[EAI Особый комментарий серии - Шоки COVID-19 и Китай] ④ Двуединая природа государственно-партийной системы, меняющаяся под влиянием COVID-19

[Примечание редактора]

EAI публикует серию из 4 специальных комментариев «Шоки COVID-19 и Китай», содержащих анализ и прогнозы экспертов по Китаю, который находится на распутье между кризисом и возможностями из-за ситуации с COVID-19.

1. Ли Дуннюль: Внешние отношения Китая и отношения между Кореей и Китаем после пандемии COVID-19 [Читать отчет]

2. Чхве Пильсу: Укрепится ли статус китайской экономики из-за ситуации с COVID-19?[Читать отчет]

3. Ха Намсок: COVID-19 и реакция китайского общества[Читать отчет]

4. Ян Гапён: Двуединая природа государственно-партийной системы, меняющаяся под влиянием COVID-19

В качестве четвертого доклада серии специальных комментариев EAI «Шоки COVID-19 и Китай» был опубликован специальный комментарий Ян Гапёна, старшего научного сотрудника Института стратегии национальной безопасности, анализирующий центрально-региональные отношения Китая после COVID-19. В отличие от США и Европы, которые оказались в состоянии «социальной паники» после объявления пандемии COVID-19, Китай, усугубивший проблемы из-за недемократического контроля, продемонстрировал создание стабильной ситуации благодаря сильному контролю государственно-партийной системы. В то время как жесткость и авторитаризм государственно-партийной системы одновременно выявили кризис распространения инфекционных заболеваний и эффективность контроля, нельзя отрицать, что беспрецедентный стихийный бедствие нанесло определенный ущерб доверию к государственно-партийной системе. Тем не менее, автор прогнозирует, что государственно-партийная система Китая укрепит свое существующее положение посредством смены поколений, одновременно повышая автономию местных органов власти для увеличения адаптивности режима к меняющимся настроениям народа. Однако автор указывает, что эти новые центрально-региональные отношения могут стать палкой о двух концах для партии. Это связано с опасениями, что чрезмерное усиление автономии местных органов власти может привести к социальной нестабильности в Китае, где существует мифическое убеждение, что центральная власть должна быть сильной. Поэтому автор утверждает, что необходимо внимательно следить за тем, какой путь выберет Китай, находящийся в процессе поиска оптимальных центрально-региональных отношений после ситуации с COVID-19.

I. Влияние COVID-19 на политику Китая

Инфекционные заболевания и двуединая природа государственно-партийной системы

Первоначальная реакция Китая на вспышку инфекции была неточной. Вместо того чтобы обращать внимание на возможность вспышки инфекционного заболевания, больше внимания уделялось предотвращению распространения связанной информации и выявлению внутренних информаторов. Не было проявлено интереса к общественному консенсусу по профилактике и контролю посредством раскрытия информации об инфекционных заболеваниях. Вместо этого информация об инфекционных заболеваниях была заблокирована и контролировалась. Авторитарный подход государственно-партийной системы усугубил проблему. Такая первоначальная реакция Китая дала повод для распространения инфекционного заболевания. К тому времени, когда Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) объявила пандемию и официально заявила, что COVID-19 является проблемой всего человечества, а не только некоторых стран, вирус уже распространился по всему миру.

Однако, в отличие от первоначальной реакции, по мере перехода к середине и концу периода Китай начал сдерживать инфекцию в пределах одной страны, используя авторитетный метод контроля государственно-партийной системы, основанный на строгом карантине. В отличие от Европы и США, которые оказались в состоянии «социальной паники» из-за инфекционного заболевания, Китай быстро сдержал инфекцию и создал стабильную ситуацию. Государственно-партийная система Китая, которая изначально усугубила проблему из-за недемократического контроля, начала контролировать инфекцию благодаря сильному контролю и эффективной мобилизации. Эта двуединая природа государственно-партийной системы воспринимается в Китае как положительная, поскольку она позволяет осуществлять сильный и эффективный контроль в непредвиденных ситуациях, таких как инфекционные заболевания.

Мобилизационная система, присущая государственно-партийной системе, продемонстрировала высокую эффективность в плане ограничения передвижения, блокировки и карантина. В процессе реагирования Китая на COVID-19 проявилась двуединая природа государственно-партийной системы, где недемократический контроль и эффективная мобилизация сосуществуют. Распространилась логика, что, хотя авторитарная государственно-партийная система потерпела неудачу в первоначальной реакции, сильный контроль оказался более эффективным во второй половине. Эффективность китайской государственно-партийной системы высоко оценивается, и китайские власти пропагандируют это. Это означает, что COVID-19 послужил уроком для китайских властей в плане того, как стратегически использовать двуединую природу государственно-партийной системы в процессе управления.

