[新年策划特别评论系列 - EAI 2020展望与战略] ⑥ 2019年的选举制度改革与2020年的国会选举：展望与课题

编者按

为迎接2020年，EAI将刊载新年策划特别评论“EAI 2020展望与战略”系列共6篇。

1. 河英善：朝鲜的2020年：正面突破两大难关（2020年1月6日刊发）

2. 全在成：2020年韩国的中美关系战略与对美战略（2020年1月8日刊发）

3. 李东律：韩中关系与韩国的对华外交战略（2020年1月13日刊发）

4. 孙烈：2020年韩日关系与对日政策：拓宽视野才能找到的冲突解决方案（2020年1月15日刊发）

5. 李承柱：中美贸易战与韩国的通商政策：为恢复多边主义和重塑区域经济秩序而进行的中坚国家外交（2020年1月20日刊发）

6. 崔泰郁：2019年的选举制度改革与2020年的国会选举：展望与课题（2020年1月22日刊发）

作为“EAI 2020展望与战略”系列特别评论的第六篇报告，韩国翰林国际大学院大学崔泰郁教授的评论已发布，该评论评估了2019年的选举制度改革，并提出了2020年国会选举的前景和任务。毫无疑问，韩国在实现解放后辉煌的经济增长后，必须完成政治改革的重任，才能成为一个发达的民主国家。文在寅政府也以建立“协商与分权民主”作为政治改革的愿景或目标，以实现“创新包容性国家”，并通过各种演讲和政府文件表明了改革的决心。作为这些努力的一部分，《选举法》修正案于2019年12月27日获得通过。新的选举法以准联动比例代表制为核心，有望为解决长期以来存在的以地区和人物为中心的政党体系向以意识形态和政策为中心的体系发展奠定基础，从而提高代表性并克服现有两党制的弊端。然而，作者指出，修订后的选举法在两大党派的自私和诡计下，以一种与初衷相去甚远的不完整状态达成一致。作者强调，为了避免在政治改革中重蹈覆辙，必须首先达成社会共识，并提出召集“市民议会”以收集民意的过程作为替代方案。

1. 前言

正如总统直属政策企划委员会于2019年12月12日发布的《创新包容国家未来愿景2045》所示，文在寅政府以确立“协商与分权的民主主义”作为政治改革的愿景或目标，以实现“创新包容国家”。并将其实现目标的核心课题之一，定为将现有的“多数制民主主义（majoritarian democracy）”体系转变为“协商一致民主主义（consensus democracy）”体系。

协商一致民主主义是以比例代表制和联合政府权力结构为两大支柱的代议制民主主义体系。与以小选区单一代表制和赢者通吃权力结构为两大支柱的“87年民主主义体系”几乎完全相反，是其替代体系。那么，向协商一致民主主义的转变，将是改革以小选区单一代表制为中心的现行国会议员选举制度为比例代表制，并将当前的帝王式总统制改革为内阁制或分权型总统制等才能实现的任务。

文在寅政府从执政初期就持有“选举制度改革优先于权力结构改革”的认识。执政后不久，在2017年5月19日与朝野五党院内代表的会晤中，文在寅总统表示，如果选举制度改革得当，那么将总统制改为其他权力结构也并非不可能。其意在于，通过改革选举制度，使国会成为真正的民意代表机构，进而可以推进向议会制修宪。一直期待“87年体制”发生大转变的学界、市民社会及政界改革人士对文在寅总统的发言欢呼雀跃。他们期待着，通过“烛光政府”顺次进行的制度改革，能够打破两大政党的地区基础既得利益体系，实现民意得到真正反映的政治，从而建立起非仇恨与对抗，而是沟通与共赢的协商一致民主主义体系。

然而，建立新的民主主义体系是一个创造新政治制度的过程，而这种制度变化最终只能通过国会立法来实现。但是，文在寅政府在执政后，未能通过一项政治制度改革法案，白白度过了两年半。2019年12月27日国会通过的《选举法》修正案，才算是首个改革法案。这是执政后2年7个月以来的事情。然而，新的《选举法》能否对协商一致民主主义的发展做出有意义的贡献，仍是疑问。因为其比例性保障程度似乎尚不充分。

2. 2019年修订《选举法》评估

文在寅政府时期，与选举制度改革相关的有意义的进展始于2018年冬天。12月15日，在几经周折后，朝野五党院内代表齐聚一堂，发表了“积极探讨引入联动型比例代表制具体方案”的联合声明。

然而，不久后，自由韩国党改变了态度。自由韩国党表示，引入联动型比例代表制只是“探讨”性质，并非“协议”，从而阻碍了选举制度改革讨论的具体化。此后，自由韩国党一直持不合作态度，由此自然形成了自由韩国党与“朝野四党”（民主党、国民之党、民主和平党、正义党）的对峙局面。“在野三党”（国民之党、民主和平党、正义党）一直期望的选举制度改革联盟，竟因自由韩国党的阻挠而形成。

