[EAI特别评论系列 - 新冠冲击与中国] ④ 变化中的党国体制的双重性

[编者按]

EAI将刊载共4篇关于在危机与机遇的十字路口上的中国专家的分析与展望的“新冠冲击与中国”特别评论系列。

1. 李东率：新冠疫情大流行后中国的对外关系与韩中关系 [阅读报告]

2. 崔弼洙：新冠疫情是否会加强中国的经济地位？[阅读报告]

3. 河南锡：新冠疫情与中国社会的反应[阅读报告]

4. 杨甲龙：变化中的党国体制的双重性

作为EAI特别评论系列“新冠冲击与中国”的第四篇报告，国家安保战略研究院责任研究委员杨甲龙分析新冠疫情后中国中央与地方关系变化的特辑评论已发布。在新冠疫情被宣布为大流行病后，与陷入“社会恐慌”状态的美国和欧洲不同，中国通过党国体制的强力管控，营造了稳定的局面。在党国体制的僵化性和权威性同时暴露了疫情扩散的危机和管控的效率性之际，前所未有的灾难无疑在党国体制的信任上造成了一定的裂痕。尽管如此，作者预测，中国的党国体制将通过代际更迭巩固现有地位，同时提高地方政府的自主性，以增强变化中的民心对体制的适应力。然而，作者指出，这种新的中央与地方关系对党而言可能是一把双刃剑。因为在中国存在一种“神话般”的信念，即中央的权力必须强大，如果地方的自主性过度增强，可能会导致社会混乱。因此，作者主张，有必要密切关注正在为新冠疫情后寻求最佳中央与地方关系而努力的中国将采取何种行动。

I. 新冠疫情与中国政治影响

传染病与党国体制的双重性

新冠疫情初期中国的应对并不周密。与其关注传染病爆发的可能性，不如更关注阻止相关消息的传播和搜捕内部举报者。没有关注通过公开传染病相关信息来达成社会预防和管控的共识性治理。反而阻碍和管控了传染病相关信息的公开。党国体制的威权主义 접근反而加剧了问题。当世界卫生组织（WHO）宣布大流行病，并将新冠疫情正式定性为全人类的问题，而非仅是部分国家的问题时，传染病早已蔓延至全世界。

然而，与初期应对不同，中国在中后期开始通过以强力封锁为首的党国体制的权威性管控方式，在一国范围内阻断了传染病。与欧洲或美国陷入“社会恐慌”状态不同，中国迅速阻断了传染病并逐步稳定了局面。初期因非民主管控而加剧问题的中国党国体制，开始通过强力管控和有效动员来控制传染病。党国体制的这种双重性，在能够实现对传染病等不可避免情况的强力有效管控方面，在中国被视为积极的。

党国体制特有的动员体系在隔离和封锁方面表现出强大的效率。在中国应对新冠疫情的过程中，非民主管控与有效动员并存的党国体制的双重性得到了充分体现。虽然威权性党国体制在初期应对中失败了，但后期“强力管控更有效”的论调逐渐扩散。中国党国体制的效率受到高度评价，中国当局也对此大加宣传。这表明新冠疫情为中国当局在统治过程中如何战略性地利用党国体制的双重性提供了反面教材。

对体制和领导人的“凝聚效应”

与外部视角不同，新冠疫情并未在中国国内引发剧烈的政治变革。体制未出现混乱，领导力也未受到明显损害。党国体制运行良好，习近平主席的领导力也未动摇。即体制的 불안或变动性并未增加，反而被用作提高体制适应性的机会。与外部批评不同，新冠疫情反而出现了围绕中国体制和领导层的所谓“凝聚效应”。习近平主席通过不露面反而提升了领导力，并且正在进行动员党组织和党员来管理社会的新的治理实验。

当然，在此过程中，党国体制的信任度受到一定程度的损害是不可否认的。与2003年SARS不同，此次个人为基础的社交媒体非常活跃。关于李文亮医生去世的消息在社交媒体上引起轰动，甚至还设立了网络灵堂。然而，当局并未镇压他们，而是以非常灵活的方式应对。这是一种通过先发制人地应对“民心离散”的动向，防止民心动向直接关联到体制和领导力受损的管理方式。武汉市政府将李文亮医生等14人追认为“烈士”，也是为了将民心离散纳入体制内进行管理的积极应对结果。

