[东亚研究所评论第25期] 变化的全球架构与韩国

李承柱教授在美国加利福尼亚大学伯克利分校获得政治学博士学位，现任中央大学政治国际学系教授。

全球/地区架构与中美关系

2011年11月3日G20（二十国集团）戛纳峰会，11月12-13日夏威夷亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC）峰会，11月19日巴厘岛东亚峰会（East Asia Summit: EAS）……这是一系列峰会。世界主要国家领导人如此密集地进行行程，其原因何在？这些峰会虽然因参与国家成员不同以及各自议程的独特性而显得彼此独立，但它们都紧密相连，因为这些是主要国家在近期急剧变化的全球及地区架构形成过程中，为争夺有利地位而激烈角逐的场所。全球/地区架构的形成，是国际政治21世纪要素复杂作用的结果，包括国际关系的权力政治属性、以制度和网络为基础的合作与冲突，以及通过宣讲新秩序愿景以获得共识的知识权力（knowledge power）的重要性等。特别是，美国和中国通过这三次峰会，在未来全球/地区架构的走向问题上，进行了三轮试探和较量，以检验对方的意图和能力。在2012年东亚主要国家即将迎来新领导层之际，我们有必要仔细审视2011年末在全球/地区层面连续举行的三次峰会结果，并思考韩国未来的应对方向。

第一轮：G20峰会

进入21世纪，世界在形成新的全球架构方面，已进入了从G2到G33等多种方案并存的“G-x”进程。其中，G20自1997年亚洲金融危机后以财长和央行行长会议形式启动，并在2008年全球金融危机时转变为峰会形式，逐渐成为新的全球治理的有力备选方案。特别是G20在面对全球金融危机时，被发达国家和主要发展中国家用作政策协调的平台，其重要性日益凸显。G20作为危机的管理者，通过危机得以成长，从这个意义上说，G20本身是危机的产物和受益者。在欧元区危机中举行的戛纳峰会，本是重申G20作为全球治理核心地位的绝佳机会。然而，在戛纳峰会前夕，希腊总理宣布将解决希腊危机的一揽子欧洲国家提议付诸全民公投，这使得G20非但未能成为危机管理者，反而显得被危机所淹没。戛纳会议在企业（G20 Business Summit: B20）与工会（trade union organizations of the G20 countries: L20）的社会对话、气候变化、避税港监管等一些议题上取得了一些进展。但未能就首尔峰会通过的发展议题采取有意义的后续措施，以及法国倾注心血准备的金融交易税 도입、加强社会安全网、稳定农产品价格以缓解发展中国家贫困等主要议题，因欧元区危机而边缘化，这充分暴露了G20在讨论新议题方面的局限性。

与此同时，在德国和法国为解决希腊和意大利的违约可能性制定解决方案的过程中，欧元区的危机反而进一步蔓延。最终，在相当程度上丧失了独立解决危机能力的欧洲，在戛纳会议前夕的10月26日，不得不开始寻求主要新兴国家的支持可能性。在此过程中，作为最大外汇储备国的中国的作用得到凸显是理所当然的结果。而无力主导解决欧元区危机的美国，只能旁观中国在此过程中的崛起。与首尔峰会后主导在经常账户中引入数量化标准等在汇率政策上对中国施压的G20不同，美国却在几个月后的戛纳峰会上，不得不眼睁睁看着欧洲发达国家向中国寻求资金援助，这无疑是一种讽刺。中国表面上冷静回应，声称不持有外汇是为了帮助其他国家解决危机，并外交辞令式地表示相信欧洲国家自身解决危机的能力。另一方面，中国也在暗中采取了灵活的战略应对，暗示了其援助欧元区的意图与获得自身正常贸易伙伴地位的意愿。最终，戛纳峰会未能留下显著成果，反而成为再次确认中国作为全球行为体崛起这一现实的场合。而且，不可否认的是，中国崛起给原本被寄予厚望成为全球治理宠儿的G20的地位带来了意想不到的削弱，这反映了国际关系的新现实。这首先应归咎于那些将欧元区危机列为G20正式议题，并侧重于与中国等主要新兴国家在G20框架外进行官方/非官方磋商，而非积极寻求解决方案的欧元区国家（如法国和德国），其次也应归咎于美国未能展现出在G20层面解决欧洲危机的意愿。

