[EAI Policy Brief No. 25] The Changing Global Architecture and Korea

El profesor Lee Seung-joo obtuvo su doctorado en ciencias políticas en la Universidad de California en Berkeley y actualmente es profesor en el Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de Chung-Ang.

Arquitectura Global/Regional y las Relaciones entre EE. UU. y China

Cumbre del G20 (Grupo de los 20) en Cannes el 3 de noviembre de 2011, Cumbre del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC) en Hawái el 12 y 13 de noviembre, Cumbre de Asia Oriental (East Asia Summit: EAS) en Bali el 19 de noviembre... una serie de cumbres. ¿Por qué los líderes de las principales potencias mundiales están siguiendo una agenda tan apretada? Aunque estas cumbres parecen independientes debido a la diversidad de miembros y sus agendas únicas, están intrínsecamente conectadas por la feroz competencia de las principales potencias para asegurar posiciones ventajosas en el proceso de formación de la arquitectura global y regional en rápida evolución. La formación de la arquitectura global/regional es un proceso complejo en el que intervienen elementos del siglo XXI de las relaciones internacionales, como la naturaleza de la política de poder, la cooperación y el conflicto basados en instituciones y redes, y la importancia del poder del conocimiento para articular visiones de un nuevo orden y obtener consenso de otros países. En particular, a través de las tres cumbres, Estados Unidos y China han librado tres rondas de sondeos y forcejeos, probando las intenciones y capacidades del otro en cuanto a la dirección futura de la arquitectura global/regional. En un momento en que las principales potencias de Asia Oriental se preparan para el surgimiento de un nuevo liderazgo en 2012, es necesario examinar cuidadosamente los resultados de las cumbres celebradas a nivel global y regional a finales de 2011 y reflexionar sobre la futura dirección de respuesta de Corea.

Ronda 1: Cumbre del G20

Desde el comienzo del siglo XXI, el mundo ha entrado en un proceso de "G-x", explorando diversas alternativas desde G2 hasta G33 en relación con la formación de una nueva arquitectura global. Entre ellas, el G20, que comenzó como una reunión de ministros de finanzas y gobernadores de bancos centrales tras la crisis financiera asiática de 1997 y se transformó en una cumbre tras la crisis financiera global de 2008, ha surgido como una alternativa viable para la gobernanza global. La importancia del G20 se ha visto aún más acentuada al ser utilizado por los países desarrollados y las principales economías emergentes para coordinar políticas frente a la crisis financiera global. El G20 creció a través de la crisis como un gestor de la misma, y en ese sentido, el G20 en sí mismo fue un producto y un beneficiario de la crisis. La cumbre de Cannes, celebrada en medio de la crisis de la eurozona, fue una oportunidad para reafirmar que el G20 es el centro indiscutible de la gobernanza global. Sin embargo, tras el anuncio del Primer Ministro griego Papandreu de someter a referéndum la propuesta de los países europeos para resolver la crisis griega justo antes de la cumbre de Cannes, el G20 dio la impresión de estar sumido en la crisis en lugar de ser su gestor. La cumbre de Cannes logró avances en algunos temas como el diálogo social entre empresas (G20 Business Summit: B20) y sindicatos (organizaciones sindicales de los países del G20: L20), la regulación del cambio climático y los paraísos fiscales. Sin embargo, la falta de seguimiento significativo de los temas de desarrollo adoptados en la cumbre de Seúl, así como la marginación de puntos clave preparados con esmero por Francia, como la introducción de un impuesto a las transacciones financieras para regular la expansión excesiva del capital financiero, el fortalecimiento de la red de seguridad social y la estabilización de los precios de los productos agrícolas para aliviar la pobreza en los países en desarrollo, debido a la crisis de la eurozona, revelaron claramente las limitaciones del G20 como foro para la discusión de nuevas agendas.

