[EAI論評 第25号] 変化するグローバル・アーキテクチャと韓国

イ・スンジュ教授は、カリフォルニア大学バークレー校で政治学の博士号を取得し、現在中央大学政治国際学科の教授を務めている。

グローバル/地域アーキテクチャと米中関係

2011年11月3日、G20（Group of 20）カンヌ・サミット、11月12～13日、ハワイでのアジア太平洋経済協力（Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC）首脳会議、11月19日、バリでの東アジア首脳会議（East Asia Summit: EAS）…首脳会議の連続である。世界主要国の首脳がこのように息つく暇もない日程をこなしているのはなぜだろうか。これらの首脳会議は、参加国のメンバーシップも異なり、それぞれ独自の議題を中心に進行されたため、個別のもののように見えるが、主要国が最近急変するグローバルおよび地域アーキテクチャの形成過程で有利な位置を占めるための激しい駆け引きを行う場であるという点で、互いに緊密に結びついている。グローバル/地域アーキテクチャの形成には、国際関係の権力政治的側面、制度およびネットワークに基づく協力と対立、新たな秩序のビジョンを他国に説き、共感を得ることができる知識権力（knowledge power）の重要性など、国際政治の21世紀的要素が複合的に作用している。特に、米国と中国は3度の首脳会議を通じて、今後のグローバル/地域アーキテクチャの方向性を巡り、相手の意図と能力を試す3ラウンドの探り合いと鍔迫り合いを行ったと言える。2012年、東アジア主要国が新たなリーダーシップの登場を控えている状況で、2011年末に3度にわたりグローバル/地域レベルで進行された首脳会議の結果を注意深く検討し、韓国の今後の対応方向について考察することが求められる時期である。

第1ラウンド：G20首脳会議

21世紀に入り、世界は新たなグローバル・アーキテクチャの形成に関連し、G2からG33に至るまで多様な代替案を模索する「G-x」プロセスに突入した。その中でG20は、1997年のアジア通貨危機以降、財務大臣・中央銀行総裁会議として始まり、2008年のグローバル金融危機を経て首脳会議へと変貌する過程を経て、新たなグローバル・ガバナンスの有力な代替案として浮上した。特にG20は、グローバル金融危機に直面した先進国と主要途上国が政策協調の場として活用したことで、その重要性がさらに浮き彫りになった。G20は危機の管理者として危機を通じて成長し、その点でG20自体が危機の産物であり受益者であった。ユーロ圏危機の渦中に開催されたカンヌ・サミットは、G20がグローバル・ガバナンスの中心的役割を担うことを再確認する機会であった。しかし、カンヌ・サミット直前にギリシャ危機解決のための欧州諸国の提案を国民投票にかけるというギリシャのパパンドレウ首相の発表とともに、G20は危機の管理者というよりは、危機に埋没した印象を与えた。カンヌ会議は、企業（G20 Business Summit: B20）と労働組合（trade union organizations of the G20 countries: L20）間の社会的対話、気候変動、タックスヘイブンに対する規制など、いくつかの論点で進展を見せた。しかし、ソウル会議で採択された開発問題に対する意味のある後続措置がほとんど取られなかったことはもちろん、金融資本主義の過度な拡大を規制するための金融取引税の導入、社会保障網の強化、途上国の貧困緩和のための農産物価格の安定など、フランスが心血を注いで準備した主要な論点がユーロ圏危機によって周辺化され、新たな議題議論の場としてのG20の限界が如実に露呈した。

一方、ドイツとフランスがギリシャとイタリアのデフォルト（債務不履行）の可能性に対する解決策を模索する間、ユーロ圏の危機はむしろ拡散していった。結局、独自の危機解決能力を相当部分喪失した欧州は、カンヌ会議直前の10月26日、主要新興国の支援可能性を探るに至った。この過程で、最大の外貨準備保有国である中国の役割が浮き彫りになったのは当然の結果である。ユーロ圏の危機を主導的に解決する能力を持たない米国は、このような中国の台頭を見守らざるを得なかった。ソウル・サミット以降、経常収支に対する数量的基準の導入を主導するなど、為替政策に関連して中国を圧迫する場としてG20を活用していた米国が、わずか数ヶ月後、カンヌ・サミットで欧州先進国が中国に資金支援を要請する姿を傍観せざるを得なかったのは皮肉である。中国は、表面上は他国の危機解決に使うために外貨を保有しているわけではないという冷静な反応とともに、欧州諸国の自律的な危機解決能力を信じるという外交的修辞を提示した。一方、中国は裏ではユーロ圏への支援と自国の正常貿易国（most-favored-nation status）地位の獲得を連携させようとする意図を匂わせる戦略的対応を並行する機敏さを見せた。結局、カンヌ・サミットは明確な成果を残せないまま、グローバルなアクターとしての中国の台頭という現実を再確認する場となってしまった。また、否定できないのは、中国の台頭が国際関係の新たな現実を反映したグローバル・ガバナンスの寵児として期待されていたG20の地位を弱体化させる意図せざる結果を招いたという点である。これには、ユーロ圏危機をG20の公式議題として提示し、問題解決の糸口を見出すよりも、中国など主要新興国とG20の枠外で公式・非公式協議を進めることに終始したフランスやドイツなどユーロ圏諸国に一次的な責任があり、G20レベルで欧州の危機を解消しようとする意志を見せなかった米国にも二次的な責任がある。

