[Commentaire de l'EAI n°25] L'architecture mondiale en mutation et la Corée

Le professeur Lee Seung-ju est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley et est actuellement professeur au département de sciences politiques et d'études internationales de l'Université Chung-Ang.

Architecture mondiale/régionale et relations sino-américaines

3 novembre 2011, Sommet du G20 à Cannes ; 12-13 novembre, Sommet de la Coopération Économique Asie-Pacifique (APEC) à Hawaï ; 19 novembre, Sommet de l'Asie de l'Est (EAS) à Bali... une série de sommets. Quelle est la raison pour laquelle les dirigeants des principales nations du monde ont un programme aussi chargé ? Bien que ces sommets puissent sembler distincts en raison de leurs différentes compositions et de leurs agendas propres, ils sont étroitement liés en ce sens qu'ils sont le théâtre d'une lutte acharnée entre les principales puissances pour obtenir une position avantageuse dans le processus de formation de l'architecture mondiale et régionale en rapide évolution. La formation de l'architecture mondiale/régionale implique une combinaison complexe d'éléments du XXIe siècle en relations internationales, tels que la nature de la politique de puissance, la coopération et le conflit basés sur les institutions et les réseaux, et l'importance du pouvoir de la connaissance pour gagner l'adhésion d'autres pays à une vision du nouvel ordre. En particulier, les États-Unis et la Chine, à travers ces trois sommets, ont mené trois rounds d'exploration et de lutte pour la direction future de l'architecture mondiale/régionale, testant les intentions et les capacités de l'autre. Alors que les principaux pays d'Asie de l'Est se préparent à l'émergence d'un nouveau leadership en 2012, il est nécessaire d'examiner attentivement les résultats des sommets qui se sont tenus fin 2011 aux niveaux mondial et régional et de réfléchir à la future orientation de la Corée.

Round 1 : Sommet du G20

Depuis le début du XXIe siècle, le monde est entré dans un processus de « G-x » explorant diverses alternatives pour la formation d'une nouvelle architecture mondiale, allant du G2 au G33. Parmi ceux-ci, le G20, qui a débuté en tant que réunion des ministres des finances et des gouverneurs des banques centrales après la crise financière asiatique de 1997, a émergé comme une alternative viable à la gouvernance mondiale après s'être transformé en un sommet lors de la crise financière mondiale de 2008. L'importance du G20 a été particulièrement soulignée car il a servi de plateforme de coordination politique pour les pays développés et les principales économies émergentes confrontées à la crise financière mondiale. Le G20 a grandi à travers la crise en tant que gestionnaire de crise, et en ce sens, le G20 lui-même était un produit et un bénéficiaire de la crise. Le sommet de Cannes, tenu en pleine crise de la zone euro, a été une occasion de réaffirmer que le G20 est le centre incontesté de la gouvernance mondiale. Cependant, avec l'annonce par le Premier ministre grec Papandréou de soumettre la proposition des pays européens pour résoudre la crise grecque à un référendum juste avant le sommet de Cannes, le G20 a donné l'impression d'être englouti par la crise plutôt que d'en être le gestionnaire. Le sommet de Cannes a montré des progrès sur certaines questions telles que le dialogue social entre les entreprises (G20 Business Summit : B20) et les syndicats (organisations syndicales des pays du G20 : L20), la réglementation des paradis fiscaux. Cependant, le manque de suivi significatif sur les questions de développement adoptées lors du sommet de Séoul, ainsi que l'échec des principales questions sur lesquelles la France avait beaucoup investi, telles que l'introduction d'une taxe sur les transactions financières pour réglementer l'expansion excessive du capitalisme financier, le renforcement des filets de sécurité sociale et la stabilisation des prix des produits agricoles pour atténuer la pauvreté dans les pays en développement, ont été marginalisés en raison de la crise de la zone euro, révélant ainsi les limites du G20 en tant que forum de discussion sur de nouveaux programmes.

