[Новогодний спецпроект Особые комментарии - EAI: Прогнозы и стратегии на 2020 год] VI. Реформа избирательной системы в 2019 году и всеобщие выборы 2020 года: прогнозы и задачи

Примечание редактора

В связи с наступлением 2020 года EAI публикует серию из шести специальных новогодних комментариев «EAI: Прогнозы и стратегии на 2020 год».

1. Ха Ён Сон: Северная Корея в 2020 году: прорыв через две трудности (опубликовано 6 января 2020 г.)

2. Чон Джэ Сон: Стратегия Южной Кореи в отношениях с США и Китаем в 2020 году и стратегия в отношении США (опубликовано 8 января 2020 г.)

3. Ли Дон Рёль: Отношения Южной Кореи и Китая и внешнеполитическая стратегия Южной Кореи в отношении Китая (опубликовано 13 января 2020 г.)

4. Сон Ёль: Отношения Южной Кореи и Японии в 2020 году и политика в отношении Японии: решение конфликтов, видимое при расширении кругозора (опубликовано 15 января 2020 г.)

5. Ли Сын Джу: Торговая война между США и Китаем и торговая политика Южной Кореи: дипломатия страны среднего уровня для восстановления многосторонности и реорганизации регионального экономического порядка (опубликовано 20 января 2020 г.)

6. Чхве Тхэ Ук: Реформа избирательной системы в 2019 году и всеобщие выборы 2020 года: прогнозы и задачи (опубликовано 22 января 2020 г.)

Шестой доклад из серии специальных новогодних комментариев «EAI: Прогнозы и стратегии на 2020 год» посвящен оценке реформы избирательной системы 2019 года, а также прогнозам и задачам всеобщих выборов 2020 года, представленным профессором Чхве Тхэ Уком из Университета международных исследований Халлим. Нет никаких сомнений в том, что Южная Корея, добившаяся впечатляющего экономического роста после обретения независимости, должна завершить задачу политической реформы, чтобы стать передовой демократической страной. Правительство Мун Джэ Ина также ставит своей целью или видением политической реформы установление «демократии сотрудничества и разделения власти» для «инновационно-инклюзивной страны» и демонстрирует свою волю к реформам через различные выступления и правительственные документы. В рамках этих усилий 27 декабря 2019 года был принят закон о реформе избирательной системы. Новый закон, основанный на системе пропорционального представительства с частичным учетом результатов голосования по округам, призван способствовать развитию партийной системы, ориентированной на идеологию и политику, а не на избирательные округа и личности, как это отмечалось ранее, и заложить основу для повышения представительности и преодоления недостатков существующей структурированной двухпартийной системы. Однако автор указывает, что из-за эгоизма и уловок двух крупных партий новый избирательный закон был согласован в неполном виде, далеком от первоначальной цели. Автор подчеркивает, что для того, чтобы избежать повторения ошибок в политической реформе, необходимо предварительно провести процесс достижения общественного консенсуса, предлагая в качестве альтернативы созыв «гражданской ассамблеи» для сбора общественного мнения.

1. Введение

Как видно из документа «Видение будущего инновационно-инклюзивной страны до 2045 года», опубликованного Президентским комитетом по вопросам государственной политики 12 декабря 2019 года, правительство Мун Джэ Ина ставит своей целью или видением политической реформы установление «демократии сотрудничества и разделения власти» для «инновационно-инклюзивной страны». И оно определяет переход от существующей системы «мажоритарной демократии» к системе «консенсусной демократии» как ключевую задачу для достижения этой цели.

Консенсусная демократия — это система представительной демократии, основанная на двух столпах: системе пропорционального представительства и коалиционном правительстве. Это альтернативная система, которая находится почти в полной противоположности «демократической системе 1987 года», основанной на одномандатных избирательных округах и системе власти «победитель получает все». Следовательно, переход к консенсусной демократии является задачей, которую можно выполнить только путем реформы существующей избирательной системы выборов в Национальное собрание, основанной на одномандатных избирательных округах, и преобразования нынешней монархической президентской системы в парламентскую или президентскую систему с разделением власти.

