Série de commentaires spéciaux de l'EAI - Le choc du COVID-19 et la Chine] ④ La dualité du système État-Parti en mutation sous l'effet du COVID-19

Note de l'éditeur

L'EAI publie ci-dessous une série spéciale de quatre commentaires intitulée « Le choc du COVID-19 et la Chine », contenant des analyses et des perspectives d'experts sur la Chine, qui se trouve à la croisée des chemins entre crise et opportunité en raison de la pandémie de COVID-19.

1. Lee Dong-ryul : Les relations extérieures de la Chine et les relations sino-coréennes après la pandémie de COVID-19 [Lire le rapport]

2. Choi Pil-soo : Le statut de l'économie chinoise sera-t-il renforcé par la pandémie de COVID-19 ?[Lire le rapport]

3. Ha Nam-seok : Le COVID-19 et les réactions de la société chinoise[Lire le rapport]

4. Yang Gap-yong : La dualité du système État-Parti en mutation sous l'effet du COVID-19

Ce quatrième rapport de la série spéciale de commentaires de l'EAI « Le choc du COVID-19 et la Chine » est un commentaire spécial de Yang Gap-yong, chercheur principal à l'Institut de stratégie de sécurité nationale, qui analyse les relations entre le centre et les régions en Chine après le COVID-19. Contrairement aux États-Unis et à l'Europe qui sont tombés dans un état de « panique sociale » après la déclaration de pandémie de COVID-19, la Chine, qui avait exacerbé les problèmes par un contrôle non démocratique, montre des signes de stabilisation grâce au contrôle strict de son système État-Parti. Alors que la rigidité et l'autoritarisme du système État-Parti ont révélé à la fois le risque de propagation de l'épidémie et l'efficacité du contrôle, il est indéniable qu'une certaine fissure est apparue dans la confiance envers le système État-Parti en raison de cette catastrophe sans précédent. Néanmoins, l'auteur prévoit que le système État-Parti chinois renforcera sa position existante par un changement générationnel, tout en augmentant l'autonomie des gouvernements locaux pour améliorer la capacité d'adaptation du régime aux sentiments populaires changeants. Cependant, l'auteur souligne que ces nouvelles relations entre le centre et les régions pourraient être une arme à double tranchant pour le Parti. En effet, dans un pays où existe une croyance quasi mythique en la nécessité d'un pouvoir central fort, une autonomie excessive des régions pourrait entraîner un désordre social. Par conséquent, l'auteur soutient qu'il est nécessaire d'observer attentivement les mesures que prendra la Chine, qui cherche la relation optimale entre le centre et les régions après la pandémie de COVID-19.

I. Impact du COVID-19 sur la politique chinoise

La dualité de l'épidémie et du système État-Parti

La réponse initiale de la Chine à l'épidémie de COVID-19 n'a pas été sophistiquée. Plutôt que de prêter attention à la possibilité d'une épidémie, le gouvernement s'est davantage concentré sur la suppression de la diffusion des informations connexes et la recherche des informateurs internes. Il n'a pas cherché à établir un consensus sur la gouvernance par la divulgation d'informations relatives à l'épidémie pour la prévention sociale et le contrôle. Au contraire, il a bloqué et contrôlé la diffusion des informations relatives à l'épidémie. L'approche autoritaire du système État-Parti a aggravé la situation. Cette réponse initiale de la Chine a fourni un prétexte à la propagation de l'épidémie. Au moment où l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) a déclaré la pandémie et officialisé que le COVID-19 n'était pas un problème pour quelques pays mais pour toute l'humanité, le virus s'était déjà propagé dans le monde entier.

Cependant, contrairement à sa réponse initiale, la Chine a commencé à contenir l'épidémie au niveau national en passant à la phase intermédiaire et tardive, en utilisant des méthodes de contrôle autoritaires du système État-Parti, notamment des confinements stricts. Alors que l'Europe et les États-Unis étaient en état de « panique sociale » en raison de l'épidémie, la Chine a rapidement contenu le virus et créé une situation stable. Le système État-Parti chinois, qui avait initialement aggravé les problèmes par un contrôle non démocratique, a commencé à contrôler l'épidémie grâce à un contrôle strict et une mobilisation efficace. Cette dualité du système État-Parti est perçue positivement en Chine, car elle permet un contrôle efficace dans des situations inévitables telles que les épidémies.