尽管如此，也难以称朝野四党联盟是牢固的。事实上，民主党的大多数议员对可能对其党不利的联动型比例代表制在选举政治中的引入感到相当不安和不满。只是因为与政府和党中央大力推进的公设调查处（公诉权、侦查权、起诉权集中于检察机关的制度）的关联性，他们才无法公开反对与在野三党形成改革联盟。文在寅总统在2012年和2017年大选中连续将选举制度改革列为竞选承诺，并且联动型比例代表制自2015年以来一直是党内方针，这也是民主党议员不能忽视改革讨论的另一个原因。最终，在选举改革的政治格局中，朝野四党联盟在大多数所属议员勉强跟随党中央的消极执政党与希望通过新的选举法扩大自身份额的积极在野三党之间，勉强一点一点地推进着。

这一缓慢的进展累积的结果，就是2019年4月30日所谓的“准”联动型比例代表制引入案被指定为政治改革特别委员会的快速处理案件（快车道）。通常被称为德国式比例代表制的“完全”联动型比例代表制，从朝野四党联盟成立之初就几乎可以确定无法成为协议的对象。因为民主党的反对非常强烈。此后，讨论的焦点集中在维持联动型框架，但要削减其保障的比例性。从2015年中央选举委员会提出的改革案（地区选区200席，比例代表100席，比例性修正率100%）出发，经过反复协商，削减比例性后最终提出的方案，就是当天提交给政治改革特别委员会的准联动型比例代表制（地区选区225席，比例代表75席，比例性修正率50%）。准联动型比例代表制在四个月后的8月29日，在政治改革特别委员会全体会议上正式表决通过，成为在一定时期后即可自动提交国会全体会议的立法案。

学者和专家的评价普遍对准联动型比例代表制持肯定态度。虽然不如完全联动型比例代表制，但人们期待其能提供一定程度的有意义的比例性。例如，普遍认为，任何政党只要在全国获得10%的选票，就有可能成为拥有国会交涉团体的有力政党。如果达到这样的比例性，以地区和人物为中心的现有政党体系将逐渐发展为以理念和政策为中心的体系，从而层级、部门和职业代表性也将逐步提高，这一点几乎是确定的。

问题出在之后。由于民主党的主张，即快车道改革案在提交国会全体会议之前可以随时修改和补充，因此需要将其调整为更“现实”的方案。民主党主张将比例代表议席从75席减少到60席，再到50席；并且，（与原联动型比例代表制中100%修正不同）主张修正50%，并坚持将准联动型进一步削弱，在30席设置“上限”，仅在该范围内进行联动型修正。

少数党和改革派市民社会的反对是理所当然的。然而，民主党置若罔闻，几乎完全实现了自己的主张。最终，在12月23日，所谓的“4+1协商体”（民主党、国民之党党内派系、正义党、民主和平党+替代新党）决定了比最初方案大幅落后的方案（地区选区253席，修正率50%的联动比例代表30席，并立比例代表17席）。四天后，即12月27日，以此为核心内容的《选举法》修正案在国会全体会议上通过。

尽管不愿相信预测会成真，但修订后的《选举法》所提供的比例性，似乎不足以推动结构化多党制或协商一致民主主义的发展。假设一个与正义党在政策上相似的全国性政党K党，在新的选举制度下参加国会选举，获得了10%的政党得票率，并在地区选区赢得了3个席位。那么，K党的并立比例代表议席数大约是17席的10%，即2席左右。如果采用德国式或新西兰式完全联动制，K党应获得总议席数10%的30席，减去地区选区3席，即27席的修正；但在该制度下，只能在30席中减去地区选区3席和并立比例代表2席，获得50%的修正，即约13席。但这也不是保证的。因为可用于修正的联动比例代表议席总数仅为30席。如果假设与K党成绩相似的小党有三个，即三个政党各自需要获得约13席的修正，那么K党最多只能获得约10席的修正。在这种情况下，K党即使获得10%的得票率，也只能成为一个拥有15席位、即议席占有率5%的少数党，甚至无法构成国会交涉团体。

总之，在新选举制度下，即使达到10%的全国得票率，也无法保证成为有力政党。因为用于修正的议席被限定在30席，所以其修正率很可能达不到50%（尤其是当需要修正的政党越多时）。当然，如果能充分赢得地区选区的胜利，情况会有所不同，但对于地区基础薄弱或没有地区基础的理念型或政策型政党来说，这绝非易事。

3. 2020年国会选举展望与未来课题

尽管如此，新的选举制度并非毫无变化。或许在2020年的国会选举中，很难出现占据国会半数以上议席的政党。因为两大巨头政党将像以往一样，从地区选区和并立比例代表议席中获得与其支持率相符的议席，而用于联动修正的30席将几乎全部归于少数党。此外，由于联动比例代表议席的存在（只要跨过3%的政党得票率这一门槛），少数党获得的份额将比过去有所增加，这已是确定的。因此，试图进入国会的政治力量数量必将增加，从而国会政党数量也可能随之增加。所以，像过去那样，两大政党轮流执政的局面将很难出现。两党制时代或许就此终结。

