[EAI特別論評シリーズ - コロナ19ショックと中国] ④ コロナ19で変化する党国家体制の両面性

[編集者注]

EAIは、コロナ19事態により危機と機会の岐路に立つ中国に対する専門家の分析と展望を盛り込んだ「コロナ19ショックと中国」特別論評シリーズ全4編を下記のとおり掲載します。

1. 李東率：コロナ19パンデミック以降の中国対外関係と韓中関係 [レポートを読む]

2. チェ・ピルス：コロナ19事態で中国経済の地位は強化されるのか？[レポートを読む]

3. ハ・ナムソク：コロナ19と中国社会の反応[レポートを読む]

4. ヤン・ガプヨン：コロナ19で変化する党国家体制の両面性

EAI特別論評シリーズ「コロナ19ショックと中国」の第4弾として、コロナ19以降変化する中国の中央・地方関係を分析したヤン・ガプヨン国家安保戦略研究院責任研究委員による特集論評が発刊されました。コロナ19のパンデミック宣言後、米国と欧州が「社会的パニック」状態に陥ったのとは異なり、非民主的な統制で問題を拡大させた中国は、党国家体制の強力な統制によって安定局面を造成する姿を見せています。党国家体制の硬直性と権威性が感染症拡散の危機と統制の効率性を同時に露呈する中で、前例のない災害により党国家体制への信頼に一定の亀裂が生じたことは否定できません。それにもかかわらず、著者は中国の党国家体制が世代交代を通じて既存の地位を強化する一方、地方政府の自律性を高めて変化する民心を体制に適応させる能力を高めると展望しています。しかし、著者はこのような新たな中央・地方関係が党にとって諸刃の剣となり得ることを指摘しています。中央の権限が強くなければならないという神話的な信念を持つ中国において、地方の自律性が過度に強化されれば社会混乱につながりかねないという懸念があるからです。したがって、著者はコロナ19事態以降、最適な中央・地方関係を模索中の中国がどのような歩みを見せるか注意深く見守る必要があると主張しています。

I. コロナ19と中国政治への影響

感染症と党国家体制の両面性

コロナ発生初期の中国の対応は洗練されていなかった。感染症発生の可能性に注目するよりも、関連情報の拡散を防ぎ、内部告発者を摘発することにさらに関心を払った。感染症関連情報の公開を通じた社会的予防と統制の合意ガバナンスに関心を示さなかった。むしろ感染症関連情報の公開を遮断し、統制した。党国家体制の権威主義的なアプローチがかえって事態を悪化させた。中国のこのような初期対応は、感染症拡散の口実を提供した。世界保健機関（WHO）がパンデミックを宣言し、コロナ19が一部国家の問題ではなく全人類の問題であると公式化した時には、すでに感染症は全世界に広まっていた。

しかし、中国は初期対応とは異なり、中盤以降、強力な封鎖を前面に押し出した党国家体制の権威的な統制方式で感染症を一国単位で遮断し始めた。欧州や米国などが感染症で「社会的パニック」状態に陥ったのとは異なり、中国は迅速に感染症を遮断し、安定局面を造成していった。非民主的な統制で初期に問題を拡大させた中国の党国家体制が、強力な統制と効率的な動員によって感染症を統制し始めた。党国家体制のこのような両面性は、むしろ感染症のような避けられない状況において強力で効率的な統制を可能にするという点で、中国では肯定的に認識されている。

党国家体制が持つ特有の動員型システムは、移動と遮断、封鎖において強力な効率性を示した。中国のコロナ19対応過程で、非民主的な統制と効率的な動員が共存する党国家体制の両面性がそのまま露呈した。権威的な党国家体制は初期対応に失敗したが、後半になるにつれてむしろ強力な統制が効率的であったという論理が拡散した。中国の党国家体制の効率性が高く評価され、中国当局はこれを宣伝している。これはコロナ19が中国当局に、党国家体制の両面性を統治過程でどのように戦略的に活用するかという反面教師の役割を果たしたのである。

