La ambivalencia del sistema de partido-estado en transformación por el COVID-19

[Nota del editor]

El EAI publica una serie especial de cuatro comentarios de expertos sobre China ante el shock del COVID-19, que analiza la situación de China en una encrucijada de crisis y oportunidades.

1. Lee Dong-ryul: Las relaciones exteriores de China y las relaciones entre Corea y China tras la pandemia de COVID-19 [Leer informe]

2. Choi Pil-soo: ¿Se fortalecerá la posición económica de China debido a la crisis del COVID-19?[Leer informe]

3. Ha Nam-suk: COVID-19 y la reacción de la sociedad china[Leer informe]

4. Yang Gap-yong: La ambivalencia del sistema de partido-estado en transformación por el COVID-19

Este es el cuarto informe de la serie especial de comentarios del EAI "El shock del COVID-19 y China". Se trata de un comentario especial del Dr. Yang Gap-yong, investigador principal del Instituto de Estrategia de Seguridad Nacional, que analiza las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales en China tras el COVID-19. A diferencia de Estados Unidos y Europa, que cayeron en un "pánico social" tras la declaración de pandemia de COVID-19, China, que inicialmente agravó el problema con un control antidemocrático, ha mostrado signos de estabilización gracias al fuerte control de su sistema de partido-estado. Si bien la rigidez y la autoridad del sistema de partido-estado han puesto de manifiesto tanto el riesgo de propagación de la epidemia como la eficiencia del control, no se puede negar que la crisis sin precedentes ha provocado ciertas fisuras en la confianza en el sistema de partido-estado. No obstante, el autor predice que el sistema de partido-estado de China fortalecerá su posición existente a través del relevo generacional, al tiempo que aumentará la autonomía de los gobiernos locales para mejorar la capacidad de adaptación del régimen a los cambios en la opinión pública. Sin embargo, el autor señala que esta nueva relación entre el gobierno central y los gobiernos locales podría ser un arma de doble filo para el Partido. Esto se debe a la preocupación de que una autonomía excesiva de los gobiernos locales pueda conducir al desorden social en China, donde existe una creencia casi mítica en la necesidad de un fuerte poder central. Por lo tanto, el autor sostiene que es necesario observar atentamente los próximos pasos de China, que busca la relación óptima entre el gobierno central y los gobiernos locales tras la crisis del COVID-19.

I. Impacto del COVID-19 en la política china

La ambivalencia de la epidemia y el sistema de partido-estado

La respuesta inicial de China a la epidemia de COVID-19 no fue sofisticada. En lugar de prestar atención a la posibilidad de un brote epidémico, se centró más en impedir la difusión de noticias relacionadas y en identificar a los informantes internos. No mostró interés en un consenso de gobernanza para la prevención y el control social a través de la divulgación de información sobre la epidemia. Por el contrario, bloqueó y controló la información relacionada con la epidemia. El enfoque autoritario del sistema de partido-estado agravó el problema. La respuesta inicial de China proporcionó la excusa para la propagación de la epidemia. Para cuando la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró la pandemia y oficializó que el COVID-19 era un problema para toda la humanidad y no solo para algunos países, la epidemia ya se había extendido por todo el mundo.

Sin embargo, a diferencia de su respuesta inicial, China comenzó a contener la epidemia a nivel nacional a partir de la segunda mitad de la crisis, utilizando el control autoritario de su sistema de partido-estado, con cierres contundentes. A diferencia de Europa y Estados Unidos, que cayeron en un estado de "pánico social" debido a la epidemia, China contuvo rápidamente la epidemia y creó una situación estable. El sistema de partido-estado de China, que inicialmente agravó el problema debido a su control antidemocrático, comenzó a controlar la epidemia mediante un control estricto y una movilización eficiente. Esta ambivalencia del sistema de partido-estado se percibe positivamente en China, ya que permite un control eficiente en situaciones inevitables como las epidemias.