Mientras tanto, mientras Alemania y Francia buscaban soluciones a la posible morosidad de Grecia e Italia, la crisis de la eurozona se extendió aún más. En última instancia, Europa, que había perdido una parte considerable de su capacidad para resolver crisis de forma independiente, recurrió a sondear la posibilidad de obtener apoyo de las principales economías emergentes el 26 de octubre, justo antes de la cumbre de Cannes. Como era de esperar, el papel de China, con las mayores reservas de divisas del mundo, cobró protagonismo. Estados Unidos, incapaz de resolver de manera proactiva la crisis de la eurozona, tuvo que observar el ascenso de China. Es irónico que Estados Unidos, que había utilizado el G20 como plataforma para presionar a China en materia de política cambiaria, como la promoción de la introducción de criterios cuantitativos para las balanzas por cuenta corriente tras la cumbre de Seúl, solo unos meses después, en la cumbre de Cannes, tuviera que ser testigo de cómo los países europeos desarrollados solicitaban ayuda financiera a China. China respondió con una reacción fría, afirmando que las reservas de divisas no se poseen para ayudar a otros países en crisis, y con una retórica diplomática expresando confianza en la capacidad de los países europeos para resolver sus propias crisis. Al mismo tiempo, China demostró una astuta respuesta estratégica, insinuando su intención de vincular la ayuda a la eurozona con la obtención del estatus de "país de intercambio comercial normal" para sí misma. En última instancia, la cumbre de Cannes, sin dejar resultados claros, sirvió para reafirmar la realidad del ascenso de China como actor global. Además, es innegable que el ascenso de China ha tenido la consecuencia no intencionada de debilitar el estatus del G20, que era esperado como la joya de la corona de la gobernanza global que reflejaba la nueva realidad de las relaciones internacionales. La responsabilidad principal recae en países de la eurozona como Francia y Alemania, que se centraron en consultas formales e informales con economías emergentes como China fuera del marco del G20, en lugar de presentar la crisis de la eurozona como un tema oficial de la agenda del G20 y buscar una solución. Estados Unidos también tiene una responsabilidad secundaria por no mostrar voluntad de resolver la crisis europea a nivel del G20.

Ronda 2: Cumbre de la APEC en Hawái

Apenas diez días después, el escenario se trasladó de Europa a Asia. Si la cumbre de Cannes fue una batalla de sondeos entre Estados Unidos y China a través de Europa, la cumbre de la APEC fue un forcejeo directo. El catalizador fue el anuncio de Japón de participar en las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (Trans-Pacific Partnership: TPP). El 11 de noviembre, un día antes de la cumbre, el Primer Ministro japonés Noda anunció oficialmente la participación de Japón en las negociaciones del TPP con el pretexto de "reconstruir el noreste tras el gran desastre y forjar el futuro de la región Asia-Pacífico", seguido por Canadá y México. A pesar de no ser un tema oficial de la agenda, el TPP se convirtió en el tema central de la cumbre de la APEC. Desde la perspectiva de Estados Unidos, el anuncio de la participación de Japón en el TPP tiene dos significados. En primer lugar, las negociaciones del TPP se están llevando a cabo principalmente con países pequeños como Brunéi, Chile, Perú, Nueva Zelanda y Singapur, y es cierto que es difícil esperar resultados económicos tangibles incluso si se logran acuerdos de liberalización comercial de alto nivel con estos países. La participación de Japón es una forma muy eficaz de hacer que los efectos económicos del TPP sean tangibles de inmediato si se logra. Sin embargo, tanto el Partido Liberal Democrático de la oposición como dentro del Partido Democrático gobernante, han surgido preocupaciones y objeciones sobre el impacto del TPP en la agricultura, la atención médica y el sector financiero. Por lo tanto, no se puede descartar la posibilidad de que la participación de Japón retrase el calendario de negociación del TPP y reduzca el alcance de la liberalización.