第2ラウンド：ハワイAPEC首脳会議

わずか10日後、舞台は欧州からアジアへと移った。カンヌ・サミットが欧州を挟んだ米中間の探り合いであったとすれば、APEC首脳会議は直接的な鍔迫り合いであった。その火をつけたのは、日本の環太平洋パートナーシップ（Trans-Pacific Partnership: TPP）交渉参加表明であった。首脳会議のわずか1日前である11月11日、日本の野田首相は「東北地方を大災害から再生させ、アジア太平洋地域の未来を切り拓く」という名目でTPP交渉参加を公式表明し、カナダとメキシコも日本の後に続いた。その後、TPPは正式議題ではなかったにもかかわらず、APEC首脳会議の核心的な争点として浮上した。米国の立場から見ると、日本のTPP参加表明は二つの意味を持つ。第一に、TPP交渉はブルネイ、チリ、ペルー、ニュージーランド、シンガポールなど小規模国を中心に進められているが、これらの国々とどれほど高い水準の貿易自由化交渉の妥結に成功したとしても、目に見える経済的成果を期待することは難しいのが実情である。日本の参加は、TPPが実現した場合、経済的効果を一気に可視化させることができる非常に効果的な方策である。しかし、野党である自民党はもちろん、与党・民主党内部でもTPPが農業、医療、金融分野に与える影響に対する懸念と反発が相次いで提起されているのが現状である。したがって、日本の交渉参加がTPPの交渉日程を遅延させ、自由化の範囲も縮小させる可能性を排除できない。

第二に、それにもかかわらず、米国が日本の参加を歓迎したのは、TPPが経済的効果を超えた戦略的価値を持っているからである。TPPは純度の高い貿易自由化を目指す経済的争点であるが、将来のアジア地域アーキテクチャの青写真として活用されているのである。そのような点で、TPPは太平洋勢力であることを常に表明してきたオバマ政権がアジアに再接続（reconnect）する結びつきである。まさにここが米国と中国の対立を激化させた地点である。日本のTPP参加表明に対し、中国商務部のウィ・ジェンファ次官補は即座に「中国はいかなる国からもTPPに招待されておらず、アジア地域経済統合は透明性が必要だ」という立場を明確にした。TPPが東南アジア諸国連合（Association of South-East Asian Nations: ASEAN）を中心とした自国の地域アーキテクチャ構想に合致しないという意思を明確にしたのである。世界経済に占める比率でみると、中国が選好するASEAN+3の比率は約23パーセントであるのに対し、日本が参加表明する前のTPP9カ国の比率は約27パーセントである。そして欧州連合（European Union: EU）の比率が約26パーセントであることを考慮すると、世界経済は米国、中国、EUを中心に三分された経済圏で構成される可能性があった。しかし、日本のTPP参加は、このような勢力構図を崩すには十分である。日本に続いて参加を表明したカナダとメキシコを含めると、TPPの経済力比率は39パーセントまで増加するからである。これにより、「ASEAN+1」という形態の自由貿易協定（Free Trade Agreement: FTA）を基礎に日本と韓国を引き込み、自国中心の地域アーキテクチャを形成しようとしていた中国の構想は相当な支障をきたすことになった。

