalisation, tels que la création d'une communauté de perception, la formation de mécanismes de gestion et l'élaboration de normes communes, puissent gagner en force.

Les atouts du gouvernement de Park Geun-hye pour la mise en œuvre de l'Initiative Nord-Est Asiatique

Chaque fois qu'un nouveau gouvernement est arrivé au pouvoir, de nouvelles politiques régionales ont été conçues et mises en œuvre. La portée de la région, ainsi que la position de la Corée au sein des organisations de coopération régionale, ont également varié. Le gouvernement Kim Dae-jung a positionné la Corée en Asie de l'Est, le gouvernement Roh Moo-hyun en Asie du Nord-Est, et le gouvernement Lee Myung-bak sur la scène mondiale, respectivement comme promoteur de la coopération, comme équilibreur entre les principaux acteurs concernés, et comme pont entre des groupes de pays aux positions différentes. Suite à ces efforts diplomatiques, le gouvernement de Park Geun-hye a hérité du statut accru de la Corée sur la scène multilatérale. Les résultats obtenus par la présidente Park lors des sommets avec les États-Unis et la Chine au cours du premier semestre de sa première année de mandat sont également remarquables. En particulier, le respect et la bienveillance actuels de la Chine envers la présidente Park seront utiles pour faire participer la Chine au processus de direction d'un dialogue multilatéral en Asie du Nord-Est sur les questions maritimes territoriales. Il est nécessaire de normaliser les relations diplomatiques avec le Japon, qui ont atteint leur plus bas niveau depuis l'année dernière, afin de jeter les bases d'un dialogue multilatéral dans la région.

L'image nationale et internationale de la présidente Park, qui possède des qualités telles que le principe, l'intégrité et la bienveillance, lui confère des atouts favorables pour s'engager dans un dialogue multilatéral en Asie du Nord-Est. Ces atouts de « fiabilité » (trustworthiness) peuvent être utilisés dans le leadership de la présidente Park pour montrer la confiance aux dirigeants des pays voisins lorsqu'elle s'engage dans un dialogue multilatéral. Devenir le premier donneur de confiance comporte deux risques. Premièrement, les dirigeants des pays voisins pourraient ne pas répondre à la proposition de l'Initiative Nord-Est Asiatique axée sur la confiance, ou même agir de manière plus méfiante. Bien que cela soit regrettable, la présidente Park n'aura rien à perdre. Deuxièmement, l'initiative de dialogue multilatéral pour la gestion des différends maritimes territoriaux pourrait ne pas être soutenue au niveau national. Compte tenu de la popularité stable et croissante de la présidente Park, cette perspective est peu probable. Au contraire, étant donné que l'augmentation de sa popularité est due au leadership dont elle a fait preuve dans les domaines de la diplomatie et de la sécurité depuis l'arrivée du gouvernement Park Geun-hye, il est fort probable qu'une proposition significative de l'Initiative Nord-Est Asiatique sera également bien accueillie au niveau national.

Au-delà de ce calcul des risques, proposer l'Initiative Nord-Est Asiatique comme signe de diplomatie de confiance a un effet bénéfique sur l'éducation civique. L'empathie désigne l'attitude de voir la situation du point de vue de l'autre, de se mettre à sa place, et est efficace pour comprendre des points de vue différents. Bien que l'empathie n'implique pas nécessairement une « sympathie » émotionnelle envers le point de vue de l'autre, elle joue un rôle important dans la construction de la confiance en comprenant au moins les points de vue différents ou opposés et en poursuivant le dialogue. La mise en pratique de l'empathie par la présidente Park, en montrant l'exemple, peut susciter l'enthousiasme et la volonté de coopération chez les citoyens coréens ainsi que chez les citoyens des pays voisins. Pour que l'Initiative Nord-Est Asiatique se distingue des politiques de paix régionales précédentes en tant que diplomatie de confiance, le leadership de confiance du dirigeant est essentiel, plutôt que les institutions. ■

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