Le système de mobilisation unique du système État-Parti a fait preuve d'une grande efficacité dans le confinement et le blocage des déplacements. La dualité du système État-Parti, où le contrôle non démocratique et la mobilisation efficace coexistent, s'est pleinement manifestée dans la réponse de la Chine au COVID-19. Bien que le système État-Parti autoritaire ait échoué dans sa réponse initiale, l'argument selon lequel un contrôle strict était plus efficace dans la phase ultérieure s'est répandu. L'efficacité du système État-Parti chinois est hautement évaluée et les autorités chinoises s'en font la publicité. Cela sert de leçon à la Chine sur la manière dont le système État-Parti peut utiliser stratégiquement sa dualité dans le processus de gouvernance, suite au COVID-19.

L'« effet de ralliement » autour du régime et du dirigeant

Contrairement aux perceptions extérieures, le COVID-19 n'a pas entraîné de changements politiques radicaux en Chine. Il n'y a pas eu de chaos dans le système, ni de déstabilisation visible du leadership. Le système État-Parti fonctionne bien et le leadership du président Xi Jinping reste inébranlable. En d'autres termes, l'instabilité ou la fluidité du système n'a pas augmenté ; au contraire, il est utilisé comme une opportunité pour améliorer la capacité d'adaptation du système. Contrairement aux critiques extérieures, le COVID-19 a plutôt provoqué un « effet de ralliement » autour du système et des dirigeants chinois. Le président Xi Jinping bénéficie d'un effet de renforcement de son leadership en ne se montrant pas, et une nouvelle expérience de gouvernance est en cours, mobilisant les organisations du Parti et les membres du Parti pour gérer la société.

Bien sûr, il est indéniable qu'une certaine fissure est apparue dans la confiance envers le système État-Parti au cours de ce processus. Contrairement à la crise du SRAS en 2003, les SNS basés sur les individus ont été très actifs cette fois-ci. Les nouvelles concernant la mort du Dr Li Wenliang ont inondé les SNS, et même des salons commémoratifs en ligne ont été mis en place. Cependant, le Parti a réagi de manière très flexible plutôt que de les réprimer. En répondant de manière proactive à une sorte de « désaffection populaire », il a géré la situation de manière à ce que les mouvements populaires ne se traduisent pas directement par une érosion du système et du leadership. La nomination du Dr Li Wenliang et de 14 autres personnes comme « martyrs » par le gouvernement de la ville de Wuhan est également le résultat d'une réponse proactive visant à intégrer et à gérer la désaffection populaire au sein du système.

Jusqu'à présent, la Chine a répondu aux problèmes provoquant une instabilité sociale par des moyens autoritaires axés sur l'efficacité du système. Cependant, à mesure que les sources d'instabilité sociale non identifiées, telles que les épidémies, augmentent, une gouvernance sociale basée sur la transparence, qui divulgue sans réserve les informations pertinentes, est nécessaire. En réponse à ces demandes, la Chine a mis en œuvre une nouvelle approche de gouvernance sociale qui combine une réponse autoritaire avec une écoute des sentiments populaires, à l'occasion de la pandémie de COVID-19. Pendant la période de prévention du COVID-19, la Chine a cherché à réformer le système de gouvernance sociale en écoutant les changements dans les sentiments populaires tout en relâchant la rigidité du système État-Parti. Ce mouvement peut être considéré comme la première expérience d'application concrète des problèmes de gouvernance présentés lors de la quatrième session plénière du 19e Comité central.