С самого начала своего срока правительство Мун Джэ Ина придерживалось мнения, что реформа избирательной системы должна предшествовать реформе структуры власти. На встрече с лидерами пяти партий вскоре после вступления в должность, 19 мая 2017 года, президент Мун сказал, что если избирательная система будет должным образом реформирована, то возможно будет изменить и президентскую систему на другую структуру власти. Он имел в виду, что если избирательная система будет реформирована, чтобы Национальное собрание могло стать истинным представительным органом народа, то впоследствии можно будет также продвигать конституционную реформу в сторону парламентской системы. Реформаторы в академических кругах, гражданском обществе и политических кругах, которые давно ждали кардинальных перемен в системе 1987 года, приветствовали заявление президента Мун. Это было связано с надеждой на то, что благодаря последовательным институциональным реформам «правительства свечей», которое правильно читает общественное мнение, наконец-то будет разрушена система укоренившихся региональных интересов двух крупных партий, начнет функционировать политика, отражающая общественное мнение, и установится система консенсусной демократии, основанная на общении и взаимном выигрыше, а не на ненависти и противостоянии.

Однако установление новой демократической системы — это процесс создания новых политических институтов, и такие институциональные изменения возможны только посредством законодательства через Национальное собрание. Тем не менее, правительство Мун Джэ Ина провело два с половиной года без принятия ни одного законопроекта о реформе политической системы. Поправка к избирательному закону, принятая 27 декабря 2019 года, была первым реформаторским законопроектом. Это произошло через 2 года и 7 месяцев после вступления в должность. Однако есть сомнения, сможет ли новый избирательный закон внести значимый вклад в развитие консенсусной демократии. Это связано с тем, что степень обеспечения пропорциональности, вероятно, будет недостаточной.

2. Оценка избирательного закона, измененного в 2019 году

Значимые события, связанные с реформой избирательной системы, в период правления Мун Джэ Ина начались зимой 2018 года. 15 декабря, после долгих перипетий, лидеры пяти партий достигли соглашения, в котором говорилось, что они «активно рассмотрят конкретные меры по внедрению системы пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам».

Однако вскоре партия «Свободная Корея» изменила свою позицию. Партия «Свободная Корея» заявила, что «рассмотрение» внедрения системы пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам не означает «согласия», и заблокировала конкретизацию обсуждений по реформе избирательной системы. После этого партия «Свободная Корея» последовательно занимала неконструктивную позицию, что естественным образом привело к противостоянию между «партией Свободная Корея» и «четырьмя партиями правящей коалиции» (Демократическая партия, Партия перемен, Демократическая партия мира, Партия справедливости). Благодаря упрямству партии «Свободная Корея» сформировался альянс реформ, которого так желали «три оппозиционные партии» (Партия перемен, Демократическая партия мира, Партия справедливости).

Тем не менее, нельзя сказать, что альянс четырех партий был прочным. На самом деле, большинство депутатов от Демократической партии испытывали значительное беспокойство и недовольство внедрением системы пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам, которая, вероятно, окажется невыгодной для их партии в избирательной политике. Они просто не могли открыто возражать против формирования альянса реформ с тремя оппозиционными партиями из-за связи с установлением Специального комитета по расследованию коррупции (공수처), которое правительство и руководство партии активно продвигали. Тот факт, что президент Мун Джэ Ин дважды обещал реформу избирательной системы на президентских выборах 2012 и 2017 годов, и что внедрение системы пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам было партийной позицией с 2015 года, также являлись причинами, по которым депутаты от Демократической партии не могли игнорировать обсуждение реформы. В итоге, альянс четырех партий в условиях реформы избирательной системы с трудом продвигался вперед из-за контраста между пассивной правящей партией, большинство членов которой неохотно следовали за руководством партии, и активными тремя оппозиционными партиями, стремящимися расширить свое представительство посредством нового избирательного закона.

Результатом этого медленного движения стало назначение так называемой «частично» системы пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам в качестве ускоренного законопроекта (Fast Track) в Специальном комитете по государственному управлению 30 апреля 2019 года. «Полная» система пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам, часто называемая немецкой системой, с самого начала формирования альянса четырех партий была почти очевидно недостижима в качестве предмета соглашения. Это было связано с сильным сопротивлением Демократической партии. Впоследствии фокус обсуждения сместился на то, насколько уменьшить пропорциональность, гарантируемую системой пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам, сохраняя при этом ее структуру. Последний вариант, который был предложен в ходе переговоров, начиная с реформаторского предложения, предложенного Национальной избирательной комиссией в 2015 году (200 мест в избирательных округах, 100 мест в пропорциональном представительстве, 100% коррекция пропорциональности), был «частично» системой пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам (225 мест в избирательных округах, 75 мест в пропорциональном представительстве, 50% коррекция пропорциональности), которая была представлена в Специальный комитет по государственному управлению в тот день. Частичная система пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам была официально одобрена на пленарном заседании Специального комитета по государственному управлению 29 августа, через четыре месяца, и была утверждена как законопроект, который может быть автоматически внесен на рассмотрение Национального собрания по истечении определенного периода времени.

