[EAI Комментарий № 25] Меняющаяся глобальная архитектура и Корея

Профессор Ли Сын Джу имеет степень доктора политологии Калифорнийского университета в Беркли и в настоящее время преподает на факультете политологии и международных отношений Университета Чунан.

Глобальная/региональная архитектура и американо-китайские отношения

3 ноября 2011 г. саммит G20 (Группы двадцати) в Каннах, 12–13 ноября саммит Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC) на Гавайях, 19 ноября саммит Восточноазиатских стран (East Asia Summit: EAS) на Бали… это серия саммитов. Какова причина такой напряженной программы для глав государств ведущих стран мира? Хотя эти саммиты кажутся разрозненными, поскольку они имеют разный членский состав и проводятся по своим собственным уникальным повесткам дня, они тесно связаны между собой как арены ожесточенной борьбы ведущих стран за занятие выгодной позиции в процессе формирования стремительно меняющейся глобальной и региональной архитектуры. Формирование глобальной/региональной архитектуры включает в себя сложные 21-вековые элементы международных отношений, такие как международная политика власти, сотрудничество и конфликты, основанные на институтах и сетях, а также важность «власти знаний» (knowledge power), позволяющей распространять видение нового порядка среди других стран и добиваться консенсуса. В частности, США и Китай посредством трех саммитов провели трехэтапный разведывательный бой и борьбу за влияние, определяя направление будущей глобальной/региональной архитектуры. В условиях, когда ведущие страны Восточной Азии стоят на пороге появления нового лидерства в 2012 году, необходимо внимательно изучить результаты трех саммитов, проведенных в конце 2011 года на глобальном/региональном уровне, и обдумать дальнейшие ответные меры Кореи.

Раунд 1: Саммит G20

С наступлением XXI века мир вступил в процесс «G-x», в рамках которого рассматриваются различные альтернативы формированию новой глобальной архитектуры, от G2 до G33. Среди них G20, начавшаяся как встреча министров финансов и глав центральных банков после азиатского финансового кризиса 1997 года, превратилась в саммит в ответ на глобальный финансовый кризис 2008 года и стала перспективной альтернативой новому глобальному управлению. Важность G20 особенно возросла, поскольку развитые страны и основные развивающиеся страны использовали ее как площадку для координации политики в условиях глобального финансового кризиса. G20 росла вместе с кризисом как его управляющий орган, и в этом смысле сама G20 была продуктом и бенефициаром кризиса. Каннский саммит, проходивший в разгар кризиса в еврозоне, стал возможностью вновь подтвердить, что G20 является неоспоримым центром глобального управления. Однако после заявления премьер-министра Греции Папандреу о проведении референдума по предложению европейских стран по урегулированию греческого кризиса непосредственно перед Каннским саммитом, G20 произвела впечатление не столько управляющего кризисом, сколько поглощенного им. Каннский саммит добился прогресса по ряду вопросов, таких как социальный диалог между бизнесом (G20 Business Summit: B20) и профсоюзами (trade union organizations of the G20 countries: L20), изменение климата и регулирование налоговых убежищ. Однако, поскольку значимые последующие меры по вопросам развития, принятые на Сеульском саммите, не были предприняты, а ключевые вопросы, над которыми Франция усердно работала, такие как введение налога на финансовые операции для регулирования чрезмерного расширения финансового капитализма, укрепление систем социальной защиты и стабилизация цен на сельскохозяйственную продукцию для смягчения бедности в развивающихся странах, были отодвинуты на второй план из-за кризиса в еврозоне, пределы G20 как площадки для обсуждения новой повестки дня стали очевидны.