En segundo lugar, a pesar de ello, Estados Unidos acogió con satisfacción la participación de Japón porque el TPP tiene un valor estratégico que va más allá de los efectos económicos. Aunque el TPP es una cuestión económica que persigue una liberalización comercial pura, se está utilizando como un plan para la futura arquitectura de la región asiática. En este sentido, el TPP es el vínculo que permite a la administración Obama, que siempre ha afirmado ser una potencia del Pacífico, "reconectar" con Asia. Aquí es precisamente donde se intensifica el conflicto entre Estados Unidos y China. En respuesta al anuncio de la participación de Japón en el TPP, el viceministro de Comercio chino, Wei Jianguo, declaró de inmediato que "China no ha sido invitada a participar en el TPP por ningún país, y la integración económica en la región asiática debe ser transparente". Dejó claro que el TPP no se ajusta a su propia visión de la arquitectura regional centrada en la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Association of South-East Asian Nations: ASEAN). En términos de su peso en la economía mundial, la proporción de ASEAN+3, favorecida por China, es de aproximadamente el 23 por ciento, mientras que la de los nueve países del TPP antes del anuncio de participación de Japón era de aproximadamente el 27 por ciento. Teniendo en cuenta que la proporción de la Unión Europea (UE) es de aproximadamente el 26 por ciento, existía la posibilidad de que la economía mundial estuviera compuesta por tres bloques económicos centrados en Estados Unidos, China y la UE. Sin embargo, la participación de Japón en el TPP es suficiente para desestabilizar esta estructura de poder. Esto se debe a que, si se incluyen Canadá y México, que anunciaron su participación después de Japón, el peso económico del TPP aumenta hasta el 39 por ciento. Esto ha causado un retraso considerable en el plan de China de formar una arquitectura regional centrada en sí misma, atrayendo a Japón y Corea a la base de acuerdos de libre comercio (FTA) en forma de "ASEAN+1".

Ronda 3: Cumbre de la EAS en Bali

Una semana después, el escenario se trasladó a la EAS. Aunque externamente la EAS parecía marchar sobre ruedas, con la adopción de la "Declaración de la EAS sobre los Principios de Relaciones Mutuamente Beneficiosas" que rigen las relaciones y acciones entre los países participantes de la EAS, y la "Declaración de la 6ª Cumbre de Asia Oriental sobre la Conectividad de la ASEAN" que declara el compromiso de promover la conectividad de la ASEAN, la EAS tiene un significado como canal oficial para que Estados Unidos influya en el orden de Asia Oriental. Y a medida que el escenario se reducía, la guerra de nervios y la lucha de poder entre Estados Unidos y China se volvieron aún más feroces. En 2010, Estados Unidos, que se unió a la EAS, anunció su intención de "convertirla en una institución fundamental de seguridad y política para la región". Esto presagiaba la intensificación de la contención de China a través de la EAS. De hecho, a pesar de las repetidas advertencias de China, el presidente Obama planteó la cuestión del Mar de China Meridional en la EAS, lo que llevó a la mayoría de los países, excepto Myanmar y Camboya, a debatir este tema. Estados Unidos también tomó medidas estratégicas que irritaron a China, como aceptar que Myanmar, bajo sanciones económicas, albergara la cumbre de la EAS en 2014. En respuesta, China adoptó una estrategia de "zanahoria y palo", anunciando un plan de ayuda de 3.000 millones de yuanes a Indonesia para la cooperación en la industria marítima, estableciendo el Comité de Conectividad China-ASEAN para fortalecer las relaciones con la ASEAN, y enviando mensajes de advertencia a algunos países como Australia, que se alinearon con Estados Unidos.