Оценки частичной системы пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам со стороны ученых и экспертов были в целом положительными. Хотя она и уступала полной системе пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам, существовала надежда, что она обеспечит определенную степень пропорциональности. Например, общепринятым мнением было то, что любая партия, набравшая всего 10% голосов по всей стране, сможет сформировать парламентскую фракцию. При такой степени пропорциональности было почти наверняка, что нынешняя партийная система, ориентированная на избирательные округа и личности, постепенно будет развиваться в систему, ориентированную на идеологию и политику, и, следовательно, представительство различных слоев общества, групп и профессий будет постепенно повышаться.

Проблема возникла позже. Это было связано с аргументом Демократической партии о том, что законопроект о реформе, прошедший через Fast Track, может быть изменен и дополнен до внесения на рассмотрение Национального собрания, поэтому его следует «реалистично» доработать. Демократическая партия настаивала на сокращении мест в пропорциональном представительстве с 75 до 60, а затем до 50. Кроме того, она настаивала на ослаблении частичной системы пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам, которая изначально предусматривала 100% коррекцию, до 50%, а затем до 30 мест с так называемым «потолком», в пределах которого осуществлялась бы только коррекция по системе пропорционального представительства.

Реакция малых оппозиционных партий и реформистских общественных организаций была предсказуемой. Однако Демократическая партия, не обращая внимания на это, почти полностью добилась своего. В итоге, 23 декабря, в «четырехпартийном соглашении» (Демократическая партия, фракция руководства Партии перемен, Партия справедливости, Демократическая партия мира + Альтернативная демократическая партия) был окончательно определен вариант (253 места в избирательных округах, 30 мест в пропорциональном представительстве с 50% коррекцией, 17 мест в параллельном пропорциональном представительстве), который был значительно хуже первоначального. И законопроект, содержащий эти основные положения, был принят на пленарном заседании Национального собрания 27 декабря, через четыре дня.

Хотя я надеюсь, что мои прогнозы ошибочны, пропорциональность, обеспечиваемая новым избирательным законом, вряд ли сможет стимулировать развитие структурированной многопартийной системы или консенсусной демократии. Давайте предположим, что партия K, ориентированная на политику и идеологию, похожая на Партию справедливости по многим аспектам, участвует во всеобщих выборах по новой избирательной системе, набирает 10% голосов избирателей и получает 3 места в избирательных округах. В этом случае количество мест в параллельном пропорциональном представительстве для партии K составит около 2, что составляет 10% от 17 мест. При полной системе пропорционального представительства, как в Германии или Новой Зеландии, партия K должна была бы получить коррекцию в 27 мест (30 мест минус 3 места в избирательных округах), но по этой системе она может получить коррекцию только в 13 мест (50% от 25 мест, оставшихся после вычета 3 мест в избирательных округах и 2 мест в параллельном пропорциональном представительстве). Однако это тоже не гарантировано. Это связано с тем, что общее количество мест для коррекции по системе пропорционального представительства составляет всего 30. Если предположить, что есть три малые партии, получившие результаты, аналогичные партии K, то есть каждая из трех партий должна получить коррекцию около 13 мест, партия K сможет получить коррекцию максимум около 10 мест. В этом случае партия K, даже набрав 10% голосов, останется малой партией с 15 местами, то есть с 5% долей мест, и даже не сможет сформировать парламентскую фракцию.

Другими словами, при новой избирательной системе нет никакой гарантии, что партия, набравшая 10% голосов по всей стране, станет влиятельной партией. Это связано с тем, что, поскольку количество мест, которые можно использовать для коррекции, ограничено 30 местами, вероятность того, что коэффициент коррекции составит менее 50%, высока (особенно если количество партий, получающих коррекцию, велико). Конечно, можно было бы получить много мест в избирательных округах, но для идеологической или политической партии, не имеющей или имеющей слабую региональную базу, это никогда не бывает легко.