第3ラウンド：EASバリ首脳会議

再び1週間後、舞台はEASへと移った。EAS参加国間の関係と行動を規定する「相互有益な関係原則に関するEAS宣言」（Declaration of the East Asia Summit on the Principles for Mutually Beneficial Relations）が採択され、アセアンの連結性増進のために努力することを宣言した「アセアン連結性に関するEAS宣言（Declaration of the 6th East Asia Summit on ASEAN Connectivity）」が採択されるなど、表面的にはEASは順調に進んだように見えた。しかし、EASは米国が東アジア地域秩序に影響を与えることができる公式な通路としての意味を持つ。そして舞台が狭まった分、米中間の神経戦と駆け引きはさらに激しくなった。2010年に参加した米国は、EASを「地域安全保障および政治の基軸制度」（foundational security and political institution for the region）にすると公言したことがある。EASを通じた中国牽制が本格化することを示唆したのである。実際に中国の度重なる警告にもかかわらず、オバマ大統領はEASで南シナ海問題を提起し、これはミャンマーとカンボジアを除くほとんどの国々がこの問題について議論する契機となった。米国はまた、経済制裁中のミャンマーの2014年EAS首脳会議開催に同意するなど、中国の神経を逆なでする戦略的な動きを繰り返した。これに対し中国は、インドネシアに海洋産業協力のための30億人民元規模の支援計画を発表し、アセアンとの関係を強化するための中国・アセアン連結性委員会（China-ASEAN Connectivity Committee）を設置する一方、米国に同調したオーストラリアなど一部の国々に対しては警告的なメッセージを送るという、強硬と融和の両面策で対応した。

米中競争構図がAPEC首脳会議に続きEASでも繰り返された側面があるのは事実である。しかし、EASが米中の競争と対立の場としてのみ活用されたわけではない。中国は地域アーキテクチャのプラットフォームに関して、ASEAN+3への選好を繰り返し表明してきた。しかし見過ごされがちな事実として、中国がEASの発足に合意し、インド、オーストラリア、ニュージーランドの参加に同意し、2010年の米国の参加にも反対しなかったという点がある。したがって、EASを限定的な範囲ではあるが、競争と協力が共存する場と見る方がより妥当である。その根底には、中国がASEAN+3に対する自国の選好を排他的に固執せず、他の代替的な構想に対しても柔軟な態度を見せたということがある。今後の東アジアの地域アーキテクチャは、米国と中国がそれぞれ選好する構想のうち一つを選択する問題に縮小されるのではなく、多様な構想をいかに共存または調和させるかという問題に帰結する可能性が高い。

今後の展望と韓国の対応

3度の首脳会議を注意深く観察すれば、グローバル・アーキテクチャの未来に対する大まかな輪郭を把握することができる。ここには3つの観戦ポイントがある。第一の観戦ポイントは、中国の台頭がG20、さらには未来のグローバル・ガバナンスにどのような意味を持つかという点である。カンヌ・サミットを通じて明らかになったのは、中国の台頭がG20の地位を強化する上でそれほど肯定的ではないということだった。G20が新たなグローバル・ガバナンスの有力な代替案として浮上し得たのは、G20が単に国際関係の権力政治的側面のみを反映したグローバル・ガバナンスではなく、国際関係のネットワーク的側面と複合的な性格を合わせて反映するグローバル・ガバナンスになるだろうという期待と信頼のためであった。しかし、グローバル・ガバナンスの観点から見ると、ユーロ圏の危機はG20レベルでのネットワーク的な対応を触発するのではなく、世界第2位の経済力と世界最大の外貨準備保有国である中国への依存度を高めるという、やや失望的な結果をもたらした。G20の未来は、米国対中国、あるいは既存の先進国対新興途上国の権力構造を超えて、グローバルなアクターとしての中国を含む新興国をG20の枠の中にいかに有機的に溶け込ませることができるかにかかっている。

第二に、APEC首脳会議の最大の争点であったTPPが持つ複合的な性格も重要な観戦ポイントである。TPPが貿易自由化を超えた米国と日本の長期的な戦略的布石の一環であることは間違いない。しかし、具体的に米国と日本がTPPを通じてアジア太平洋地域の秩序をどのように描いていくかは、逆説的に貿易自由化の程度と不可分の関係にある。結局、米国が日本の国内政治的状況を考慮してTPPの自由化水準を調整する程度が、今後の米国と日本がTPPに中国牽制という戦略的要素をどれだけ加味できるかを測る指標となるだろう。