El sistema de movilización inherente al sistema de partido-estado demostró una gran eficiencia en el control y el bloqueo de movimientos. La ambivalencia del sistema de partido-estado, que combina el control antidemocrático y la movilización eficiente, se manifestó plenamente en la respuesta de China al COVID-19. Aunque el sistema de partido-estado autoritario fracasó en su respuesta inicial, la narrativa de que el control estricto fue más eficiente en la segunda mitad ganó terreno. La eficiencia del sistema de partido-estado de China está siendo muy valorada y las autoridades chinas la están promocionando. Esto sirve como una lección para las autoridades chinas sobre cómo utilizar estratégicamente la ambivalencia del sistema de partido-estado en el proceso de gobernanza, como lo demostró el COVID-19.

El "efecto de aglutinamiento" hacia el régimen y el liderazgo

Contrariamente a las percepciones externas, el COVID-19 no provocó cambios políticos drásticos dentro de China. No hubo desorden en el sistema ni un debilitamiento notable del liderazgo. El sistema de partido-estado funciona bien y el liderazgo del presidente Xi Jinping no se ha visto sacudido. Es decir, la inestabilidad o la volatilidad del sistema no han aumentado; por el contrario, se está utilizando como una oportunidad para mejorar la adaptabilidad del sistema. A pesar de las críticas externas, el COVID-19 ha generado un "efecto de aglutinamiento" en torno al sistema y al liderazgo de China. El presidente Xi Jinping está fortaleciendo su liderazgo al mantenerse en gran medida fuera de la vista, y se está llevando a cabo un nuevo experimento de gobernanza que moviliza a las organizaciones del partido y a sus miembros para gestionar la sociedad.

Por supuesto, no se puede negar que se han producido ciertas fisuras en la confianza en el sistema de partido-estado durante este proceso. A diferencia del SARS en 2003, esta vez las redes sociales basadas en individuos se movilizaron activamente. Las noticias relacionadas con la muerte del Dr. Li Wenliang inundaron las redes sociales e incluso se instaló un "templo de ofrendas" en línea. Sin embargo, las autoridades respondieron de manera muy flexible en lugar de reprimirlos. Gestionaron de forma proactiva la "desafección pública" para evitar que el movimiento de la opinión pública se tradujera directamente en un debilitamiento del sistema y del liderazgo. El nombramiento del gobierno municipal de Wuhan de 14 personas, incluido el Dr. Li Wenliang, como "mártires" es también el resultado de una respuesta activa para incorporar y gestionar la desafección pública dentro del sistema.

Hasta ahora, China ha respondido a los problemas que causan inestabilidad social de manera autoritaria, centrándose en la eficiencia del sistema. Sin embargo, a medida que aumenta la inestabilidad social de origen desconocido, como las epidemias, es necesaria una gobernanza social basada en la transparencia y la divulgación sin reservas de la información relacionada. Como respuesta a estas demandas, China está adoptando un nuevo enfoque de gobernanza social que combina la respuesta autoritaria con la atención a la opinión pública, aprovechando la crisis del COVID-19. Durante el período de prevención y control del COVID-19, China intentó reformar su sistema de gobernanza social en una dirección que relajara la rigidez del sistema de partido-estado, al tiempo que prestaba atención a los cambios en la opinión pública. Este movimiento puede considerarse el primer experimento en la aplicación de los problemas de gobernanza planteados en la Cuarta Sesión Plenaria del XIX Congreso del Partido a problemas concretos. Un nuevo experimento de gobernanza social basado en la opinión pública se está haciendo realidad a través del COVID-19.

Cambio en las "relaciones de barras y bloques" (條塊關係)

El COVID-19 se originó en Wuhan. Se extendió de Wuhan a toda China y luego al mundo. Durante este proceso, el gobierno municipal de Wuhan se convirtió en el centro de las críticas, seguido por la provincia de Hubei y luego por China. Esto es el resultado de un enfoque basado en las relaciones tradicionales de "barras y bloques" (條塊關係) que definen las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales en China. Sin embargo, durante el COVID-19, el gobierno municipal de Wuhan no pudo tomar decisiones y responder de forma proactiva. Tuvo que informar a sus superiores y obtener su aprobación. En un sistema de partido-estado donde la responsabilidad es importante, la cuestión de la responsabilidad es crucial. Las relaciones de barras y bloques, que priorizan las relaciones de "barras" (條), conducen a la toma de decisiones acostumbrada al control vertical. Las instituciones de nivel inferior simplemente ejecutan las decisiones de sus superiores y no toman la iniciativa de actuar de forma autónoma, ya que evitan asumir responsabilidades.