第二轮：夏威夷APEC峰会

仅仅十天后，舞台从欧洲转移到了亚洲。如果说戛纳峰会是欧洲与美中之间的试探，那么APEC峰会则是直接的较量。导火索是日本宣布参加跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership: TPP）谈判。在峰会前一天，即11月11日，日本野田首相以“为东北地区从大灾害中复兴，开拓亚洲-太平洋地区的未来”为名，正式宣布参加TPP谈判，随后加拿大和墨西哥也紧随其后。尽管TPP并非正式议题，但它却成为了APEC峰会的焦点议题。从美国的角度来看，日本参加TPP谈判具有两层意义。第一，TPP谈判目前主要由文莱、智利、秘鲁、新西兰、新加坡等小国参与，即使与这些国家达成高水平的贸易自由化谈判，其可见的经济成果也难以期待。日本的加入，如果TPP得以实现，将是能一举实现经济效益的非常有效的方式。然而，不仅是反对党自民党，就连执政的民主党内部也纷纷对TPP可能对农业、医疗、金融领域造成的影响表示担忧和反对。因此，不能排除日本的加入会延缓TPP的谈判进程并缩小自由化范围的可能性。

第二，尽管如此，美国对日本的加入表示欢迎，是因为TPP具有超越经济效益的战略价值。TPP虽然是以追求高度贸易自由化为目标的经济议题，但它正在被用作未来亚洲地区架构的蓝图。从这个意义上说，TPP是始终宣称自己是太平洋力量的奥巴马政府重新连接亚洲的纽带。这正是激化美中矛盾的症结所在。对于日本宣布参加TPP，中国商务部副部长魏建华立即明确表示：“中国没有被任何国家邀请参加TPP，亚洲地区经济一体化应具有透明性。”这明确表达了TPP不符合以东南亚国家联盟（Association of South-East Asian Nations: ASEAN）为中心的、中国所构想的地区架构的意愿。从世界经济的比重来看，中国偏好的ASEAN+3的比重约为23%，而日本宣布参加TPP前的9个国家的比重约为27%。考虑到欧盟（European Union: EU）的比重约为26%，世界经济有可能由美国、中国、欧盟这三大经济体构成三足鼎立的格局。然而，日本的加入TPP足以打破这一势力格局。如果加上随后宣布加入的加拿大和墨西哥，TPP的经济比重将增加到39%。这使得中国试图以“ASEAN+1”形式的自由贸易协定（Free Trade Agreement: FTA）为基础，拉拢日本和韩国，构建以中国为中心的地区架构的构想受到了严重阻碍。

第三轮：EAS巴厘峰会

又过了一周，舞台转移到了EAS。虽然外在看起来EAS进展顺利，通过了规定参与国之间关系和行为的《东亚峰会关于互利关系原则的宣言》（Declaration of the East Asia Summit on the Principles for Mutually Beneficial Relations），并通过了旨在促进东盟互联互通的《东亚峰会关于东盟互联互通的宣言》（Declaration of the 6th East Asia Summit on ASEAN Connectivity）。然而，EAS具有美国作为影响东亚地区秩序的官方渠道的意义。舞台缩小，美中之间的神经战和攻防战则更加激烈。2010年加入EAS的美国曾公开表示，要将EAS打造成“该地区的基石性安全与政治机构”（foundational security and political institution for the region）。这预示着将通过EAS全面遏制中国。事实上，不顾中国一再警告，奥巴马总统在EAS上提及了南海问题，这成为了除缅甸和柬埔寨之外的大多数国家讨论该问题的一个契机。美国还通过同意受经济制裁的缅甸于2014年主办EAS峰会等战略举措，不断刺激中国。对此，中国则采取了恩威并施的策略：一方面宣布向印度尼西亚提供30亿人民币的海洋产业合作援助计划，并成立中国-东盟互联互通委员会以加强与东盟的关系；另一方面则向赞同美国的澳大利亚等部分国家发出警告性信息。

中美竞争格局在APEC峰会之后在EAS上有所重演，这确是事实。然而，EAS并非仅被用作中美竞争与冲突的场所。中国一再重申其对ASEAN+3作为地区架构平台的偏好。但容易被忽视的是，中国同意启动EAS，同意印度、澳大利亚、新西兰的加入，并且在2010年也没有反对美国加入。因此，将EAS视为一个有限但竞争与合作并存的场所更为合理。其根本在于，中国并没有固守对ASEAN+3的偏好，而是对其他替代性构想也持灵活态度。未来东亚的地区架构，很可能不会简化为选择美国或中国各自偏好的构想之一，而是如何使各种构想共存或协调的问题。