3. Прогнозы и будущие задачи на всеобщих выборах 2020 года

Однако это не означает, что новая избирательная система не приведет ни к каким изменениям. Вероятно, на всеобщих выборах 2020 года партии, получившей большинство мест в Национальном собрании, будет трудно появиться. Это связано с тем, что две крупные партии, как и прежде, получат места в избирательных округах и параллельном пропорциональном представительстве, превышающие их долю поддержки, и, следовательно, 30 мест, используемых для коррекции по системе пропорционального представительства, почти полностью достанутся малым партиям. Кроме того, благодаря этим местам в пропорциональном представительстве (при условии преодоления барьера в 3% голосов избирателей) доля малых партий, несомненно, увеличится по сравнению с прошлым, поэтому число политических сил, стремящихся войти в парламент, определенно возрастет, и, следовательно, число парламентских партий также, вероятно, увеличится. Таким образом, ситуация, когда две крупные партии поочередно занимают пост правящей партии, как это было до сих пор, вряд ли произойдет при обычных обстоятельствах. Возможно, эпоха двухпартийной системы подходит к концу.

Однако, возможно, вместо двухпартийной системы возникнет так называемая «система двух блоков». Как упоминалось выше, пропорциональность, гарантируемая новым избирательным законом, значительно ниже, чем у «полной» системы пропорционального представительства с 100% коррекцией, и даже ниже, чем у первоначальной «частичной» системы пропорционального представительства с 50% коррекцией. Это означает, что решающим фактором в окончательных результатах избирательной политики по-прежнему будет результат каждой партии в избирательных округах. Следовательно, малым партиям, ориентированным на политику или идеологию и имеющим слабую региональную базу, будет трудно значительно увеличить количество мест, чтобы стать третьей влиятельной партией, хотя и лучше, чем в прошлом. В результате две партии, составлявшие двухпартийную систему, вероятно, сохранят статус крупных партий (хотя им будет трудно получить абсолютное большинство), и, используя этот статус, они могут привлечь малые партии со схожими взглядами и сформировать так называемые «свои блоки». В таком случае может возникнуть регрессивная система, в которой два крупных блока, например, левый альянс (или левая коалиция) и правый альянс (или правая коалиция), возглавляемые двумя крупными партиями, будут противостоять друг другу, и демократия будет снова управляться мажоритарным образом. В такой системе вероятность плавного развития политического или общественного консенсуса невелика.

Основная причина этих опасений, конечно же, заключается в низкой пропорциональности нового избирательного закона. Поэтому, если на всеобщих выборах 2020 года влиятельная третья партия, ориентированная на идеологию и политику, не сможет подняться так, как ожидалось, или даже не покажет своего потенциала, и партийная система, основанная на крупных партиях, ориентированных на избирательные округа и личности, сохранится, то придется «начинать все сначала». Это означает, что необходимо снова продвигать реформу избирательной системы.

После всеобщих выборов (даже если результаты будут очень плохими) первоочередное внимание политических кругов и гражданского общества будет сосредоточено на вопросе реформы структуры власти, а не на повторном внесении поправок в избирательный закон. Прежде всего, следующие всеобщие выборы состоятся через четыре года, а президентские выборы — через два года. Поэтому в то время будет разумно решить вопрос о реформе избирательной системы как часть вопроса о конституционной реформе.

Повторюсь, когда начнется работа по конституционной реформе, на этот раз необходимо провести процесс достижения общественного консенсуса, не повторяя прошлых ошибок. Наиболее желательным способом конституционной реформы, который в последнее время выбирают академические круги и гражданское общество, является созыв «гражданской ассамблеи». Например, в Ирландии, когда требуется конституционная реформа, созывается гражданская ассамблея (обычно с указанием соответствующих положений) со сроком действия один год, чтобы общественный консенсус мог быть достигнут через этот общественный форум. Естественно, что содержание становится более полным, а реализация реформы повышается, когда конституционная реформа продвигается при активном участии граждан.