Changement de la « relation条块 (tiáo kuài) »

L'épidémie de COVID-19 a commencé à Wuhan. Elle s'est propagée de Wuhan à toute la Chine, puis au monde entier. Au cours de ce processus, le gouvernement de la ville de Wuhan est devenu la cible des critiques, suivi par la province du Hubei et la Chine dans son ensemble. Ceci est le résultat d'une approche basée sur la relation traditionnelle entre le centre et les régions en Chine, la relation条块 (tiáo kuài). Cependant, pendant la période du COVID-19, le gouvernement de la ville de Wuhan n'a pas pu prendre d'initiatives pour des jugements et des réponses autonomes. Il a dû suivre la procédure de rapport à la hiérarchie supérieure pour obtenir l'approbation. Dans un système État-Parti où la responsabilité est inévitable, la question de la responsabilité est très importante. La relation条块, en privilégiant la relation条 (verticale), conduit à des prises de décision habituées au contrôle vertical. Les institutions subordonnées se contentent d'exécuter les décisions de leurs supérieurs et n'entreprennent pas d'actions autonomes, car elles craignent d'assumer des responsabilités.

Le gouvernement chinois, jugeant le risque du COVID-19 élevé et la mobilité sociale dangereuse, a confiné la ville de Wuhan le 23 janvier et a commencé à contenir le virus. Le 25 janvier, le groupe dirigeant central du Parti pour la réponse au COVID-19 a été formé comme organe central pour diriger cette opération. Cela a renforcé la hiérarchie verticale pour la réponse au virus au niveau central. Ces mesures ont conduit le système, habitué au contrôle organisationnel, à revenir facilement à ce mode de fonctionnement, même en cas d'urgence, en accordant moins d'importance à la coopération horizontale. Au début de l'épidémie, le mécanisme de coopération avec les régions environnantes ou les provinces n'a pas fonctionné correctement, ce qui a entraîné une moindre importance accordée au contrôle et à la coopération mutuels. Au lieu de cela, la tendance traditionnelle orientée vers la relation条 (verticale) a répété une gouvernance basée sur les ordres du centre ou de la hiérarchie supérieure, plutôt que sur des mécanismes autonomes de coopération horizontale. Bien sûr, le mécanisme de confinement et de contrôle unifié basé sur une chaîne de commandement verticale est très attrayant pour l'efficacité de la prévention des épidémies.

Cependant, étant donné que les problèmes locaux sont mieux compris par les régions elles-mêmes, le système de commandement et de coopération doit être amélioré pour respecter le jugement autonome des gouvernements locaux afin de garantir un système de commandement efficace. Bien que le contrôle vertical soit efficace, il doit être limité aux situations d'urgence, et la gouvernance des relations entre le centre et les régions doit être améliorée pour activer la relation « 块 (horizontale) » de coopération. Dans le cas du COVID-19, la distorsion ou la dissimulation d'informations à Wuhan ne peut être attribuée uniquement à la ville de Wuhan, car de tels actes ne peuvent se produire dans le cadre d'un contrôle vertical. Le COVID-19 a soulevé la nécessité d'une nouvelle relation条块 où la coopération horizontale autonome, c'est-à-dire la relation « 块 », est institutionnellement garantie. En d'autres termes, cela annonce l'avènement d'une nouvelle gouvernance qui augmente l'autonomie des gouvernements locaux sans compromettre la relation条块 traditionnelle.

II. Perspectives politiques en Chine après le COVID-19

Amélioration de la capacité d'adaptation du système État-Parti

Comme nous l'avons vu précédemment, le COVID-19 a pleinement révélé la dualité du système État-Parti chinois. La rigidité et l'autoritarisme du système ont provoqué une situation de crise de propagation de l'épidémie, et grâce à cet autoritarisme, la crise a été rapidement contrôlée et gérée. Contrairement à la propagation de l'épidémie en Europe et aux États-Unis, du point de vue actuel, l'autoritarisme du système État-Parti chinois a montré ses avantages en matière de prévention des épidémies. Cependant, les sentiments populaires changeants ont révélé certaines limites dans la manière dont le gouvernement chinois aborde les facteurs d'instabilité sociale avec le système existant. Certains doutent que le système État-Parti chinois soit en train de se corroder. Dans ce processus, la Chine devrait faire preuve d'une capacité d'adaptation de très haut niveau.