Cuando las autoridades chinas informaron sobre el peligro del COVID-19 y consideraron que la movilidad social era arriesgada, bloquearon Wuhan el 23 de enero y comenzaron a contener el virus. El 25 de enero, se estableció el Grupo de Liderazgo Central del Partido para la Respuesta al COVID-19 como órgano central para dirigir esta tarea. Esto reforzó la jerarquía vertical para la respuesta al virus a nivel central. Estas medidas, incluso en una situación de emergencia, hicieron que el sistema, acostumbrado al control organizacional, volviera a priorizar el control vertical sobre la cooperación horizontal. En el momento del brote inicial del virus, la falta de un mecanismo de cooperación adecuado con las regiones circundantes o los gobiernos locales dio lugar a una menor priorización del control y la cooperación mutuos. En cambio, la orientación tradicionalmente familiar hacia las relaciones de "barras" (條) condujo a una repetición de la gobernanza que dependía de las órdenes del centro o de los niveles superiores, basada en el control vertical, en lugar de mecanismos autónomos de cooperación horizontal. Por supuesto, el mecanismo de bloqueo y control unificado basado en una cadena de mando vertical es muy atractivo para la eficiencia de la prevención y el control de epidemias.

Sin embargo, dado que las regiones conocen mejor sus propios problemas, para que un sistema de mando eficiente funcione correctamente, el sistema de mando y el sistema de cooperación deben mejorarse de manera que se respete el juicio autónomo de los gobiernos locales. Incluso si el control vertical es eficiente, debe limitarse a situaciones de emergencia, y la gobernanza de las relaciones entre el gobierno central y las regiones debe mejorarse para activar las relaciones de 'coagulación' del sistema de cooperación horizontal. En el caso de COVID-19, no se puede culpar únicamente a la ciudad de Wuhan, ya que la distorsión o el ocultamiento de información relacionada en Wuhan no podrían ocurrir en un sistema de control vertical. COVID-19 ha planteado la necesidad de un nuevo 'sistema de coagulación' donde las relaciones de cooperación horizontal, es decir, las relaciones de 'coagulación', que permiten el juicio autónomo, estén garantizadas institucionalmente. Es decir, anuncia la llegada de una nueva gobernanza que aumenta la autonomía de los gobiernos locales sin socavar el 'sistema de coagulación' tradicional.

II. Perspectivas políticas de China tras el COVID-19

Mejora de la adaptabilidad del sistema de partido-estado

Como se analizó anteriormente, el COVID-19 ha puesto de manifiesto la ambivalencia del sistema de partido-estado de China. La rigidez y la autoridad del sistema provocaron una crisis de propagación de la epidemia, y su autoridad permitió controlar y gestionar rápidamente la crisis. A diferencia de la propagación de la epidemia en Europa y Estados Unidos, desde la perspectiva actual, la autoridad del sistema de partido-estado de China está demostrando ser una fortaleza en la prevención de epidemias. Sin embargo, los cambios en la opinión pública han revelado ciertas limitaciones en el enfoque de las autoridades chinas hacia los factores de inestabilidad social con el sistema existente. Algunos dudan si el sistema de partido-estado de China se está erosionando. En este proceso, se espera que China muestre un nivel muy alto de adaptabilidad.