Si bien es cierto que el patrón de competencia entre Estados Unidos y China se repitió en la cumbre de la EAS, al igual que en la cumbre de la APEC, la EAS no se utilizó únicamente como un campo de competencia y conflicto entre Estados Unidos y China. China ha expresado repetidamente su preferencia por ASEAN+3 en cuanto a la plataforma de la arquitectura regional. Sin embargo, un hecho que a menudo se pasa por alto es que China acordó el lanzamiento de la EAS, consintió la participación de India, Australia y Nueva Zelanda, y no se opuso a la participación de Estados Unidos en 2010. Por lo tanto, es más razonable considerar la EAS como un foro donde coexisten la competencia y la cooperación, aunque en un alcance limitado. En el fondo, China ha mostrado una actitud flexible hacia otras propuestas alternativas, en lugar de adherirse exclusivamente a su preferencia por ASEAN+3. Es probable que la futura arquitectura regional de Asia Oriental no se reduzca a la elección de una de las propuestas preferidas por Estados Unidos y China, sino que se resuelva en cómo hacer coexistir o armonizar diversas propuestas.

Perspectivas Futuras y Respuesta de Corea

Una cuidadosa observación de las tres cumbres permite vislumbrar el contorno general del futuro de la arquitectura global. Hay tres puntos clave a observar. El primer punto es qué implicaciones tiene el ascenso de China para el G20 y, en última instancia, para la futura gobernanza global. Lo que reveló la cumbre de Cannes fue que el ascenso de China no es tan positivo para el fortalecimiento del estatus del G20. La razón por la que el G20 pudo surgir como una alternativa viable para la gobernanza global fue la expectativa y la creencia de que el G20 se convertiría en una gobernanza global que no solo reflejaría la naturaleza de la política de poder de las relaciones internacionales, sino que también abarcaría los aspectos de red y la naturaleza compleja de las relaciones internacionales. Sin embargo, desde la perspectiva de la gobernanza global, la crisis de la eurozona produjo un resultado algo decepcionante: en lugar de catalizar una respuesta en red a nivel del G20, aumentó la dependencia de China, la segunda economía más grande del mundo y el mayor poseedor de reservas de divisas. El futuro del G20 dependerá de la medida en que las economías emergentes, incluido China, puedan integrarse orgánicamente en el marco del G20 como actores globales, más allá de la estructura de poder de Estados Unidos frente a China o de los países desarrollados frente a las economías emergentes.

En segundo lugar, la naturaleza compleja del TPP, que fue el tema más importante de la cumbre de la APEC, es también un punto clave de observación. Es innegable que el TPP es parte de una estrategia a largo plazo de Estados Unidos y Japón que va más allá de la liberalización del comercio. Sin embargo, la medida en que Estados Unidos y Japón darán forma al orden de Asia-Pacífico a través del TPP está, paradójicamente, indisolublemente ligada al grado de liberalización del comercio. En última instancia, el grado en que Estados Unidos ajuste el nivel de liberalización del TPP, teniendo en cuenta la situación política interna de Japón, será un barómetro de cuánto elemento de contención hacia China podrán incorporar Estados Unidos y Japón en el TPP en el futuro.

En tercer lugar, si reducimos el escenario a Asia Oriental, la cuestión de cómo establecer concretamente la relación entre la APT y la EAS, y cómo armonizar la EAS con la APEC o el TPP, serán las preocupaciones prácticas a las que se enfrentarán los países de Asia Oriental en el futuro. Para ello, el poder del conocimiento, es decir, la capacidad de tejer los complejos intereses de diversos países y hacerlos comprender a otros, es de suma importancia. Es muy probable que la naturaleza y el contenido de la futura arquitectura regional de Asia Oriental se determinen por qué país, entre Estados Unidos y China, adquirirá el poder del conocimiento.