«Эффект сплочения» вокруг системы и лидера

Вопреки внешним взглядам, COVID-19 не повлек за собой резких политических изменений внутри Китая. Не наблюдалось ни сбоев в системе, ни подрыва лидерства. Государственно-партийная система функционирует хорошо, и лидерство председателя Си Цзиньпина не поколеблено. Другими словами, нестабильность или неопределенность системы не возросли, а, наоборот, используются как возможность для повышения адаптивности системы. Вопреки внешней критике, COVID-19, скорее, привел к так называемому «эффекту сплочения» вокруг китайской системы и руководства. Председатель Си Цзиньпин повышает свое лидерство, оставаясь в тени, и проводится новый эксперимент по управлению обществом путем мобилизации партийных организаций и членов партии.

Конечно, нельзя отрицать, что в этом процессе доверие к государственно-партийной системе получило определенный удар. В отличие от SARS в 2003 году, на этот раз активно действовали индивидуальные социальные сети. Новости, связанные со смертью доктора Ли Вэньляна, заполнили социальные сети, и даже были созданы онлайн-мемориалы. Однако власти отреагировали на это очень гибко, а не путем подавления. Они предотвратили прямое превращение народного недовольства в подрыв системы и лидерства, заблаговременно реагируя на своего рода «отчуждение народа». Назначение доктора Ли Вэньляна и 14 других лиц «мучениками» правительством города Ухань также является результатом активной реакции с целью включения и управления народным недовольством в рамках системы.

До сих пор Китай реагировал на проблемы, вызывающие социальную нестабильность, авторитарными методами, основанными на эффективности системы. Однако по мере роста неопределенной социальной нестабильности, такой как инфекционные заболевания, требуется социальное управление, основанное на прозрачности и открытом раскрытии информации. В ответ на эти требования, в Китае, под предлогом ситуации с COVID-19, предпринимается новый подход к социальному управлению, который сочетает авторитарное реагирование с вниманием к настроениям народа. В период профилактики и контроля COVID-19 Китай стремился реформировать систему социального управления в направлении ослабления жесткости государственно-партийной системы, прислушиваясь к настроениям народа. Это движение можно рассматривать как первую попытку применить так называемую проблему управления, представленную на четвертом пленуме 19-го созыва, к конкретным проблемам.

Изменение «отношений между вертикалью и горизонталью» (條塊關係)

Вспышка COVID-19 началась в Ухане. Она распространилась из Уханя по всему Китаю, а затем и по всему миру. В этом процессе власти города Ухань оказались в центре критики, за ними последовали провинция Хубэй и Китай в целом. Это результат подхода, основанного на традиционных китайских отношениях между центром и регионами, определяемых как отношения между вертикалью и горизонталью (條塊關係). Однако во время COVID-19 власти города Ухань не могли проявлять инициативу в самостоятельных решениях и действиях. Им приходилось проходить процедуру доклада вышестоящему руководству и получения согласия. В государственно-партийной системе, где нельзя избежать ответственности, вопрос об ответственности очень важен. Отношения между вертикалью и горизонталью, которые придают большее значение отношениям по вертикали (條), приводят к принятию решений, привыкших к вертикальному контролю. Низовые органы просто исполняют решения вышестоящих органов и не действуют самостоятельно. Это происходит потому, что они не хотят брать на себя ответственность.

Китайские власти, посчитав, что риск COVID-19 высок и социальная мобильность опасна, 23 января закрыли Ухань и приступили к сдерживанию вируса. 25 января в качестве центрального органа для руководства этим процессом была сформирована Руководящая группа Центрального комитета Коммунистической партии Китая по борьбе с COVID-19. Это усилило вертикальную иерархию на центральном уровне для борьбы с вирусом. Эти меры, даже в условиях чрезвычайной ситуации, привели к возвращению к системе, привыкшей к организационному контролю, и снизили важность горизонтального сотрудничества. На начальном этапе вспышки вируса механизм сотрудничества с соседними регионами или местными органами власти не работал должным образом, что привело к тому, что взаимный контроль и взаимное сотрудничество стали менее важными. Вместо этого, традиционная ориентация на отношения по вертикали (條) привела к повторению управления, основанного на приказах центральных или вышестоящих органов, а не на автономных механизмах горизонтального сотрудничества. Конечно, механизм единообразного блокирования и контроля, основанный на вертикальной системе приказов, очень привлекателен с точки зрения эффективности профилактики и контроля.