Ya existen numerosos ejemplos históricos de adaptabilidad del sistema de partido-estado de China. Ha habido casos en los que se ha anhelado una república para reemplazar la monarquía feudal, se han adoptado audazmente métodos capitalistas cuando el socialismo era difícil, e incluso se han admitido capitalistas como miembros del Partido Comunista cuando era necesario. Por lo tanto, si la opinión pública se desilusiona debido al COVID-19 y el sistema de partido-estado se erosiona, se espera que China incorpore la opinión pública cambiante dentro del sistema de manera muy audaz para mejorar la adaptabilidad del sistema. Además, se espera que supere los riesgos actuales a través de nuevos experimentos de gobernanza que combinen los problemas de gobernanza propuestos como un nuevo modelo de gestión con problemas concretos.

A pesar de la mejora de la adaptabilidad a través de la innovación en la gobernanza del sistema de partido-estado, la desconfianza en el propio sistema es mayor que nunca. En particular, el desarrollo de las redes sociales, a las que los individuos acceden de forma autónoma a través de Internet, que antes estaba controlado por el gobierno, tiene ciertas limitaciones para la adaptabilidad del sistema basada en métodos tradicionales. Es decir, el método de gobernanza que busca controlar la opinión pública a través de la propaganda unilateral tendrá dificultades para lograr los resultados deseados en la era de las redes sociales individuales cambiantes. Por lo tanto, la mejora de la adaptabilidad del sistema solo puede lograrse mediante la expansión de los espacios autónomos. En este proceso, la cuestión de cómo internalizar los problemas de los medios de comunicación individuales críticos seguirá siendo un desafío para las autoridades.

Fortalecimiento del liderazgo del presidente Xi Jinping

Durante la crisis del COVID-19, el presidente Xi Jinping demostró su liderazgo manteniéndose en gran medida fuera de la vista. Aunque hizo sentir su presencia presidiendo varias reuniones del Politburó y del Comité Permanente del Politburó y emitiendo directrices relacionadas, sus visitas directas al terreno se limitaron a una inspección en Beijing el 10 de febrero y una visita a Wuhan el 10 de marzo. A pesar de esto, su liderazgo se mantiene debido a una especie de fe casi religiosa en el poder central, una confianza absoluta en el centro, característica de China. El hecho de que el liderazgo del comité central, centrado en el presidente Xi Jinping, se mantuviera intacto durante el proceso de reemplazo de funcionarios en la provincia de Hubei y la ciudad de Wuhan durante el COVID-19 se basa en esta fe casi religiosa en el centro. En cambio, la responsabilidad del problema se concentra en los gobiernos locales, y la situación se resuelve con el reemplazo de los líderes locales.

Como máximo líder, el presidente Xi Jinping se enfrenta a la importante tarea de lograr "resultados decisivos" en 2020, devolviendo el desarrollo económico y social a la senda correcta, junto con la respuesta al COVID-19. Sea cual sea la razón, la muerte de más de 3.000 "ciudadanos" debido a la epidemia es una responsabilidad política y humanitaria. Incluso si se considera una catástrofe inevitable, es una catástrofe irreparable para el máximo líder responsable del bienestar de los "ciudadanos". Aunque se hayan logrado ciertos éxitos en la respuesta a la crisis movilizando a las organizaciones del partido y a sus miembros a través del sistema de partido-estado, la "desafección pública" es un factor negativo para el mantenimiento del liderazgo. En particular, la aparición de dudas sobre el liderazgo del máximo líder socava la legitimidad del gobierno del sistema de partido-estado.

A diferencia de la fe casi religiosa en el centro, la confianza en los cuadros de todos los niveles es muy frágil. El centro ha aliviado la presión sobre ellos, especialmente cuando la ira se dirige hacia ellos, mediante el reemplazo de personal en la mayoría de los casos. Desde la perspectiva del presidente Xi Jinping, para innovar el ambiente creado por el COVID-19 y recuperar el impulso de desarrollo, es necesario un reajuste audaz de la fuerza de cuadros a través de un relevo generacional. En particular, es muy probable que se utilice la "carta de reclutamiento" evaluando los méritos y deméritos de los funcionarios de los gobiernos locales en el proceso de superación del COVID-19. En ese proceso, se espera el nombramiento de jóvenes cuadros, especialmente los nacidos en la década de 1970, para lograr el doble objetivo de relevo generacional e innovación. Es probable que estos cuadros sean muy importantes, lo que se suma a la posibilidad de extender el mandato del presidente Xi Jinping. Para ello, se fortalecerán el papel del partido, la ideología y la propaganda para consolidar la posición de "núcleo".