Тем временем, пока Германия и Франция искали решения возможного дефолта Греции и Италии, кризис в еврозоне продолжал распространяться. В конечном итоге Европа, в значительной степени утратившая способность самостоятельно решать кризис, обратилась к основным развивающимся странам за поддержкой 26 октября, непосредственно перед Каннским саммитом. Естественно, в этом процессе возросла роль Китая как крупнейшего держателя валютных резервов. США, не имея возможности активно решать кризис в еврозоне, были вынуждены наблюдать за этим ростом Китая. Ирония заключается в том, что США, которые использовали G20 как площадку для давления на Китай по вопросам валютной политики, включая продвижение количественных критериев для платежного баланса после Сеульского саммита, всего несколько месяцев спустя были вынуждены наблюдать, как европейские развитые страны обращаются за финансовой помощью к Китаю на Каннском саммите. Китай дал хладнокровный ответ, заявив, что он не держит валюту для решения кризисов других стран, и использовал дипломатические формулировки, выражая доверие к способности европейских стран самостоятельно решать свой кризис. В то же время Китай продемонстрировал гибкость, параллельно проводя стратегическую политику, намекая на желание связать поддержку еврозоны с получением статуса страны с рыночной экономикой. В конечном итоге Каннский саммит, не оставив явных результатов, лишь подтвердил реальность роста Китая как глобального игрока. Кроме того, нельзя отрицать, что рост Китая непреднамеренно привел к ослаблению статуса G20, которая рассматривалась как надежда на глобальное управление, отражающее новую реальность международных отношений. Первоначальная ответственность за это лежит на странах еврозоны, таких как Франция и Германия, которые сосредоточились на неофициальных и официальных консультациях с основными развивающимися странами, включая Китай, вне рамок G20, вместо того чтобы представить кризис в еврозоне как официальную повестку дня G20 и искать пути его решения. Вторичная ответственность лежит на США, которые не проявили воли к разрешению европейского кризиса в рамках G20.

Раунд 2: Саммит APEC на Гавайях

Всего десять дней спустя сцена переместилась из Европы в Азию. Если Каннский саммит был разведывательным боем между США и Китаем через Европу, то саммит APEC стал прямой борьбой за влияние. Искрой стало объявление Японии об участии в переговорах по Транстихоокеанскому партнерству (Trans-Pacific Partnership: TPP). Всего за день до саммита, 11 ноября, премьер-министр Японии Нода официально объявил об участии в переговорах по TPP под предлогом «восстановления северо-восточного региона после крупного стихийного бедствия и открытия будущего Азиатско-Тихоокеанского региона»; за Японией последовали Канада и Мексика. Впоследствии, хотя TPP не был официальной повесткой дня, он стал ключевым вопросом саммита APEC. С точки зрения США, объявление Японии об участии в TPP имеет два значения. Во-первых, переговоры по TPP ведутся с участием небольших стран, таких как Бруней, Чили, Перу, Новая Зеландия и Сингапур, и, даже если будет достигнуто соглашение о высокой степени либерализации торговли с этими странами, трудно ожидать ощутимых экономических результатов. Участие Японии является очень эффективным способом мгновенно материализовать экономические выгоды в случае успеха TPP. Однако, как и оппозиционная Либерально-демократическая партия, внутри правящей Демократической партии также поступают опасения и возражения относительно влияния TPP на сельское хозяйство, здравоохранение и финансовый сектор. Поэтому нельзя исключать возможность того, что участие Японии затянет график переговоров по TPP и сузит сферу либерализации.

Во-вторых, несмотря на это, США приветствовали участие Японии, поскольку TPP имеет стратегическую ценность, выходящую за рамки экономических выгод. Хотя TPP является экономическим вопросом, направленным на чистую либерализацию торговли, он используется как основа для будущей азиатско-тихоокеанской архитектуры. В этом смысле TPP является связующим звеном для администрации Обамы, которая всегда заявляла о себе как о тихоокеанской державе, для «переподключения» к Азии. Именно здесь обострился конфликт между США и Китаем. Заместитель министра коммерции Китая Вэй Цзяньхуа немедленно заявил: «Китай не был приглашен в TPP ни одной страной, и экономическая интеграция в Азиатско-Тихоокеанском регионе должна быть прозрачной». Это ясно показало, что TPP не соответствует его видению региональной архитектуры, ориентированной на АСЕАН. Учитывая долю в мировой экономике, доля АСЕАН+3, предпочитаемая Китаем, составляет около 23%, в то время как доля 9 стран TPP до объявления об участии Японии составляла около 27%. Учитывая, что доля Европейского союза (ЕС) составляет около 26%, мировая экономика могла состоять из трех экономических блоков, ориентированных на США, Китай и ЕС. Однако участие Японии в TPP было достаточным, чтобы разрушить эту структуру сил. Включая Канаду и Мексику, которые объявили об участии после Японии, доля TPP в мировой экономике увеличивается до 39%. Это серьезно нарушило планы Китая по формированию региональной архитектуры под своим руководством, привлекая Японию и Корею на основе соглашений о свободной торговле (FTA) в форме «АСЕАН+1».