Pendant ce temps, alors que l'Allemagne et la France élaboraient des solutions à la possibilité de défaut de paiement de la Grèce et de l'Italie, la crise de la zone euro s'est plutôt étendue. Finalement, l'Europe, ayant largement perdu sa capacité à résoudre la crise de manière autonome, a cherché la possibilité de soutien des principales économies émergentes le 26 octobre, juste avant le sommet de Cannes. Il était naturel que le rôle de la Chine, le plus grand détenteur de réserves de change, soit mis en avant dans ce processus. Les États-Unis, incapables de résoudre la crise de la zone euro de manière proactive, n'ont eu d'autre choix que d'observer l'ascension de la Chine. Il est ironique que les États-Unis, qui avaient utilisé le G20 comme une plateforme pour faire pression sur la Chine concernant la politique de change, notamment en promouvant l'introduction de critères quantitatifs sur la balance courante après le sommet de Séoul, aient dû assister, quelques mois plus tard lors du sommet de Cannes, à la demande de soutien financier de la part des pays européens développés à la Chine. La Chine a répondu froidement qu'elle ne détenait pas de devises pour aider d'autres pays et a utilisé des formules diplomatiques exprimant sa confiance dans la capacité de l'Europe à résoudre sa propre crise. Parallèlement, la Chine a fait preuve d'agilité en menant une stratégie parallèle qui liait le soutien à la zone euro à l'obtention de son statut de pays de l'union douanière. En fin de compte, le sommet de Cannes n'a laissé aucun résultat tangible et n'a fait que réaffirmer la réalité de l'ascension de la Chine en tant qu'acteur mondial. Il est également indéniable que l'ascension de la Chine a eu pour conséquence involontaire d'affaiblir le statut du G20, qui était considéré comme le joyau de la gouvernance mondiale reflétant la nouvelle réalité des relations internationales. La responsabilité première en incombe aux pays de la zone euro, tels que la France et l'Allemagne, qui ont privilégié les discussions officielles et non officielles avec les principales économies émergentes, y compris la Chine, en dehors du cadre du G20, plutôt que de présenter la crise de la zone euro comme un ordre du jour officiel du G20 et de chercher des solutions. Les États-Unis portent une responsabilité secondaire pour ne pas avoir montré la volonté de résoudre la crise européenne dans le cadre du G20.

Round 2 : Sommet de l'APEC à Hawaï

À peine dix jours plus tard, la scène s'est déplacée d'Europe en Asie. Si le sommet de Cannes était une phase d'exploration entre les États-Unis et la Chine concernant l'Europe, le sommet de l'APEC était une lutte directe. Le catalyseur a été la déclaration du Japon de participer aux négociations sur le Partenariat Trans-Pacifique (TPP). La veille du sommet, le 11 novembre, le Premier ministre japonais Noda a officiellement annoncé sa participation aux négociations du TPP, sous prétexte de « reconstruire la région du Tohoku après la catastrophe majeure et d'ouvrir l'avenir de la région Asie-Pacifique ». Le Canada et le Mexique ont suivi le Japon. Par la suite, bien que n'étant pas à l'ordre du jour officiel, le TPP est devenu un sujet clé du sommet de l'APEC. Du point de vue américain, la déclaration de participation du Japon au TPP a deux significations. Premièrement, les négociations du TPP impliquent actuellement des pays de petite taille tels que Brunei, le Chili, le Pérou, la Nouvelle-Zélande et Singapour. Il est vrai qu'il est difficile d'attendre des résultats économiques tangibles, même si des négociations de libéralisation commerciale de haut niveau sont conclues avec ces pays. La participation du Japon est un moyen très efficace de rendre les effets économiques du TPP immédiatement visibles si celui-ci est réalisé. Cependant, des préoccupations et des oppositions concernant l'impact du TPP sur les secteurs de l'agriculture, de la santé et de la finance sont soulevées au sein du Parti démocrate au pouvoir, ainsi que du principal parti d'opposition, le Parti libéral-démocrate. Par conséquent, il n'est pas impossible que la participation du Japon retarde le calendrier des négociations du TPP et réduise la portée de la libéralisation.

