[新年の企画 特別論評シリーズ - EAI 2020年展望と戦略] ⑥ 2019年の選挙制度改革と2020年の総選挙：展望と課題

編集者注

EAIは2020年を迎えるにあたり、新年の企画特別論評「EAI 2020年展望と戦略」シリーズ全6編を下記のとおり掲載します。

1. ハ・ヨウソン：北朝鮮の2020年：二大難関の正面突破戦 (2020年1月6日発刊)

2. チョン・ジェソン：2020年韓国の米中関係戦略と対米戦略 (2020年1月8日発刊)

3. イ・ドンリュル：韓中関係と韓国の対中外交戦略 (2020年1月13日発刊)

4. ソン・ヨル：2020年日韓関係と対日政策：視野を広げて初めて見える葛藤解決策 (2020年1月15日発刊)

5. イ・スンジュ：米中貿易戦争と韓国の通商政策：多国主義の回復と地域経済秩序の再編に向けた中堅国外交 (2020年1月20日発刊)

6. チェ・テウク：2019年の選挙制度改革と2020年の総選挙：展望と課題 (2020年1月22日発刊)

新年の企画特別論評「EAI 2020年展望と戦略」シリーズの第6弾として、2019年の選挙制度改革の評価と2020年の総選挙の展望および課題を提示した、ハンリム国際大学院大学のチェ・テウク教授による論評が発刊されました。解放後、目覚ましい経済成長を遂げた韓国が先進民主主義国家として生まれ変わるためには、政治改革という課題を完遂しなければならないという事実には異論の余地はないでしょう。文在寅（ムン・ジェイン）政府もまた、「革新的包容国家」のための「協治と分権の民主主義」確立を政治改革のビジョンあるいは目標として掲げ、各種演説や政府文書を通じて改革の意志を表明しています。こうした努力の一環として、2019年12月27日、選挙法改正案が可決されました。準連動型比例代表制を骨子とする新しい選挙法は、指摘されてきた地域と人物中心の政党システムが、理念と政策中心のシステムへと発展し、代表性が向上し、既存の構造化された二大政党制の弊害を克服する礎となることが期待されます。しかし、著者は改正選挙法が二大政党の利己主義と姑息な手段によって、本来の趣旨とはかけ離れた不完全な状態で合意されてしまったと指摘しています。著者は、政治改革において度重なる過ちを繰り返さないためには、必ず社会的合意を導き出す過程が先行されなければならないと強調し、「市民議会」の招集を通じた民意収束の過程を代案として提示しています。

1. 序論

2019年12月12日、大統領直属政策企画委員会が発表した「革新的包容国家未来ビジョン2045」に見られるように、文在寅政府は「革新的包容国家」のための「協治と分権の民主主義」確立を政治改革のビジョンあるいは目標としている。そして、既存の「多数制民主主義（majoritarian democracy）」体制を「合意制民主主義（consensus democracy）」体制へと移行させていくことを、その目標達成のための核心課題として挙げている。

合意制民主主義は、比例代表制と連立型権力構造を両輪とする代議制民主主義体制である。小選挙区単記非比例代表制と勝者独占権力構造を両輪とする「87年体制の民主主義」とは、ほぼ正反対の対立軸にある代替体制と言える。ならば、合意制民主主義への移行は、小選挙区単記非比例代表制中心の現行国会議員選挙制度を比例代表制に改革し、現在の제의的（monarchical）な大統領制を議員内閣制や分権型大統領制などに改編して初めて達成可能な課題であろう。

文在寅政府は発足当初から、権力構造の改編よりも選挙制度改革を優先すべきであるという認識を持っていた。当選直後の2017年5月19日、与野党5党の院内代表との会合で、文大統領は「選挙制度さえ 제대로改革한다면、大統領制を他の権力構造に変えることも可能ではないか」と述べた。選挙制度を改革し、国会が真の民意の代弁機関として生まれ変われるようにするならば、続いて議院内閣制への憲法改正も推進できるだろうという意味であった。87年体制からの大転換を切望していた学界、市民社会、そして政界の改革派人士たちは、文大統領の発言に歓呼した。民心を的確に捉える「ろうそく政府」による段階的な制度改革によって、ついに二大政党の地域基盤の既得権体制が打破され、民意が的確に反映される政治が機能し、憎悪と対決ではなく疎通と共生の合意制民主主義体制が到来するかもしれないという期待からであった。

しかし、新しい民主主義体制を確立していくということは、新しい政治制度を作り上げていく過程であり、そのような制度変化は結局、国会を通じた立法によってのみ可能なものである。だが、文在寅政府は発足後、ただの一件の政治制度改革法案も通過させられないまま2年半を過ごした。2019年12月27日に国会を通過した選挙法改正案が、ようやく最初の改革法案であった。発足後2年7ヶ月ぶりのことだった。しかし、新しい選挙法が果たして合意制民主主義の発展に意味ある貢献をできるかは疑問である。比例性の保障程度が十分ではないと見込まれるからである。

2. 2019年改正選挙法評価

文在寅政府下で選挙制度改革に関して意味のある出来事が起こり始めたのは2018年冬だった。12月15日、紆余曲折の末、与野党5党の院内代表が集まり、「連動型比例代表制導入のための具体的な方案を積極的に検討する」という内容の合意文を発表したのである。

しかし、間もなく自由韓国党が態度を変えた。自由韓国党は、連動型比例代表制導入を「検討する」ということであり、「合意する」ということではなかったと主張し、選挙制度改革議論が具体化することにブレーキをかけた。その後も自由韓国党は非協力的な態度に終始し、これにより自由韓国党対「与野党4党」（共に民主党・正しい未来党・民主平和党・正義党）の対立構図が自然に形成された。「野党3党」（正しい未来党・民主平和党・正義党）が切望していた選挙制度改革連帯が、自由韓国党の意地悪さのおかげで形成されるという様相だった。