¿Qué tipo de contramedidas debe preparar Corea en el tenso panorama político internacional de 2012? En primer lugar, Corea necesita establecer una estrategia de gobernanza global basada en una comprensión precisa del estatus y el papel del G20. En su inicio, el G20 parecía hacer realidad "el ascenso del resto" (the rise of the rest), con la participación activa de economías emergentes como China, India, Brasil y Corea en el establecimiento y la operación de la gobernanza global. Sin embargo, la cumbre de Cannes nos hizo darnos cuenta de la realidad de que, si bien el ascenso de China se ha materializado, el ascenso de los demás países aún no lo ha hecho. Además, aunque el G20 se ha convertido en un eje de la nueva arquitectura global, su estatus se ha visto sacudido por el énfasis en el ascenso de China, una situación inesperada. Para Corea, que tiene experiencia en participar activamente en la operación de la gobernanza global a raíz de la celebración de la cumbre de Seúl en 2010, esta evolución es desfavorable. Corea logró elaborar el "Consenso de Seúl sobre el Desarrollo" en la cumbre de Seúl, y a partir de ello, el G20 también sirvió como foro para discutir nuevas agendas como el desarrollo, el crecimiento sostenible y el medio ambiente. Dado que estas agendas no se destacaron en la cumbre de Cannes, Corea necesita buscar la cooperación entre los Estados miembros para que las agendas ya establecidas puedan seguir discutiéndose a nivel del G20 y explorar continuamente nuevas agendas. Al mismo tiempo, mientras se esfuerza por revitalizar el G20, debe reconocer claramente que la arquitectura global actual se encuentra en un proceso de "G-x" y comenzar a reflexionar cautelosamente sobre otras alternativas.

Corea también necesita establecer una estrategia de redes que complemente su estrategia existente centrada en los TLC bilaterales. Como se evidenció en las cumbres de la APEC y la EAS, se está produciendo una competencia para asegurar posiciones ventajosas en la futura arquitectura global/regional, y en el centro de esta competencia se encuentra una estrategia de redes que busca atraer a diversos países a la arquitectura de acuerdo con consideraciones estratégicas. Corea ha asegurado con éxito su posición como país central en la política de TLC al firmar TLC con Estados Unidos y la UE. Este es sin duda un logro importante de la política de TLC de Corea. Actualmente, el gobierno coreano planea continuar con su estrategia centrada en los TLC bilaterales. Es decir, además del TLC Corea-EE. UU. y el TLC Corea-UE, planea firmar el TLC Corea-China y el TLC Corea-Japón para convertirse en el único país que ha firmado TLC con las cuatro principales economías. Sin embargo, como demuestra el anuncio de la participación de Japón en el TPP, existe la posibilidad de que la estrategia de TLC de Corea se vea eclipsada por planes de arquitectura regional a mayor escala. Corea necesita mostrar proactividad en planes más diversos relacionados con la arquitectura global/regional, al tiempo que impulsa su estrategia existente de TLC bilateral. En este contexto, la decisión de decidir si iniciar o no las negociaciones del TLC entre Corea, China y Japón para mayo de 2012, cuando se celebra la cumbre de líderes de Corea, China y Japón, es digna de elogio.

Finalmente, Corea necesita establecer una estrategia de "nexo economía-seguridad" (economy-security nexus). Las agendas de las recientes cumbres fueron claramente cuestiones económicas, pero se confirmó que las consideraciones estratégicas subyacen a ellas. Es decir, aunque el deporte es la economía, el juego real está estrechamente vinculado a la seguridad, lo que lo hace muy estratégico. Dada la rápida y compleja evolución de la realidad de las relaciones internacionales en el siglo XXI, el nexo economía-seguridad se acelerará aún más. En particular, para Corea, que mantiene una relación de alianza tradicional con Estados Unidos en términos de diplomacia y seguridad, y que está profundizando rápidamente la interdependencia económica con China, el nexo economía-seguridad es un problema extremadamente realista. Para ello, es imprescindible establecer un sistema de toma de decisiones integrado que trascienda la fragmentación de las políticas. ■

El Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) ha sido seleccionado como una de las instituciones clave del programa "Asia Security Initiative" de la Fundación MacArthur de EE. UU. y está recibiendo apoyo financiero. El "EAI Policy Brief" tiene como objetivo proporcionar análisis en profundidad y alternativas prácticas a través de una perspectiva equilibrada sobre los principales problemas nacionales e internacionales. Al citar el "EAI Policy Brief", asegúrese de mencionar la fuente. Este manuscrito representa la opinión personal del autor y no refleja la posición del Instituto de Estudios de Asia Oriental.