Deuxièmement, malgré cela, les États-Unis se sont réjouis de la participation du Japon car le TPP a une valeur stratégique au-delà des effets économiques. Bien que le TPP soit une question économique visant une libéralisation commerciale pure, il est utilisé comme un plan directeur pour l'architecture future de la région asiatique. En ce sens, le TPP est le lien qui permet à l'administration Obama, qui a toujours affirmé être une puissance du Pacifique, de se reconnecter à l'Asie. C'est précisément là que le conflit entre les États-Unis et la Chine s'est intensifié. En réponse à la déclaration de participation du Japon au TPP, le vice-ministre chinois du Commerce, Wei Jianguo, a immédiatement déclaré : « La Chine n'a été invitée par aucun pays à participer au TPP, et la intégration économique régionale asiatique doit être transparente ». Il a clairement exprimé son opinion que le TPP n'était pas conforme à son propre plan d'architecture régionale centré sur l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN). En termes de poids dans l'économie mondiale, le poids de l'ASEAN+3, favorisé par la Chine, est d'environ 23 %, tandis que le poids des neuf pays du TPP avant la déclaration de participation du Japon était d'environ 27 %. Compte tenu du poids de l'Union européenne (UE) d'environ 26 %, il existait une possibilité que l'économie mondiale soit divisée en trois blocs centrés sur les États-Unis, la Chine et l'UE. Cependant, la participation du Japon au TPP suffit à perturber cette configuration de pouvoir. Si l'on inclut le Canada et le Mexique, qui ont annoncé leur participation après le Japon, le poids économique du TPP augmente à 39 %. Cela a considérablement entravé le plan de la Chine de former une architecture régionale centrée sur elle-même en attirant le Japon et la Corée du Sud sur la base d'accords de libre-échange (ALE) sous la forme « ASEAN+1 ».

Round 3 : Sommet de l'EAS à Bali

Une semaine plus tard, la scène s'est déplacée vers l'EAS. Bien que l'EAS ait semblé progresser extérieurement avec l'adoption de la « Déclaration du Sommet de l'Asie de l'Est sur les principes de relations mutuellement bénéfiques » qui régit les relations et les actions entre les pays participants à l'EAS, et de la « Déclaration du 6ème Sommet de l'Asie de l'Est sur la connectivité de l'ASEAN » qui s'engage à promouvoir la connectivité de l'ASEAN, l'EAS revêt une importance en tant que canal officiel par lequel les États-Unis peuvent influencer l'ordre régional en Asie de l'Est. Et comme la scène s'est réduite, les tensions et les jeux de pouvoir entre les États-Unis et la Chine sont devenus encore plus intenses. En 2010, les États-Unis, en rejoignant l'EAS, avaient annoncé leur intention d'en faire « une institution fondamentale de sécurité et de politique pour la région ». Cela annonçait le début de la dissuasion de la Chine par le biais de l'EAS. En fait, ignorant les avertissements répétés de la Chine, le président Obama a soulevé la question de la mer de Chine méridionale lors de l'EAS, ce qui a conduit la plupart des pays, à l'exception du Myanmar et du Cambodge, à discuter de cette question. Les États-Unis ont également poursuivi des actions stratégiques qui ont exaspéré la Chine, telles que l'approbation de l'organisation du sommet de l'EAS en 2014 par le Myanmar, qui fait l'objet de sanctions économiques. En réponse, la Chine a adopté une stratégie combinant la carotte et le bâton, en annonçant un plan de soutien de 3 milliards de yuans à l'Indonésie pour la coopération dans l'industrie maritime, en établissant le Comité de connectivité Chine-ASEAN pour renforcer les relations avec l'ASEAN, et en envoyant des messages d'avertissement à certains pays comme l'Australie qui s'étaient alignés sur les États-Unis.

Il est vrai que la dynamique de compétition entre les États-Unis et la Chine s'est répétée à l'EAS, à la suite du sommet de l'APEC. Cependant, l'EAS n'a pas été utilisé uniquement comme un terrain de compétition et de conflit entre les États-Unis et la Chine. La Chine a exprimé à plusieurs reprises sa préférence pour l'ASEAN+3 en ce qui concerne la plateforme de l'architecture régionale. Cependant, un fait souvent négligé est que la Chine a accepté le lancement de l'EAS, a consenti à la participation de l'Inde, de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande, et n'a pas non plus objecté à la participation des États-Unis en 2010. Par conséquent, il est plus raisonnable de considérer l'EAS comme un forum où la compétition et la coopération coexistent, bien que dans une portée limitée. La raison sous-jacente est que la Chine n'a pas exclusivement maintenu sa préférence pour l'ASEAN+3, mais a également fait preuve de flexibilité à l'égard d'autres propositions alternatives. Il est probable que l'architecture régionale de l'Asie de l'Est à l'avenir ne se réduira pas à la question du choix entre les propositions préférées des États-Unis et de la Chine, mais plutôt à la question de la manière de faire coexister ou d'harmoniser diverses propositions.