Des exemples d'adaptation du système État-Parti chinois ont déjà été nombreux dans l'histoire de la Chine. Il y a eu des cas où la république a été aspirée pour remplacer la monarchie féodale, où des méthodes capitalistes ont été audacieusement adoptées lorsque le socialisme était difficile, ou encore où des capitalistes ont été acceptés comme membres du Parti communiste si nécessaire. Par conséquent, si les sentiments populaires se désaffectionnent et que le système État-Parti se corrode en raison du COVID-19, il est probable que la Chine adoptera des mesures très audacieuses pour intégrer les sentiments populaires changeants dans le système et ainsi améliorer la capacité d'adaptation du système. De plus, il est probable que le risque actuel sera surmonté par de nouvelles expériences de gouvernance combinant le problème de gouvernance proposé comme nouveau modèle de gestion avec des problèmes concrets.

Malgré l'amélioration de la capacité d'adaptation par l'innovation en matière de gouvernance du système État-Parti, la méfiance envers le système lui-même est plus grande que jamais. En particulier, le développement des SNS, où les individus accèdent de manière autonome à des informations qui étaient auparavant contrôlées par le gouvernement, a certaines limites pour la capacité d'adaptation du système basée sur les méthodes traditionnelles. En d'autres termes, une méthode de gouvernance qui vise à dominer l'opinion publique par une propagande unilatérale aura du mal à obtenir les résultats escomptés à l'ère des réseaux sociaux personnels en mutation. Par conséquent, l'amélioration de la capacité d'adaptation du système ne peut se faire qu'en élargissant l'espace autonome. Dans ce processus, la question de la manière d'internaliser les médias individuels critiques restera un défi pour le gouvernement.

Renforcement du leadership du président Xi Jinping

Pendant la crise du COVID-19, le président Xi Jinping a démontré son leadership en se montrant peu. Il a fait preuve de sa présence en présidant plusieurs réunions du Politburo et du Comité permanent du Politburo et en donnant des instructions pertinentes, mais ses visites sur le terrain se sont limitées à une inspection à Pékin le 10 février et une visite à Wuhan le 10 mars. Néanmoins, son leadership reste solide en raison d'une sorte de foi quasi religieuse dans le pouvoir central, une confiance absolue dans le centre, caractéristique de la Chine. Lors du remplacement des responsables du Hubei et de Wuhan pendant la période du COVID-19, le fait que le leadership centré sur le président Xi Jinping soit resté intact repose sur cette foi quasi religieuse et mystique du centre. En revanche, la responsabilité des problèmes est concentrée sur les régions, et la situation est résolue par le remplacement des dirigeants locaux.

En tant que dirigeant suprême, le président Xi Jinping est confronté à la tâche cruciale de remettre l'économie et le développement social sur la bonne voie en 2020, suite à la gestion du COVID-19, afin d'obtenir des « résultats décisifs ». Quelle qu'en soit la raison, la perte de plus de 3 000 « citoyens » à cause de l'épidémie constitue une responsabilité politique et humanitaire. Même si cela peut être considéré comme une catastrophe inévitable, c'est une catastrophe irréversible pour le dirigeant suprême responsable du bien-être du « peuple ». Bien que des résultats aient été obtenus dans la gestion de la crise en mobilisant les organisations du Parti et les membres du Parti à travers le système État-Parti, la « désaffection populaire » est un facteur négatif pour le maintien du leadership. En particulier, l'apparition de doutes sur le leadership du dirigeant suprême érode la légitimité de la gouvernance du système État-Parti.

Contrairement à la foi quasi religieuse dans le centre, la confiance dans les cadres à tous les niveaux est très fragile. En particulier, lorsque la colère se dirige vers eux, le centre a la plupart du temps atténué le choc par des changements de personnel. Du point de vue du président Xi Jinping, afin d'innover l'atmosphère créée par le COVID-19 et de retrouver une nouvelle dynamique de développement, un réarrangement audacieux de la hiérarchie des cadres par un changement générationnel est nécessaire. En particulier, il est très probable qu'il utilisera la carte de « recrutement » en distinguant clairement les mérites et les démérites des fonctionnaires des gouvernements locaux dans le processus de surmonter le COVID-19. Dans ce processus, il est prévu que des cadres jeunes et audacieux, en particulier ceux nés dans les années 1970 (« 70后 »), seront promus pour atteindre le double objectif de changement générationnel et d'innovation. À cette fin, le rôle du Parti sera renforcé, et la pensée, l'idéologie et la propagande visant à consolider le statut de « noyau » seront intensifiées.