Aumento de la proactividad de los gobiernos locales

En marzo de 2018, la primera sesión plenaria de la 13ª Asamblea Popular Nacional aprobó medidas para otorgar a los gobiernos de las ciudades a nivel de prefectura el poder de promulgar leyes. Se ha institucionalizado para que los gobiernos locales puedan decidir y promover autónomamente sus asuntos a través de la promulgación de leyes cuando sea necesario, como en la atracción de inversión extranjera o la construcción de zonas económicas especiales. A través del COVID-19, ha aumentado la demanda de mayor autonomía de los gobiernos locales no solo en inversión extranjera o zonas económicas especiales, sino también en diversas cuestiones sociales. Las autoridades han respondido activamente a estos movimientos, y es muy probable que amplíen audazmente el alcance de la autonomía de los gobiernos locales. China, que considera que las medidas de respuesta al virus de la ciudad de Wuhan fueron insuficientes, probablemente permitirá un mayor margen de juicio autónomo a los gobiernos locales para aliviar la carga del gobierno central o para desviar las críticas hacia el gobierno central a nivel local.

Esto presagia un nuevo cambio en las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales, representadas por las "relaciones de barras y bloques" (條塊關係) existentes. La nueva gobernanza de las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales a través del cambio de las "relaciones de barras y bloques" se materializará mediante el aumento de la autonomía de los gobiernos locales, y se llevarán a cabo trabajos legales e institucionales para hacerlo posible. Esto se manifestará como medidas que aliviarán la carga del gobierno central y, al mismo tiempo, aumentarán en cierta medida la autonomía de los gobiernos locales. Ya se están realizando experimentos de emisión de bonos locales a nivel de gobierno local. Estas medidas tienen como objetivo aumentar activamente la autonomía de los gobiernos locales, que dependen demasiado de las medidas del gobierno central, para mantener la autoridad central. Se avanzará en la institucionalización a través de la legislación en la sesión plenaria de la Asamblea Popular Nacional. El aumento de la autonomía de los gobiernos locales significa la reducción gradual de la relación de control vertical (條) con el centro y el fortalecimiento de la construcción de mecanismos de control autónomos basados en las relaciones de cooperación horizontal (塊) entre los gobiernos locales.

El aumento de la proactividad o autonomía de los gobiernos locales es un arma de doble filo desde la perspectiva de las autoridades. China tiene una creencia casi mítica en la necesidad de un fuerte poder central. También existe la preocupación de que un aumento excesivo de la autonomía local pueda fomentar el desorden social. Por lo tanto, existe un cierto riesgo al ajustar las debilidades de las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales, centradas en el control vertical, que se hicieron evidentes con el COVID-19, mediante el aumento de la autonomía de los gobiernos locales. Sin embargo, en un contexto en el que la idea de que el énfasis excesivo en "barras" (條) en las "relaciones de barras y bloques" (條塊關係) está oprimiendo la autonomía de "bloques" (塊) se está extendiendo ampliamente, parece claro que el desafío actual para las autoridades chinas es crear la solución óptima para las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales. Es necesario observar si esa solución se manifestará como un aumento de la autonomía de los gobiernos locales. ■

■ Autor: Yang Gap-yong Investigador principal del Instituto de Estrategia de Seguridad Nacional. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas especializándose en el gobierno y la política de China en la Universidad de Fudan, y ha sido profesor de investigación HK en el Instituto de Investigación de Humanidades y Ciencias Sociales de China de la Universidad Nacional de Kookmin y jefe de investigación en el Instituto de Investigación de China de la Universidad de Sungkyunkwan. Sus obras traducidas recientemente incluyen "Modern Chinese Politics" (co-traducido), y sus obras publicadas incluyen "Legitimidad del gobierno chino y política de élite".

■ Editor responsable: Yoon Jun-il Investigador del EAI

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