Правительство Мун Джэ Ина представило правительственный проект конституционной реформы в конце марта 2018 года. Хотя он содержал много значимых положений, таких как усиление основных прав и децентрализации, он был составлен несколько поспешно элитой меньшинства без формирования общественного консенсуса или согласия. Естественно, он не получил широкой общественной поддержки и поэтому был проигнорирован Национальным собранием. На пленарном заседании Национального собрания было объявлено о «несостоявшемся голосовании» по этому проекту конституционной реформы из-за отсутствия кворума. Это событие наглядно продемонстрировало, насколько уязвим проект конституционной реформы, не основанный на общественном консенсусе или общественном согласии. Вот почему метод гражданской ассамблеи подчеркивается снова.

Хотя это немного другая тема, в проекте конституционной реформы, предложенном президентом Мун Джэ Ином, был указан принцип пропорциональности выборов: «места в Национальном собрании должны распределяться пропорционально воле избирателей». Я искренне надеюсь, что этот принцип будет включен в новую конституцию в процессе ее пересмотра до президентских выборов 2022 года. Если это произойдет, то, опираясь на принцип пропорциональности, закрепленный в конституции, можно будет уверенно продвигать работу по пересмотру избирательного закона. Времени достаточно. Новый избирательный закон, который должным образом обеспечит высокую пропорциональность, будет применяться самое раннее на всеобщих выборах 2024 года.

4. Заключение

Реформа избирательной системы, как и конституционная реформа, должна проводиться снова с использованием такого метода, как гражданская ассамблея. Даже если закон принят, если люди, на которых распространяется действие закона, не уважают его цель, трудно достичь цели закона. Закон должен быть продуктом консенсуса. Чем выше уровень консенсуса, тем выше степень уважения людей к закону. Тот факт, что партия «Свободная Корея» может открыто прибегать к уловкам, таким как создание отдельной «Партии пропорционального представительства Свободной Кореи», игнорируя новый избирательный закон, фундаментально связан с низким уровнем консенсуса по новому избирательному закону. Депутаты от партии «Свободная Корея» спрашивают: «Почему мы должны уважать 'тайное соглашение только для них', которое было достигнуто в отсутствие значительной части заинтересованных сторон, непосредственно применяющих избирательный закон?» Если бы новый избирательный закон был результатом процесса достижения высокого уровня общественного консенсуса, такого бы не произошло. Кто осмелится игнорировать общее мнение народа?

Причина, по которой в странах, принявших систему пропорционального представительства с учетом результатов голосования по округам, таких как Германия или Новая Зеландия, не появляются партии, прибегающие к уловкам, подобным партии «Свободная Корея», заключается в том, что избирательные законы этих стран основаны на общественном консенсусе. В Корее, где народная инициатива или референдум отсутствуют или слабы, наиболее простой и эффективный способ достижения общественного консенсуса — это созыв гражданской ассамблеи. Реформа избирательной системы, включающая гражданскую ассамблею, уже несколько раз предпринималась под руководством правительств штатов в таких странах, как Канада и Нидерланды. Политический истеблишмент Кореи также серьезно обсуждал возможность продвижения системы гражданской ассамблеи. Теперь, похоже, пришло время ее внедрить. Повторюсь, на этот раз мы не должны повторять прошлых ошибок.

■ Автор: Чхве Тхэ Ук_ Профессор Университета международных исследований Халлим. Получил докторскую степень по политологии в Калифорнийском университете в Лос-Анджелесе (UCLA). Ранее работал редактором в Changbi, членом исполнительного комитета Transparency International Korea, сопредседателем Ассоциации за пропорциональную демократию и консультантом спикера Национального собрания. Основные области исследований включают демократию и рыночную экономику, политическую экономию государства всеобщего благосостояния, экономическую интеграцию в Восточной Азии. Среди его недавних публикаций: «Создание Кореи всеобщего благосостояния» (в соавторстве), «Разговор о корейской модели консенсусной демократии», «Партия молодежи и народа».

■ Ответственный редактор: Юн Джун Иль, научный сотрудник EAI

Контакт: 02 2277 1683 (доб. 203) I junilyoon@eai.or.kr

«Комментарии EAI» — это серия комментариев, разработанная для создания дискуссионной площадки, где эксперты из различных областей могут высказывать свое мнение и представлять политические предложения посредством углубленного анализа по ключевым внутренним и международным вопросам. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Утверждения и мнения, изложенные в отчетах, журналах и монографиях, опубликованных EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением их авторов.