Раунд 3: Саммит EAS на Бали

Неделю спустя сцена переместилась на EAS. Хотя внешне EAS казался успешным, поскольку были приняты «Декларация Восточноазиатского саммита о принципах взаимовыгодных отношений», определяющая отношения и действия между странами-участницами EAS, и «Декларация Восточноазиатского саммита о связности АСЕАН», в которой было заявлено о стремлении к укреплению связности АСЕАН. Однако EAS имеет значение как официальный канал, через который США могут влиять на региональный порядок в Восточной Азии. И поскольку сцена сузилась, нервное напряжение и борьба умов между США и Китаем стали еще более ожесточенными. США, присоединившиеся в 2010 году, объявили, что намерены сделать EAS «основополагающим институтом безопасности и политики в регионе». Это предвещало начало сдерживания Китая через EAS. Действительно, несмотря на неоднократные предупреждения Китая, президент Обама поднял вопрос о Южно-Китайском море на EAS, что стало поводом для обсуждения этого вопроса большинством стран, за исключением Мьянмы и Камбоджи. США также предприняли стратегические шаги, которые обострили нервы Китая, согласившись на проведение саммита EAS в Мьянме в 2014 году, которая находится под экономическими санкциями. В ответ Китай принял двойственную стратегию, объявив о плане предоставления Индонезии 3 миллиардов юаней для сотрудничества в морской индустрии, учредив Комитет по связности Китая и АСЕАН (China-ASEAN Connectivity Committee) для укрепления отношений с АСЕАН, а также отправив предупредительные сообщения некоторым странам, таким как Австралия, которые поддержали США.

Действительно, конкуренция между США и Китаем, наблюдавшаяся на саммите APEC, повторилась и на саммите EAS. Однако EAS использовался не только как арена конкуренции и конфликтов между США и Китаем. Китай неоднократно выражал предпочтение АСЕАН+3 в отношении платформы региональной архитектуры. Однако легко упустить из виду тот факт, что Китай согласился на создание EAS, одобрил участие Индии, Австралии и Новой Зеландии и не возражал против участия США в 2010 году. Поэтому более разумно рассматривать EAS как арену, где конкуренция и сотрудничество сосуществуют, хотя и в ограниченном масштабе. В основе этого лежит тот факт, что Китай не придерживался исключительно своих предпочтений в отношении АСЕАН+3, но проявлял гибкость в отношении других альтернативных планов. В будущем характер и содержание региональной архитектуры Восточной Азии, вероятно, будут определяться не столько выбором одного из планов, предпочитаемых США и Китаем, сколько вопросом о том, как сосуществовать или гармонизировать различные планы.

Будущие перспективы и ответные меры Кореи

Внимательно наблюдая за тремя саммитами, можно получить общее представление о будущем глобальной архитектуры. Есть три момента, на которые стоит обратить внимание. Первый момент заключается в том, какое значение имеет рост Китая для G20 и, в более широком смысле, для будущего глобального управления. Каннский саммит показал, что рост Китая не столь позитивен для укрепления статуса G20. Ожидания и вера в то, что G20 станет не просто глобальным управлением, отражающим международную политику власти, а глобальным управлением, отражающим сетевые аспекты и комплексный характер международных отношений, позволили G20 стать перспективной альтернативой новому глобальному управлению. Однако с точки зрения глобального управления, кризис в еврозоне привел к несколько разочаровывающим результатам, увеличив зависимость от Китая, второй по величине экономики мира и крупнейшего держателя валютных резервов, вместо того чтобы стимулировать сетевые ответные меры на уровне G20. Будущее G20 зависит от того, насколько органично удастся интегрировать развивающиеся страны, включая Китай, в рамки G20 как глобальных игроков, выходя за рамки структуры власти США против Китая или существующих развитых стран против новых развивающихся стран.

Во-вторых, комплексный характер TPP, который стал главным вопросом саммита APEC, также является важным моментом для наблюдения. Несомненно, TPP является частью долгосрочной стратегической расстановки сил США и Японии, выходящей за рамки либерализации торговли. Однако то, как именно США и Япония будут формировать азиатско-тихоокеанский порядок через TPP, парадоксальным образом неразрывно связано со степенью либерализации торговли. В конечном итоге, степень, в которой США скорректируют уровень либерализации TPP с учетом внутриполитической ситуации в Японии, станет барометром того, насколько США и Япония смогут добавить стратегический элемент сдерживания Китая в TPP в будущем.