迄今为止，中国在应对引发社会不安的问题时，一直采取注重体制效率的威权式方式。然而，随着传染病等原因不明的社会不安的增加，需要基于透明度的社会治理，即毫不隐瞒地公开相关信息。为回应这些要求，中国以新冠疫情为契机，在威权式应对的同时，正在进行倾听民心的新型社会治理尝试。在新冠防疫期间，中国在倾听民心的同时，试图改革社会治理体系，以缓和党国体制的僵化性。这一举动可以说是将19届四中全会提出的所谓治理问题应用于具体问题的首次实验。基于民心的新型社会治理实验正在通过新冠疫情成为现实。

“条块关系”的变化

新冠疫情始于武汉。从武汉蔓延至中国全境，再到全世界。在此过程中，武汉市政府成为了批评的中心，随后是湖北省，最后是中国。这是基于规定中国传统中央与地方关系的条块关系 접근的结果。然而，在新冠疫情期间，武汉市政府无法主动做出自主判断和应对。因为必须向上级报告并获得批准。在无法摆脱责任的党国体制下，责任归属问题非常重要。条块关系越重视“条”的关系，就越倾向于习惯于垂直管控的决策。下级机关只接受并执行上级机关的处分，而不自主地开展工作。因为它们不愿意承担责任。

中国当局在判断新冠疫情的危险性并认为社会流动存在风险后，于1月23日封锁了武汉市，开始阻断病毒。并于1月25日组建了党中央新冠应对领导小组作为指挥机构。这加强了为应对病毒而建立的中央层面的垂直层级体系。这些措施使得即使在紧急情况下，也容易回归习惯于组织管控的体制，而不太重视水平合作关系的重要性。在初期病毒爆发时，由于与周边地区或地方的合作机制未能正常运作，导致了相互管控和相互合作被不太重视的结果。相反，传统上习惯的“条”的关系导向，重复了依赖中央或上级的命令而非水平合作的自主机制的治理。当然，基于垂直命令体系的万无一失的封锁和管控机制在防疫效率方面非常有吸引力。

然而，鉴于地方问题最了解的还是地方本身，为了使有效的指挥体系正常运作，必须朝着尊重地方政府自主判断的方向改进指挥体系和合作体系。即使垂直管控是有效的，也应将其限制在紧急情况下，并改进中央与地方关系的治理，以激活水平合作体系的“块”的关系。此次新冠疫情，在武汉市相关信息被歪曲或隐瞒的情况下，并非仅能追究武汉市的责任。新冠疫情提出了需要新的“条块关系”，即制度上保障能够自主判断的水平合作关系（“块”的关系）的必要性。也就是说，这预示着在不损害传统“条块关系”的同时，提高地方政府自主性的新治理模式的到来。

II. 新冠疫情与中国政治展望

提高党国体制的适应性

如前所述，新冠疫情充分暴露了中国党国体制的双重性。体制的僵化性和权威性导致了传染病扩散的危机，而正是凭借其权威性，它迅速控制和管理了危机。与欧洲和美国的传染病扩散不同，从目前来看，中国的党国体制的权威性在防疫方面展现出了优势。然而，变化的民心在中国当局以现有体制应对社会不稳定因素方面暴露出了一定的局限性。正如一些人所怀疑的，有人怀疑中国的党国体制是否正在腐蚀。在此过程中，中国将展现出非常高的适应性。

中国党国体制的适应性案例在中国历史上已屡见不鲜。例如，曾出现过追求取代封建王朝的共和制，或在社会主义困难时大胆引入资本主义方式，或在必要时接纳资本家为共产党员的例子。因此，如果因新冠疫情导致民心离散和党国体制腐蚀，将以非常大胆的方式，广泛地将变化中的民心纳入体制内，以提高体制的适应性。此外，将作为新管理模式提出的治理问题与具体问题相结合，通过新的治理实验来克服当前的危险。

尽管通过党国体制的治理创新提高了适应性，但对体制本身的不信任感比以往任何时候都大。特别是，与政府控制的互联网不同，个人自主访问的社交媒体的发展，使得基于现有方式的体制适应性受到了一定限制。也就是说，在变化中的个人社交网络时代，通过单方面宣传来抢占舆论的治理方式难以取得预期效果。因此，提高体制适应性必须通过扩大自主空间才能实现。在此过程中，如何将批判性个人媒体的问题“内化”到体制内，将成为当局面临的课题。