然而，或许会取而代之的是所谓的“两派阵营体制”。如上所述，新《选举法》保障的比例性，远低于修正率100%的“完全”联动型比例代表制，甚至低于修正率50%的原始“准”联动型比例代表制。最终左右选举结果的，仍然是各政党的地区选区成绩。因此，对于地区基础薄弱的政策或理念型少数党来说，虽然会比过去有所改善，但要成为第三个有力政党，大幅增加议席数量仍然困难。最终，构成两党制的两个政党（虽然难以成为单独过半数的政党）很可能继续保持其作为巨头政党的地位。并利用其地位吸引具有相似倾向的少数党，构建所谓的“自身阵营”。这样一来，由两大巨头政党各自领导的，例如，左翼联合阵营（或左翼联合政府）和右翼联合阵营（或右翼联合政府）可能形成对峙局面，从而退行性地以多数制方式再次运作民主主义。在这种体制下，政治或社会共识主义的发展前景渺茫。

产生这些担忧的根本原因，当然是新《选举法》的比例性较低。因此，如果2020年国会选举中，以理念和政策为中心的有力第三党未能如预期般崛起，甚至未能展现出其潜力，导致以地区和人物为基础的巨头政党体系得以延续，那么就必须“从头再来”。也就是说，需要再次推动选举制度改革。

国会选举之后，（即使结果非常糟糕）政治界和市民社会的首要关注点将集中在权力结构改革问题上，而非《选举法》的再次修订。最重要的是，下一次国会选举是四年后，但总统大选仅剩两年。因此，届时将选举制度改革问题作为修宪议题之一来解决，将是明智之举。

再次强调，修宪工作一旦启动，这一次务必吸取过去的教训，真正走完形成社会共识的过程。学界和市民社会近期最推崇的修宪方式是召集“市民议会”。例如，在爱尔兰，当需要修宪时（通常会明确相关条款），会召集为期一年的市民议会，以该公共讨论平台为中心形成社会共识。当以市民为主体参与的方式推进修宪时，内容的充实性和改革的实现性自然会提高。

文在寅政府曾在2018年3月末提出政府修宪案。虽然其中包含了加强基本权利和地方分权等许多有意义的内容，但该方案是在未能形成社会共识或国民认同的情况下，由少数精英仓促制定的。理所当然，未能获得广泛的国民支持，因此在国会也被忽视。国会全体会议宣布该修宪案因未达到法定人数而“投票不成立”。这暴露了未经社会共识或国民认同基础的修宪案是多么脆弱。这就是反复强调市民议会方式的原因。

虽然有些跑题，但文在寅总统提出的修宪案中明确规定了“国会席位应根据投票者的意愿成比例分配”的选举比例性原则。衷心希望，在2022年大选前修宪过程中，这一原则条款能够被纳入新宪法。如果这样的话，就可以以宪法所阐明的比例性原则为依据，堂堂正正地推进《选举法》的再次修订工作。时间也充裕。能够充分保障高比例性的新《选举法》，最早也要到2024年国会选举才能适用。

4. 结语

不仅是修宪，选举制度改革也应以市民议会等方式再次推进。即使制定了法律，如果适用该法律的人们不尊重法律的宗旨，也难以实现法律的目的。法律应该是合意的产物。合意的水平越高，人们尊重法律的程度也越高。自由韩国党之所以能够公然玩弄伎俩，例如声称要单独成立“比例自由韩国党”来无视新的《选举法》，根本原因在于新《选举法》的合意水平较低。自由韩国党的议员们反驳道：为何要尊重在相当一部分直接适用法律的当事人被排除在外的情况下进行的“他们自己的密室协议”？如果新《选举法》是经过高度社会共识过程产生的，那么这种情况是不会发生的。谁敢无视国民的一般意愿？

在德国或新西兰等采用联动型比例代表制的国家，之所以没有出现像自由韩国党那样玩弄伎俩的政党，是因为这些国家的选举法是基于社会共识的。在缺乏国民提案制或国民投票制的韩国，最简便有效的社会共识形成方式就是召集市民议会。包含市民议会的选举制度改革，已经在加拿大和荷兰等国家由州政府主导进行了多次尝试。韩国政界也曾认真讨论过推进市民议会制度的可行性。现在终于到了实施的时候了。再次强调，这一次绝不能重蹈覆辙。■

■作者：崔泰郁_韩林国际大学院大学教授。在美国加州大学洛杉矶分校获得政治学博士学位。曾任《创造与批判》编辑委员、参与连带常任委员、比例民主主义连带共同代表、国会议长咨询委员等。主要研究领域为民主主义与市场经济、福利国家的政治经济学、东亚经济一体化等。近期著作包括《构建福利韩国》（合著）、《论韩国式协商一致民主主义》、《青年亲民党》等。

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