В-третьих, если сузить сцену до Восточной Азии, то конкретное определение отношений между APT и EAS, и, более того, как EAS может гармонизировать с APEC или TPP, станет реальной проблемой, с которой столкнутся страны Восточной Азии в будущем. Для этого «власть знаний», способная сплетать сложные интересы различных стран и доносить их до других стран, имеет огромное значение. Характер и содержание будущей региональной архитектуры Восточной Азии, вероятно, будут определяться тем, какая страна, США или Китай, получит «власть знаний».

Какие ответные меры должна подготовить Корея в условиях стремительно развивающейся международной политики 2012 года? Прежде всего, Корее необходимо разработать свою стратегию глобального управления, основываясь на точном понимании статуса и роли G20. Когда G20 была создана, казалось, что она воплотит в жизнь «восстание остальных» (the rise of the rest), когда развивающиеся страны, включая Китай, Индию, Бразилию и Корею, будут активно участвовать в создании и функционировании глобального управления. Однако Каннский саммит заставил осознать реальность того, что, хотя рост Китая реализовался, «восстание остальных» еще не произошло. Кроме того, хотя G20 стала центром новой глобальной архитектуры, ее статус оказался под угрозой из-за роста Китая, что стало непредвиденной ситуацией, неблагоприятной для Кореи, которая получила опыт активного участия в функционировании глобального управления, проведя Сеульский саммит в 2010 году. Корея успешно достигла «Сеульского консенсуса по развитию» на Сеульском саммите, и благодаря этому G20 также служила площадкой для обсуждения новых тем, таких как развитие, устойчивый рост и окружающая среда. Поскольку эти темы не были освещены на Каннском саммите, Корее необходимо стремиться к сотрудничеству между государствами-членами, чтобы обсуждаемые темы продолжали обсуждаться на уровне G20, и постоянно искать новые темы. Кроме того, при работе над активизацией G20 необходимо четко осознавать, что текущая глобальная архитектура находится в процессе «G-x», и начать осторожно обдумывать другие альтернативы.

Корее также необходимо разработать сетевую стратегию, дополняющую существующую стратегию, основанную на двусторонних FTA. Как показали саммиты APEC и EAS, существует конкуренция за занятие выгодной позиции в будущей глобальной/региональной архитектуре, и в центре этой конкуренции лежит сетевая стратегия по привлечению различных стран в архитектуру в соответствии со стратегическими соображениями. Корея успешно заняла позицию центральной страны в FTA, заключив FTA с США и ЕС. Это, несомненно, является важным достижением политики Кореи в области FTA. В настоящее время правительство Кореи планирует продолжать стратегию, основанную на двусторонних FTA. То есть, в дополнение к FTA между Кореей и США и FTA между Кореей и ЕС, оно стремится стать единственной страной, заключившей FTA с четырьмя крупными экономическими блоками, заключив FTA между Кореей и Китаем и FTA между Кореей и Японией. Однако, как показывает объявление Японии об участии в TPP, стратегия FTA Кореи может быть поглощена более масштабными планами региональной архитектуры. Корее необходимо проявлять активность не только в реализации существующей двусторонней стратегии FTA, но и в отношении более разнообразных планов, связанных с глобальной/региональной архитектурой. В этом контексте решение о выработке позиции по вопросу начала переговоров о FTA между Кореей, Китаем и Японией к маю 2012 года, когда состоится саммит лидеров трех стран, заслуживает положительной оценки.

Наконец, Корее необходимо разработать стратегию увязки экономики и безопасности (economy-security nexus). Хотя повестка дня недавних саммитов была явно экономической, было подтверждено, что в ее основе лежат стратегические соображения. То есть, хотя вид спорта — экономика, фактическая игра тесно связана с безопасностью, что делает ее очень стратегической. Учитывая быстрое усложнение реальности международной политики в XXI веке, увязка экономики и безопасности будет ускоряться. Особенно для Кореи, которая поддерживает традиционные союзнические отношения с США в области внешней политики и безопасности и быстро углубляет экономическую взаимозависимость с Китаем, увязка экономики и безопасности является крайне актуальной проблемой. Для этого необходимо создать интегрированную систему принятия решений, отказавшись от фрагментированного принятия решений. ■

Институт восточноазиатских исследований (EAI) получает финансовую поддержку как ключевое исследовательское учреждение программы «Инициатива по безопасности в Азии» (Asia Security Initiative) Фонда Макартура США. [EAI Комментарий] стремится предложить глубокий анализ и практические альтернативы, представляя сбалансированный взгляд на основные внутренние и международные вопросы. При цитировании [EAI Комментарий] обязательно указывайте источник. Данный документ отражает личное мнение автора и не отражает позицию Института восточноазиатских исследований.