加强习近平主席的领导力

在新冠疫情期间，习近平主席通过不轻易露面来展示其领导力。他虽然主持了多次政治局会议和政治局常委会会议，并下达相关指示，但直接出现在现场的只有2月10日视察北京和3月10日访问武汉。尽管如此，习近平主席的领导力之所以得以维持，是因为中国特有的对中央的绝对信任，近乎对中央权力的一种“信仰”。在新冠疫情期间，即使在湖北省或武汉市相关官员被更换的过程中，以习近平主席为核心的领导层依然稳固，这正是基于对中央的神秘的“信仰”。取而代之的是，问题的责任归属集中在地方，并通过更换地方领导来结束事态。

作为最高领导人，习近平主席面临着在2020年应对新冠疫情并使经济社会发展重回正轨，取得“决定性成果”的重大任务。无论如何，因疫情导致3000多名“人民”丧生，这既是政治责任，也是人道主义责任。即使被视为不可避免的灾难，作为负责“人民”安宁的最高领导人，这也是一场无法挽回的灾难。尽管通过党国体制动员党组织和党员在应对危机方面取得了一定成果，但“民心离散”是维持领导力的不利因素。特别是，对最高领导人的领导力产生疑问，会侵蚀党国体制的统治合法性。

与近乎“信仰”的对中央的信任不同，对各级干部的信任非常脆弱。特别是当愤怒指向他们时，中央大多通过更换人选来缓解冲击。从习近平主席的角度来看，为了革新因新冠疫情造成的氛围并恢复新的发展动力，有必要通过大胆的代际更迭来安排干部队伍。特别是，针对各级地方政府官员，明确他们在克服新冠疫情过程中的功过，并进行革新，很可能会采取“充实”的策略。在此过程中，为了同时实现代际更迭和革新这两个目标，预计将重用大胆的年轻干部，特别是“70后”。他们将与习近平主席的任期延长可能性相结合，得到重用。为此，将加强党的领导作用，并强化“核心”地位的思想、意识形态和宣传。

提高地方政府的积极性

2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了赋予设区市人民政府立法权的措施。通过立法，地方政府在需要时，如吸引外资或建设经济特区，可以自主决定和推进地方政府事务。通过新冠疫情，不仅是外资或经济特区，对地方政府在社会各问题上的自主性要求也日益提高。当局积极应对这些动向，很有可能大幅扩大地方政府的自主性范围。中国认为武汉市在应对病毒方面的措施不足，为了减轻中央的负担或将针对中央的批评限制在地方层面，很有可能允许地方政府更广泛地自主判断的范围。

这预示着以现有“条块关系”为代表的中央与地方关系将发生新的变化。通过“条块关系”的变化实现新的中央与地方关系治理，将体现在提高地方政府自主性上，并为此进行法律和制度上的完善工作。这将减轻中央的负担，同时在一定程度上提高地方的自主性。地方政府层面已在进行发行地方债券的试点。这些措施是为了积极提高地方的自主性，避免地方只依赖中央的措施，以维护中央的权威。预计将通过全国人民代表大会的立法来推进制度化。地方政府自主性的提高意味着逐步减少与中央的垂直管控关系（条），并加强以地方间水平合作关系（块）为基础的自主管控机制的构建。

地方政府积极性或自主性的提高，对当局而言是一把双刃剑。中国存在一种“神话般”的信念，即中央的权力必须强大。并且，过度增强地方的自主性会助长社会混乱的担忧也存在。因此，通过新冠疫情凸显的以垂直管控为中心的中央与地方关系的弱点，通过提高地方政府自主性来调整，存在一定的风险。然而，在“条块关系”中，过度偏重“条”而压抑“块”的自主性的问题意识广泛扩散的情况下，为中央与地方关系找到最佳对策，无疑是当前中国当局面临的课题。需要观察这种对策是否会以提高地方政府自主性的形式出现。■

■ 作者：杨甲龙_国家安保战略研究院责任研究委员。在中国复旦大学获得中国政府与政治专业的政治学博士学位，曾任国民大学中国人文社会研究所HK研究教授、成均馆大学中国研究所研究室长等职务。近期译著包括《现代中国政治》（合译），著作包括《中国的统治正当性与精英政治》等。

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