体制と指導者に対する「結集効果（rally effect）」

コロナ19は外部の視覚とは異なり、中国国内で急激な政治的変化を伴わなかった。体制の混乱も現れず、指導力の毀損も目立たない。党国家体制はうまく機能しており、習近平主席の指導力も揺らいでいない。すなわち、体制不安や流動性は増加せず、むしろ体制適応力向上の機会として活用されている。外部の批判とは異なり、コロナ19はむしろ中国の体制と指導部を中心に集まる、いわゆる「結集効果（rally effect）」が現れている。習近平主席はむしろ姿を現さないことで指導力を高める効果を得ており、党組織と党員を動員して社会を管理する新たなガバナンス実験が進められている。

もちろん、この過程で党国家体制への信頼に一定の亀裂が生じたことは否定できない。2003年のSARSとは異なり、今回は個人基盤のSNSが活発に動いた。李文亮医師の死に関連するニュースがSNSを賑わせ、さらにはインターネット上の焼香所まで設置された。しかし、当局は彼らを弾圧するのではなく、非常に柔軟な方式で対応した。一種の「民心の離反」に先制的に対応し、民心の動きが体制と指導力の毀損に直接結びつかないように管理した。武漢市政府が李文亮医師を含む14人を「烈士」として追悼したのも、民心の離反を体制内に取り込み管理するための能動的な対応の結果である。

これまで中国は社会不安を引き起こす問題に対して、体制効率性に固執した権威的な方式で対応してきた。しかし、感染症のような原因不明の社会不安が増大するほど、関連情報を隠さず公開する透明性に基づいた社会ガバナンスが必要である。このような要求に応えるかのように、中国ではコロナ19事態を契機に、権威的な対応と共に民心に耳を傾ける新たな社会ガバナンスアプローチが行われている。コロナ19防疫期間、中国は民心の変化に耳を傾けつつも、党国家体制の硬直性を緩和する方向で社会ガバナンス体制を改革しようとした。このような動きは、第19期4中全会で提示されたいわゆるガバナンス問題を具体的な問題に適用してみる最初の実験と言える。民心に基づいた社会ガバナンスの新たな実験がコロナ19によって現実化している。

「条塊関係（條塊關係）」の変化

コロナ19の発生は武漢で始まった。武漢から中国全域へ、そして世界へと拡大した。この過程で武漢市政府が批判の中心に登場し、湖北省、そして中国が登場した。これは中国の伝統的な中央・地方関係を規定する条塊関係（條塊關係）に立脚したアプローチの結果である。しかし、コロナ19期間中、武漢市政府は自発的な判断と対応を主導的に行うことができなかった。上部に報告して同意を得る手続きを踏まなければならないからである。責任から自由になれない党国家体制において、責任所在の問題は非常に重要である。条塊関係は、条（條）の関係を重視するほど、垂直的な統制に慣れた意思決定を行う。下級機関は上級機関の処分結果を受け取り執行するだけで、自律的に事を行うことはない。責任を負うことを避けるからである。

コロナ19の危険性が報告され、社会的な流動が危険だと判断した中国当局は1月23日、武漢市を封鎖し、ウイルスの遮断に乗り出した。そしてこれを指揮する中央機関として1月25日、党中央コロナ対応指導小組を構成した。ウイルスの対応に向けた中央レベルの垂直的階層体制を強化したのである。このような措置は、非常時局であっても容易に組織的統制に慣れた体制に戻らせ、水平的な協力関係の重要性を軽視させることになった。初期のウイルス発生当時、周辺地域や地方との協力メカニズムが 제대로 작동하지 않아、相互統制と相互協力が軽視される結果を招いた。代わりに、伝統的に慣れた条（條）の関係志向性は、水平的な協力の自律的メカニズムよりも、垂直的な統制に立脚した中央や上部の命令に依存するガバナンスを繰り返した。もちろん、垂直的な命令体系に基づいた一糸乱れぬ封鎖と統制のメカニズムは、防疫効率性には非常に魅力的である。