未来展望与韩国的应对

仔细观察这三次峰会，可以大致勾勒出全球架构的未来轮廓。这里有三个看点。第一个看点是中国崛起对G20乃至未来全球治理有何意义。戛纳峰会揭示的是，中国崛起对G20地位的提升并非如此积极。G20之所以能成为新的全球治理的有力备选方案，是因为人们期待并相信G20不仅能反映国际关系的权力政治属性，更能同时反映国际关系的网络化和复合性特征。然而，从全球治理的角度来看，欧元区危机带来的结果是，与其催生G20层面的网络化应对，不如说增加了对世界第二大经济体和世界最大外汇储备国——中国的依赖，这是一个有些令人失望的结果。G20的未来，取决于能否超越“美国对中国”或“现有发达国家对新兴发展中国家”的权力格局，将包括中国在内的所有新兴国家有机地融入G20框架之中，使其成为全球行为体。

第二，APEC峰会最大议题TPP所具有的复合性特征也是重要的看点。TPP作为美国和日本超越贸易自由化的长期战略布局的一部分，这一点毋庸置疑。然而，美国和日本具体将如何通过TPP勾勒亚太地区秩序，这反倒与贸易自由化的程度密不可分。最终，美国在多大程度上调整TPP的自由化水平以顾及日本国内政治状况，将成为衡量未来美日两国能在TPP中加入多少对华遏制战略因素的晴雨表。

第三，将舞台进一步缩小到东亚，如何具体设定APT和EAS的关系，以及EAS与APEC或TPP如何协调，将是未来东亚国家面临的现实课题。为此，能够将各国的复杂利益交织在一起并向他国解释清楚的知识权力将变得极为重要。未来东亚地区架构的性质和内容，很可能取决于知识权力掌握在美国和中国之间哪一个国家手中。这是第三个看点。

面对如此迅速发展的2012年国际政治，韩国应准备何种对策？首先，韩国有必要在准确认识G20地位和作用的基础上，制定韩国未来的全球治理战略。G20成立之初，似乎将中国、印度、巴西、韩国等发展中国家正式参与全球治理的制定和运作，实现“其他国家”（the rise of the rest）的崛起。然而，戛纳峰会让我们认识到，中国崛起已实现，但其他国家崛起尚未如此。此外，戛纳峰会虽然确实使G20成为新的全球架构的中心轴，但随着中国崛起的凸显，其地位反而动摇，陷入了意想不到的局面。对于2010年以主办首尔峰会为契机，正式参与全球治理运作已有经验的韩国来说，这是一个不愉快的局面。韩国在首尔峰会上成功达成了“首尔发展共识”，并以此为契机，G20也发挥了讨论发展、可持续增长、环境等新议题的作用。戛纳峰会上这些议题未能得到凸显，韩国有必要寻求会员国间的合作，以确保既有议题能在G20层面继续讨论，并持续发掘新议题。同时，在努力激活G20的同时，必须清楚认识到当前全球架构正处于“G-x”进程中，并开始谨慎考虑其他替代方案。

韩国还有必要制定补充现有双边FTA战略的网络化战略。正如APEC峰会和EAS峰会所显示的，各国正在为在未来的全球/地区架构中占据有利位置而展开竞争，其核心是根据战略考量吸引不同国家加入架构的网络化战略。韩国通过与美国、欧盟签署FTA，成功确立了其作为FTA中心国家的地位。这无疑是韩国FTA政策的重要成就。目前韩国政府计划继续推行以双边FTA为中心的战略。即，在已有的韩美FTA、韩-欧盟FTA之外，计划再签署韩中FTA和韩日FTA，以成为唯一与四大经济体签署FTA的国家。然而，正如日本宣布参加TPP所示，韩国的FTA战略可能被更大规模的地区架构构想所淹没。韩国在推进现有双边FTA战略的同时，有必要对与全球/地区架构相关的更广泛的构想表现出积极性。在此背景下，决定在2012年5月韩中日三国领导人会晤前就启动韩中日FTA问题表明立场，是值得肯定的。

最后，韩国有必要制定经济与安全联动（economy-security nexus）战略。近期举行的一系列峰会的议题虽然是经济议题，但其背后隐藏着战略考量，这一点已得到证实。也就是说，虽然比赛项目是经济，但实际博弈却与安全紧密相连，因此具有高度战略性。考虑到21世纪国际政治现实的快速复杂化，经济与安全联动将进一步加速。特别是对于在外交安全上维持与美国的传统同盟关系，在经济上又与中国快速加深相互依存的韩国而言，经济与安全联动是一个极其现实的问题。为此，必须建立摆脱碎片化决策的综合性战略体系。■

东亚研究所（EAI）已被选为美国麦克阿瑟基金会“亚洲安全倡议”（Asia Security Initiative）项目的核心研究机构，并获得财政支持。[EAI评论]旨在通过对国内外主要议题的均衡视角，提出深入分析和切实可行的对策。[EAI评论]的引用请务必注明出处。本稿件为作者个人观点，不代表东亚研究所的立场。