Perspectives d'avenir et réponse de la Corée

En observant attentivement les trois sommets, on peut avoir une idée générale de l'avenir de l'architecture mondiale. Il y a trois points à observer. Le premier point est la signification de l'ascension de la Chine pour le G20 et, plus largement, pour la future gouvernance mondiale. Ce qui est apparu lors du sommet de Cannes, c'est que l'ascension de la Chine n'est pas si positive pour le renforcement du statut du G20. La raison pour laquelle le G20 a pu émerger comme une alternative viable à la gouvernance mondiale était l'attente et la conviction qu'il ne s'agirait pas d'une gouvernance mondiale reflétant uniquement la nature de la politique de puissance des relations internationales, mais d'une gouvernance mondiale englobant les aspects de réseau et les caractéristiques complexes des relations internationales. Cependant, du point de vue de la gouvernance mondiale, la crise de la zone euro a abouti à un résultat quelque peu décevant, qui a accru la dépendance à l'égard de la Chine, la deuxième économie mondiale et le plus grand détenteur de réserves de change, plutôt que de déclencher une réponse en réseau au niveau du G20. L'avenir du G20 dépendra de la mesure dans laquelle les pays émergents, y compris la Chine en tant qu'acteur mondial, pourront être intégrés organiquement dans le cadre du G20, au-delà de la structure de pouvoir États-Unis contre Chine ou pays développés traditionnels contre pays émergents.

Deuxièmement, la nature complexe du TPP, qui a été le principal sujet du sommet de l'APEC, est également un point d'observation important. Il ne fait aucun doute que le TPP fait partie d'une stratégie à long terme des États-Unis et du Japon, allant au-delà de la libéralisation du commerce. Cependant, la manière dont les États-Unis et le Japon décriront concrètement l'ordre de la région Asie-Pacifique par le biais du TPP est paradoxalement indissociable du degré de libéralisation du commerce. En fin de compte, le degré auquel les États-Unis ajusteront le niveau de libéralisation du TPP, en tenant compte de la situation politique intérieure du Japon, sera un baromètre permettant de mesurer dans quelle mesure les États-Unis et le Japon pourront intégrer des éléments de dissuasion contre la Chine dans le TPP à l'avenir.

Troisièmement, en rétrécissant encore la scène à l'Asie de l'Est, la manière concrète de définir la relation entre l'APT et l'EAS, et plus encore, comment l'EAS peut être harmonisé avec l'APEC ou le TPP, seront les préoccupations pratiques auxquelles les pays d'Asie de l'Est seront confrontés à l'avenir. Pour ce faire, le pouvoir de la connaissance, qui consiste à tisser les intérêts complexes de divers pays et à les faire comprendre aux autres, est très important. La nature et le contenu de l'architecture régionale de l'Asie de l'Est à l'avenir seront probablement déterminés par le pays qui acquerra le pouvoir de la connaissance entre les États-Unis et la Chine. C'est le troisième point à observer.