しかし、地方の問題は地方が最もよく知っているという点で、効率的な指揮体系が 제대로 작동하기 위해서는地方政府の自律的な判断を尊重する方向で指揮体系と協力体系を改善していかなければならない。垂直的な統制が効率的であっても、それを非常時局にのみ限定的に作動させ、水平的な協力体系の「塊（塊）」の関係が活性化されるように、中央と地方の関係ガバナンスを改善していかなければならない。今回のコロナ19は、武漢市の関連情報の歪曲や隠蔽現象が垂直的な統制では起こり得ないという点で、武漢市だけに責任を問うことはできない。コロナ19は、自律的な判断が可能な水平的な協力関係、すなわち「塊」の関係が制度的に保障される新たな「条塊関係」の必要性を提起した。すなわち、伝統的な「条塊関係」を損なうことなく、地方政府の自律性を高める新たなガバナンスの到来を予告している。

II. コロナ19と中国政治の見通し

党国家体制の適応力向上

コロナ19は、前述したように中国党国家体制が持つ両面性を十分に露呈した。体制の硬直性と権威性は感染症拡散という危機状況を招き、その権威性によって危機を迅速に統制し管理した。欧米での感染症拡散とは異なり、現時点で見ると中国はむしろ党国家体制の権威性が防疫において強みを発揮している。しかし、変化する民心は中国当局が既存体制で社会不安定要因にアプローチする上で一定の限界を露呈した。一部の疑念の通り、中国の党国家体制が腐食しているのではないかという疑いの目も少なくない。この過程で中国は非常に高いレベルの適応力を見せると予想される。

中国党国家体制の適応事例は、すでに少なくない数が中国の歴史に現れている。封建王朝に代わる共和制を希求したり、社会主義が困難な場合は果敢に資本主義方式を導入したり、必要に応じて資本家も共産党員として受け入れたりした事例がある。したがって、コロナ19によって民心が離反し、党国家体制が腐食するのであれば、非常に果敢な方式で広範に変化する民心を体制内に取り込み、体制の適応力を高めると予想される。加えて、新たな管理モデルとして提示されたガバナンス問題を具体的な問題と結びつけ、新たなガバナンス実験で現在の危険を乗り越えると予想される。

党国家体制のガバナンス革新を通じた適応力向上にもかかわらず、体制自体に対する不信の可能性はかつてなく大きくなった。特に政府が統制していたインターネットで個人が自律的にアクセスするSNSの発達は、既存方式に基づいた体制適応力には一定の限界がある。すなわち、一方的な宣伝方式で世論を先取りしていくガバナンス方式は、変化する個人社会ネットワーク時代には所期の成果を収めることが難しい。したがって、体制適応力の向上は、必ず自律的な空間の拡大を通じてのみ可能である。この過程で、批判的な個人メディアの問題をどのように体制内に内化するかが、当局の課題として残るだろう。

習近平主席の指導力強化

コロナ19過程で、習近平主席は姿をあまり現さないことで自身の指導力を示した。数回にわたり政治局会議や政治局常務委員会会議を主宰し、関連指示を下達することで存在感を示しただけで、直接現場に出向いたのは2月10日の北京現地視察、3月10日の武漢現地訪問が全てである。それにもかかわらず、依然として習近平主席の指導力が維持されているのは、中国特有の中央に対する絶対的な信頼という、一種の中央権力に対する「信仰」に近い信念があるからである。コロナ19期間中、湖北省や武漢市関係者が交代する過程でも、習近平主席を中心とする指導部が健在なのは、中央が持つ神秘的な「信仰」的信頼に基づいている。代わりに、問題の責任所在は地方に集中し、地方指導者が交代することで事態を終結させる。

最高指導者として、習近平主席は2020年コロナ19対応と共に経済社会発展を本軌道に乗せ、「決定的成果」を上げなければならないという重大な課題に直面している。理由はどうあれ、感染症によって3,000人を超える「人民」が命を落としたことは、政治的責任であり、人道的責任である。これは、たとえ避けられない災害だと片付けても、「人民」の安寧を責任負うべき最高指導者としては、取り返しのつかない災害である。党国家体制を通じて党組織と党員を動員して危機対処には一定の成果を収めたとしても、「民心の離反」は指導力維持に否定的な要因である。特に最高指導者の指導力に対する一定の疑念の表明は、党国家体制の統治正当性を腐食させるからである。