Однако, поскольку местные проблемы лучше всего знают местные органы власти, для эффективного функционирования системы командования необходимо улучшить систему командования и сотрудничества таким образом, чтобы уважалось самостоятельное суждение местных органов власти. Даже если вертикальный контроль эффективен, его следует применять только в чрезвычайных ситуациях, и необходимо улучшить управление центрально-региональными отношениями, чтобы активизировать отношения по горизонтали (塊). Вспышка COVID-19 показала, что искажение или сокрытие информации в городе Ухань не может произойти при вертикальном контроле, поэтому нельзя возлагать всю ответственность только на город Ухань. COVID-19 поставил вопрос о необходимости новых «отношений между вертикалью и горизонталью», где гарантированы институционально горизонтальные отношения сотрудничества, то есть отношения «块», которые допускают самостоятельное суждение. Другими словами, это предвещает появление нового управления, которое повышает автономию местных органов власти, не нарушая традиционные «отношения между вертикалью и горизонталью».

II. Прогноз политики Китая в отношении COVID-19

Повышение адаптивности государственно-партийной системы

Как было показано выше, COVID-19 полностью раскрыл двуединую природу китайской государственно-партийной системы. Жесткость и авторитет системы вызвали кризис распространения инфекционных заболеваний, а благодаря своему авторитету система быстро взяла кризис под контроль и справилась с ним. В отличие от распространения инфекционных заболеваний в Европе и США, с точки зрения китайской государственно-партийной системы, авторитет системы продемонстрировал свои сильные стороны в профилактике и контроле. Однако меняющиеся настроения народа выявили определенные ограничения в подходе китайских властей к факторам социальной нестабильности с помощью существующей системы. Некоторые подозревают, что китайская государственно-партийная система разрушается. В этом процессе Китай продемонстрирует очень высокую адаптивность.

Примеры адаптации китайской государственно-партийной системы уже неоднократно появлялись в истории Китая. Были случаи стремления к республике, которая заменит феодальную монархию, смелого внедрения капиталистических методов, когда социализм оказался трудным, и даже принятия капиталистов в Коммунистическую партию, когда это было необходимо. Поэтому, если народное недовольство усилится из-за COVID-19 и государственно-партийная система будет разрушена, ожидается, что она повысит адаптивность системы, привлекая широко меняющиеся настроения народа очень смелыми способами. Кроме того, ожидается, что она преодолеет текущий кризис путем нового эксперимента по управлению, сочетая проблему управления, предложенную в качестве новой модели управления, с конкретными проблемами.

Несмотря на повышение адаптивности государственно-партийной системы посредством инноваций в управлении, недоверие к самой системе возросло как никогда ранее. В частности, развитие SNS, где люди могут самостоятельно получать доступ к информации в Интернете, который ранее контролировался правительством, имеет определенные ограничения для адаптивности системы, основанной на существующих методах. Другими словами, метод управления, который захватывает общественное мнение односторонней пропагандой, трудно добиться желаемых результатов в эпоху меняющихся индивидуальных социальных сетей. Поэтому повышение адаптивности системы возможно только путем расширения автономного пространства. В этом процессе то, как интегрировать проблему критических индивидуальных СМИ в систему, останется задачей властей.

Усиление лидерства председателя Си Цзиньпина

Во время COVID-19 председатель Си Цзиньпин продемонстрировал свое лидерство, оставаясь в тени. Он проявлял свое присутствие, председательствуя на нескольких заседаниях Политбюро и Постоянного комитета Политбюро и отдавая соответствующие указания, но его личные визиты на места ограничивались посещением Пекина 10 февраля и Уханя 10 марта. Тем не менее, его лидерство сохраняется благодаря своего рода «вере» в центральную власть, близкой к вере, которая существует в Китае из-за абсолютного доверия к центру. Тот факт, что руководящий состав во главе с председателем Си Цзиньпином остался незыблемым в процессе смены руководителей провинции Хубэй и города Ухань во время COVID-19, основан на мистической «вере» центральной власти. Вместо этого, ответственность за проблемы концентрируется на местных органах власти, и инцидент завершается сменой местных руководителей.

Как высший лидер, председатель Си Цзиньпин сталкивается с важной задачей — вывести экономическое и социальное развитие на правильный путь и добиться «решающих успехов» в 2020 году. Каковы бы ни были причины, гибель более 3000 «людей» из-за инфекционного заболевания является политической и гуманитарной ответственностью. Даже если это можно считать неизбежным стихийным бедствием, это необратимая катастрофа для высшего лидера, ответственного за благополучие «людей». Хотя государственно-партийная система добилась определенных успехов в реагировании на кризис путем мобилизации партийных организаций и членов партии, «народное недовольство» является негативным фактором для поддержания лидерства. В частности, возникновение сомнений в отношении лидерства высшего лидера подрывает легитимность правления государственно-партийной системы.