Face à l'évolution rapide de la politique internationale en 2012, quelle stratégie la Corée devrait-elle préparer ? Premièrement, la Corée doit élaborer sa stratégie de gouvernance mondiale sur la base d'une compréhension précise du statut et du rôle du G20. Au moment de sa création, le G20 semblait concrétiser « l'ascension du reste » (the rise of the rest), avec la participation active des pays en développement, notamment la Chine, l'Inde, le Brésil et la Corée, à l'établissement et à la gestion de la gouvernance mondiale. Cependant, le sommet de Cannes nous a fait prendre conscience de la réalité selon laquelle, si l'ascension de la Chine s'est réalisée, l'ascension des autres pays ne s'est pas encore produite. En outre, bien que le G20 ait effectivement émergé comme un axe de la nouvelle architecture mondiale, son statut a été ébranlé par l'accent mis sur l'ascension de la Chine, une situation inattendue. Pour la Corée, qui a l'expérience de participer activement à la gestion de la gouvernance mondiale à l'occasion du sommet de Séoul en 2010, cette évolution est peu réjouissante. La Corée a réussi à aboutir au « Consensus de Séoul sur le développement » lors du sommet de Séoul, et à cette occasion, le G20 a également servi de forum pour discuter de nouveaux sujets tels que le développement, la croissance durable et l'environnement. Ces sujets n'ont pas été mis en avant lors du sommet de Cannes, et la Corée doit rechercher la coopération entre les États membres pour que les sujets déjà établis continuent d'être discutés au niveau du G20 et explorer continuellement de nouveaux sujets. De plus, tout en s'efforçant d'activer le G20, il est nécessaire de reconnaître clairement que l'architecture mondiale actuelle est en cours de « G-x » et de commencer à réfléchir prudemment à d'autres alternatives.

La Corée doit également élaborer une stratégie de réseautage qui complète sa stratégie existante axée sur les ALE bilatéraux. Comme l'ont montré les sommets de l'APEC et de l'EAS, il existe une concurrence pour obtenir une position avantageuse dans la future architecture mondiale/régionale, et au cœur de cette concurrence se trouve une stratégie de réseautage visant à attirer divers pays dans l'architecture en fonction de considérations stratégiques. La Corée a réussi à s'assurer une position centrale dans les ALE en signant des ALE avec les États-Unis et l'UE. C'est sans aucun doute une réussite importante de la politique coréenne en matière d'ALE. Le gouvernement coréen actuel prévoit de poursuivre sa stratégie axée sur les ALE bilatéraux. Autrement dit, il s'agit d'une stratégie visant à devenir le seul pays à avoir signé des ALE avec les quatre principales zones économiques, en ajoutant le ALE Corée-Chine et le ALE Corée-Japon aux ALE Corée-États-Unis et Corée-UE. Cependant, comme le montre la déclaration de participation du Japon au TPP, il existe une possibilité constante que la stratégie d'ALE de la Corée soit submergée par des plans d'architecture régionale à plus grande échelle. La Corée doit faire preuve de plus d'initiative dans diverses propositions concernant l'architecture mondiale/régionale, tout en poursuivant sa stratégie existante d'ALE bilatéraux. Dans ce contexte, la décision de décider d'ici mai 2012, date à laquelle se tiendra le sommet trilatéral Corée-Chine-Japon, de lancer ou non un ALE Corée-Chine-Japon est à évaluer positivement.

Enfin, la Corée doit élaborer une stratégie de lien entre l'économie et la sécurité (economy-security nexus). Il a été confirmé que les ordres du jour des récents sommets étaient clairement des questions économiques, mais qu'ils étaient sous-tendus par des considérations stratégiques. En d'autres termes, bien que le sport soit l'économie, le jeu réel est étroitement lié à la sécurité, ce qui le rend très stratégique. Compte tenu de la complexification rapide de la réalité de la politique internationale au XXIe siècle, le lien entre l'économie et la sécurité s'accélérera encore. En particulier, pour la Corée, qui maintient sa relation d'alliance traditionnelle avec les États-Unis sur le plan diplomatique et sécuritaire, et qui approfondit rapidement son interdépendance économique avec la Chine, le lien entre l'économie et la sécurité est une question extrêmement réaliste. À cette fin, il est absolument nécessaire d'établir un système de prise de décision intégré qui s'écarte de la prise de décision fragmentée. ■

L'Institut d'études de l'Asie de l'Est (EAI) a été sélectionné comme l'une des principales institutions de recherche du programme « Asia Security Initiative » de la Fondation MacArthur et reçoit un soutien financier. Les « Commentaires de l'EAI » visent à proposer des analyses approfondies et des solutions pertinentes grâce à une perspective équilibrée sur les questions nationales et internationales importantes. Lorsque vous citez les « Commentaires de l'EAI », veuillez toujours indiquer la source. Ce document reflète l'opinion personnelle de l'auteur et non celle de l'Institut d'études de l'Asie de l'Est.