中央に対する「信仰」に近い信念とは異なり、各級幹部に対する信頼は非常に脆弱である。特に怒りが彼らに向かう時、中央はほとんどの場合、人事交代を通じてその衝撃を緩和してきた。習近平主席の立場から見ると、コロナ19によって引き起こされた雰囲気を刷新し、新たな発展動力を回復するためには、果敢な世代交代を通じた幹部群の配置が必要である。特に各級地方政府官吏を対象に、コロナ19克服過程の功罪を明確にして刷新することで「補充」カードを使う可能性が高い。その過程で、世代交代と刷新という二兎を捕らえるための果敢な若手幹部、特に「70後」の重用が予想される。彼らは習近平主席の執権延長の可能性と相まって、非常に重用されると見られる。このために、党の役割を強化し、「核心」地位を固める思想とイデオロギー、宣伝が強化されるだろう。

地方政府の積極性向上

2018年3月、第13期全国人民代表大会第1回会議では、地級市政府にも法律制定権を付与する措置が通過した。外資導入や特区建設など、地方政府が必要な場合、法律制定を通じて地方政府の事務を自律的に決定・推進できるように制度化した。コロナ19を通じて、単に外資や特区だけでなく、社会の様々な問題に対する地方政府の自律性を高める要求が高まった。当局はこのような動きに積極的に対応し、地方政府の自律性の範囲を果敢に拡大する可能性が大きくなった。武漢市のウイルス対応措置が不十分だったと判断している中国としては、中央の負担を軽減したり、中央に向かう非難を地方レベルで食い止めたりするためにも、地方政府の自律的な判断範囲をより広く許容する可能性が大きくなった。

これは既存の「条塊関係」で代表される中央と地方の関係の新たな変化を予告する。「条塊関係」変化を通じた新たな中央・地方関係ガバナンスは、地方政府の自律性向上として現実化するものであり、これを可能にする法的・制度的な整備作業を進めるものと見られる。これは中央の負担を軽減しつつ、地方の自律性をある程度高める措置として現れるだろう。すでに地方政府レベルで地方債を発行する実験を進めている。このような措置は、過度に中央の措置だけを待つ地方の自律性を積極的に高め、中央の権威を維持するためである。全国人民代表大会会議で立法を通じて制度化段階を踏んでいくものと見られる。地方政府の自律性増大は、中央との垂直的な統制関係（條）を徐々に減らし、地方間の水平的な協力関係（塊）に基づいた自律的な統制メカニズムの構築を強化することを意味する。

地方政府の積極性、すなわち自律性向上は、当局の立場からは諸刃の剣である。中国は中央の権限が強くなければならないという一種の神話的な信念を持っている。そして、地方の過度な自律性強化は、むしろ社会混乱を煽るという懸念視点も存在する。したがって、コロナ19で顕著に現れた垂直的統制中心の中央・地方関係の弱点を、地方政府の自律性増大で調整していくことには一定のリスクがある。それにもかかわらず、「条塊関係」において過度な「条」への偏重が「塊」の自律性を抑圧しているという問題意識が広範に拡散する状況で、中央と地方関係の最適な代替案を作成することが中国当局の喫緊の課題であることは明らかに見える。その代替案が地方政府の自律性増大として現れるか観察が必要である。■

■ 著者：ヤン・ガプヨン_ 国家安保戦略研究院責任研究委員。中国復旦大学で中国政府と政治を専攻し、政治学博士号を取得。国民大学中国人文社会研究所HK研究教授、成均館大学成均中国研究所研究室長などを歴任した。最近の共訳書に『現代中国政治』、著書に『中国の統治正当性とエリート政治』などがある。

■ 担当・編集：ユン・ジュンイル EAI研究員

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