В отличие от веры, близкой к вере, в центр, доверие к кадрам на всех уровнях очень хрупкое. Особенно когда гнев направлен на них, центр в основном смягчал шок путем смены кадров. С точки зрения председателя Си Цзиньпина, для того чтобы преобразовать атмосферу, вызванную COVID-19, и восстановить новую движущую силу развития, необходима смелая смена поколений для распределения кадров. В частности, велика вероятность использования карты «пополнения» путем четкого разграничения заслуг и недостатков в процессе преодоления COVID-19 среди чиновников местных органов власти. В этом процессе ожидается широкое использование молодых кадров, особенно «поколения 70-х», для достижения двух целей: смены поколений и инноваций. Они, вероятно, будут играть очень важную роль в сочетании с возможностью продления срока правления председателя Си Цзиньпина. Для этого будет усилена идеология, пропаганда и роль партии, а также укреплена позиция «ядра».

Повышение инициативы местных органов власти

В марте 2018 года на первой сессии Всекитайского собрания народных представителей 13-го созыва было принято решение о предоставлении права законодательной деятельности правительствам городов окружного значения. Была институционализирована возможность для местных органов власти самостоятельно принимать и осуществлять решения по своим делам путем принятия законов, когда это необходимо, например, при привлечении иностранных инвестиций или создании специальных экономических зон. Через COVID-19 возрос спрос на повышение автономии местных органов власти не только в отношении иностранных инвестиций или специальных зон, но и в отношении различных социальных проблем. Власти активно отреагируют на эти тенденции, и существует высокая вероятность того, что они смело расширят сферу автономии местных органов власти. Китайские власти, считающие, что меры по борьбе с вирусом в городе Ухань были недостаточными, вероятно, предоставят более широкие возможности для самостоятельного суждения местным органам власти, чтобы снизить нагрузку на центр или переложить вину на местные органы власти вместо центра.

Это предвещает новые изменения в отношениях между центром и регионами, представленных существующими «отношениями между вертикалью и горизонталью». Новое управление центрально-региональными отношениями посредством изменения «отношений между вертикалью и горизонталью» реализуется через повышение автономии местных органов власти, и ожидается, что будут проведены работы по совершенствованию правовой и институциональной базы, позволяющей это осуществить. Это проявится в мерах, которые снизят нагрузку на центр и в некоторой степени повысят автономию местных органов власти. Уже проводится эксперимент по выпуску местных облигаций на уровне местных органов власти. Эти меры направлены на повышение инициативы местных органов власти, которые чрезмерно полагаются на меры центра, для поддержания авторитета центра. Это будет институционализировано посредством законодательства на сессии Всекитайского собрания народных представителей. Увеличение автономии местных органов власти означает постепенное сокращение вертикальных отношений контроля (條) с центром и укрепление построения автономных механизмов контроля, основанных на горизонтальных отношениях сотрудничества (塊) между местными органами власти.

Повышение инициативы или автономии местных органов власти подобно палке о двух концах для властей. В Китае существует своего рода мифическое убеждение, что центральная власть должна быть сильной. Существует также точка зрения, что чрезмерное усиление автономии местных органов власти может подстегнуть социальную нестабильность. Поэтому существует определенный риск в корректировке слабых мест центрально-региональных отношений, ориентированных на вертикальный контроль, которые были явно выявлены COVID-19, путем повышения автономии местных органов власти. Тем не менее, в условиях широкого распространения осознания проблемы чрезмерного акцента на «вертикали» (條) в «отношениях между вертикалью и горизонталью», подавляющего «горизонтальную» (塊) автономию, очевидно, что текущая задача китайских властей заключается в создании оптимальной альтернативы центрально-региональным отношениям. Необходимо наблюдать, проявится ли эта альтернатива в повышении автономии местных органов власти. ■

■ Автор: Ян Гапён Старший научный сотрудник Института стратегии национальной безопасности. Получил докторскую степень по политологии по специальности «Правительство и политика Китая» в Университете Фудань, работал приглашенным исследователем в Исследовательском центре китайской гуманитарной и социальной сферы Университета Кукмин, а также руководителем исследовательского отдела в Исследовательском центре Китая Университета Сонгюнгван. Среди его недавних переводов — «Современная политика Китая» (в соавторстве), среди его работ — «Легитимность правления и элитарная политика Китая».

■ Ответственный за публикацию и редактирование: Юн Чжуниль Исследователь EAI

              Контакты: 02 2277 1683 (доб. 203) junilyoon@eai.or.kr

«Комментарии EAI» — это серия комментариев, разработанная с целью создания дискуссионной площадки, где эксперты из различных областей могут высказывать свое мнение и предлагать политические рекомендации по актуальным национальным и международным вопросам посредством углубленного анализа. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Мнения и взгляды, изложенные в отчетах, журналах и монографиях, опубликованных EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением автора.