Augmentation de l'initiative des gouvernements locaux

Lors de la première session plénière de la 13e Assemblée populaire nationale en mars 2018, une mesure accordant aux gouvernements des villes au niveau préfectoral le pouvoir de légiférer a été adoptée. Il a été institutionnalisé que les gouvernements locaux peuvent décider et promouvoir de manière autonome leurs affaires par la législation lorsque nécessaire, par exemple pour l'introduction d'investissements étrangers ou la construction de zones spéciales. À travers le COVID-19, la demande d'augmentation de l'autonomie des gouvernements locaux, non seulement pour les investissements étrangers ou les zones spéciales, mais aussi pour divers problèmes sociaux, s'est accrue. Le gouvernement devrait répondre activement à ces mouvements, et il est probable qu'il élargira considérablement la portée de l'autonomie des gouvernements locaux. La Chine, qui estime que les mesures de réponse au virus de la ville de Wuhan ont été insuffisantes, est susceptible d'accorder une plus grande marge de manœuvre aux gouvernements locaux pour alléger le fardeau du centre ou pour imputer la critique dirigée vers le centre aux niveaux locaux.

Cela annonce un nouveau changement dans la relation entre le centre et les régions, représentée par la relation条块 (tiáo kuài) existante. La nouvelle gouvernance des relations centre-régions par le biais du changement de la relation条块 se concrétisera par l'amélioration de l'autonomie des gouvernements locaux, et des travaux juridiques et institutionnels seront menés pour la rendre possible. Cela se traduira par des mesures qui allègent le fardeau du centre tout en augmentant dans une certaine mesure l'autonomie des régions. Des expériences d'émission d'obligations locales au niveau des gouvernements locaux sont déjà en cours. Ces mesures visent à augmenter activement l'autonomie des régions, qui dépendent trop des mesures du centre, afin de maintenir l'autorité centrale. Cela sera institutionnalisé par la législation lors des sessions plénières de l'Assemblée populaire nationale. L'augmentation de l'autonomie des gouvernements locaux signifie une réduction progressive de la relation de contrôle vertical (条) avec le centre et un renforcement de la construction de mécanismes de contrôle autonomes basés sur la relation de coopération horizontale (块) entre les régions.

L'initiative ou l'autonomie accrue des gouvernements locaux est une arme à double tranchant pour le gouvernement. La Chine a une sorte de croyance quasi mythique en la nécessité d'un pouvoir central fort. Il existe également une opinion selon laquelle un renforcement excessif de l'autonomie des régions pourrait exacerber le désordre social. Par conséquent, il existe un certain risque à ajuster les faiblesses de la relation centre-régions axée sur le contrôle vertical, qui sont devenues évidentes avec le COVID-19, par une augmentation de l'autonomie des gouvernements locaux. Néanmoins, dans un contexte où le sentiment que la prédominance excessive de « 条 » dans la relation条块 opprime l'autonomie de « 块 » se répand largement, il est clair que le défi actuel pour le gouvernement chinois est de créer la meilleure solution pour la relation entre le centre et les régions. Il faut observer si cette solution se traduira par une augmentation de l'autonomie des gouvernements locaux. ■

■ Auteur : Yang Gap-yong Chercheur principal à l'Institut de stratégie de sécurité nationale. Il a obtenu un doctorat en sciences politiques de l'Université Fudan de Shanghai, spécialisé dans le gouvernement et la politique chinois. Il a été professeur de recherche HK à l'Institut de recherche sur la culture et la société chinoises de l'Université Kookmin et directeur de recherche à l'Institut de recherche sur la Chine de l'Université Sungkyunkwan. Ses traductions récentes incluent « Modern Chinese Politics » (co-traduit), et ses ouvrages incluent « Legitimacy and Elite Politics in China ».

■ Responsable et éditeur : Yoon Jun-il Chercheur à l'EAI

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