第三に、舞台を東アジアにより狭めてみると、APT（ASEAN+3）とEASの関係を具体的にどのように設定するか、さらにEASとAPECまたはTPPはどのように調和できるかなどが、今後の東アジア諸国が直面する現実的な悩みとなるだろう。そのためには、多様な国家の複雑な利害関係を織り上げ、それを他国に理解させる知識権力が非常に重要である。今後の東アジア地域アーキテクチャの性格と内容は、知識権力を米国と中国のどちらの国が獲得するかによって決定される可能性が高い。これが第三の観戦ポイントである。

このように緊迫して展開される2012年の国際政治において、韓国はどのような対応策を準備すべきだろうか。まず、韓国はG20の地位と役割に対する正確な認識に基づき、今後の韓国のグローバル・ガバナンス戦略を樹立する必要がある。G20は発足当時、中国、インド、ブラジル、韓国をはじめとする途上国がグローバル・ガバナンスの樹立と運営に本格的に参加する「残りの国々の台頭」（the rise of the rest）を実現するかのように見えた。しかし、カンヌ・サミットは中国の台頭は実現したが、残りの国々の台頭はまだそうではないという現実を自覚させた。また、カンヌ・サミットはG20が新たなグローバル・アーキテクチャの中心軸として浮上したのは事実だが、中国の台頭が注目される中で、むしろその地位が揺らぐという予期せぬ状況に直面した。2010年のソウル・サミット開催を機にグローバル・ガバナンスの運営に本格的に参加した経験を持つ韓国としては、芳しくない状況展開である。韓国はソウル・サミットで「ソウル開発コンセンサス」を導出することに成功し、これを機にG20は開発、持続可能な成長、環境など新たな議題を議論する場としての役割も果たした。カンヌ・サミットではこれらの議題が注目されなかったが、韓国は既に形成された議題がG20レベルで引き続き議論されるよう、加盟国間の協力を模索し、新たな議題を継続的に発掘する努力が必要である。あわせて、G20の活性化のために努力しつつも、現在のグローバル・アーキテクチャはG-xプロセスにあることを明確に認識し、他の代替案について慎重な検討を開始する必要がある。

韓国はまた、既存の二国間FTA中心の戦略を補完するネットワーキング戦略を樹立する必要がある。APEC首脳会議とEAS首脳会議で示されたように、今後のグローバル/地域アーキテクチャで有利な位置を占めるための競争が行われており、その中心には戦略的考慮に基づいて多様な国々をアーキテクチャに引き込もうとするネットワーキング戦略がある。韓国は米国、EUとFTAを締結することで、FTAの中心国家としての地位を成功裏に確保した。これは明らかに韓国のFTA政策の重要な成果である。現在、韓国政府は二国間FTA中心の戦略を継続する計画を持っている。すなわち、韓米FTA、韓・EU FTAに加え、韓中FTAと韓日FTAまで締結し、4大経済圏とFTAを締結した唯一の国家として浮上しようとする戦略である。しかし、日本のTPP参加表明に見られるように、韓国のFTA戦略はより大規模な地域アーキテクチャ構想に埋没する可能性が常にある。韓国は既存の二国間FTA戦略を推進する中で、グローバル/地域アーキテクチャに関連するより多様な構想にも積極性を示す必要がある。このような文脈で、2012年5月に開催される韓中日首脳会談までに韓中日FTA開始の可否について立場を決定することは、肯定的に評価に値する。

最後に、韓国は経済と安全保障の連携（economy-security nexus）戦略を樹立する必要がある。最近開催された一連の首脳会議の議題は明らかに経済的な争点であったが、その根底には戦略的考慮が潜んでいるという事実が確認された。すなわち、競技種目は経済であるが、実際のプレーは安全保障と緊密に連携するという点で非常に戦略的である。21世紀の国際政治現実が急速に複合化している点を考慮すれば、経済と安全保障の連携はさらに加速するだろう。特に、外交安保的には米国との伝統的な同盟関係を継続的に維持し、経済的には中国との相互依存を急速に深化させている韓国の立場から見ると、経済と安全保障の連携は極めて現実的な問題である。そのためには、分断された政策決定から脱却した統合的な戦略体制の樹立が不可欠である。■

東アジア研究院（EAI）は、米国マッカーサー財団の「アジア安全保障イニシアチブ」（Asia Security Initiative）プログラムの中核研究機関に選定され、財政支援を受けております。[EAI論評]は、国内外の主要懸案に対するバランスの取れた視点を通じて、深い分析と的確な代替案を提示することを目指しています。[EAI論評]を引用される際は、必ず出典を明記してください。本稿は執筆者個人の意見であり、東アジア研究院の立場とは無関係です。