かといって、与野党4党連帯が強固であるとも言い難かった。事実、共に民主党の大多数の議員は、選挙政治において自党に不利に作用する可能性が大きい連動型比例代表制の導入に相当な不安感と不満を抱いていた。ただ、政府と党指導部が心血を注いで推進している公捜処（高位公職者犯罪捜査処）設置との関連性のため、野党3党との改革連帯形成に公然と反対できなかっただけである。文在寅大統領が2012年と2017年の大統領選挙で選挙制度改革を相次いで公約として掲げ、連動型比例代表制導入が2015年以降の党論であったという点も、共に民主党議員たちが改革議論を無視できなかった別の理由だった。結局、選挙改革の政局の中で、与野党4党連帯は、所属議員の大多数が仕方なく党指導部についていく消極的な与党と、新しい選挙法を通じて議席を拡大しようとする積極的な野党3党という、対照的な構図の中でかろうじて少しずつ動いていった。

その遅々たる歩みの積み重ねた結果が、2019年4月30日のいわゆる「準」連動型比例代表制導入案の政務司法制度改善特別委員会（以下、政改特委）における迅速処理案件（ファストトラック）指定だった。一般にドイツ式比例代表制と呼ばれる「完全な」連動型比例代表制は、与野党4党連帯の結成当初から既に合意の対象にはなり得ないということは、ほぼ明白だった。共に民主党の反対が非常に強かったからである。その後、議論の焦点は連動型の枠組みは維持するものの、それが保障する比例性をいかに減らすかに集まった。2015年に中央選挙管理委員会が提案した改革案（地域区200議席、比例区100議席、比例性補正率100%）から出発し、交渉を重ねる中で比例性を削りに削った末の最終案が、その日、政改特委に提出された準連動型比例代表制（地域区225議席、比例区75議席、比例性補正率50%）だったのである。準連動型比例代表制は、4ヶ月後の8月29日に政改特委全体会議で正式に議決され、一定期間が経過すれば国会本会議に自動上程される立法案として確定した。

学者や専門家による準連動型比例代表制への評価は、概して肯定的だった。もちろん、完全な連動型比例代表制よりは劣るだろうが、それなりに意味ある比例性が提供されるだろうという期待があったからである。例えば、どの政党であれ全国で10%だけ得票すれば、院内交渉団体を構成できるほどの有力政党になれるだろうというのが衆論だった。その程度の比例性であれば、現在の地域と人物中心の政党システムが次第に理念と政策中心のシステムへと発展していき、それに伴い階層や部門、そして職能代表性も徐々に向上していくことはほぼ確実視されていた。

問題は、その後に起こった。ファストトラック改革案は、国会本会議に上程する前であればいくらでも修正・補完できるので、もう少し「現実的な」案に手直ししようという共に民主党の主張のためだった。共に民主党は、比例代表議席を75議席から60議席、そして再び50議席に減らすよう主張し、それに加えて（本来の連動型比例代表制のように100%を補正する代わりに）50%を補正するという準連動型をさらに弱化させ、30議席にいわゆる「キャップ」を씌せてその範囲内でのみ連動型補正を実施しようと固執した。

少数党や改革派市民社会の反発は当然だった。しかし、共に民主党は意に介さず、自分たちの主張をほぼ全て貫徹させた。結局、12月23日、いわゆる「4+1協議体」（共に民主党、正しい未来党党権派、正義党、民主平和党＋代替新党）では、当初よりもかなり劣化した案（地域区253議席、補正率50%の連動型比例30議席、並立型比例17議席）が最終案として決定された。そしてこれを核心内容とする選挙法改正案が4日後の12月27日、国会本会議を通過した。

予測が外れることを願うが、この改正選挙法が提供する比例性は、構造化された多党制や合意制民主主義の発展を牽引できるほどのレベルではないだろう。正義党と多くの点で類似した政策中心の全国政党であるK党が、新しい選挙制度で総選挙を戦い、政党得票率10%を記録し、地域区で3議席を確保したと仮定してみよう。この場合、K党の並立型比例議席数は17議席の10%である2議席程度であろう。ドイツ式やニュージーランド式のような完全な連動制であれば、K党は総議席の10%である30議席から地域区3議席を引いた27議席を補正されるべきだが、この制度では30議席から地域区3議席と並立型比例2議席を引いた25議席の50%、すなわち13議席ほどしか補正されない。しかし、それも保障されたものではない。補正に使える連動型比例議席数が総30議席に過ぎないからだ。もしK党と似たような成績を収めた小政党が全部で3つあると仮定すれば、すなわち3政党がそれぞれ13議席内外の補正を受ける必要があるとすれば、K党は最大10議席程度しか補正されないかもしれない。この場合、K党は10%の得票率でも院内交渉団体にすらなれない15議席、すなわち議席占有率5%の小政党に留まらざるを得なくなる。

要するに、新しい選挙制度では全国得票率10%を達成しても有力政党になれる保証は全くない。補正に使う議席を30議席に限定しているため、補正率が50%にも満たない可能性が（補正を受ける政党が多いほど、さらに）大きいからである。もちろん、地域区で1位を十分に多く輩出すれば良いだろうが、地域基盤がないか脆弱な理念・政策政党がそうすることは決して容易ではない。

3. 2020年総選挙展望と今後の課題

しかしといって、新しい選挙制度が全く変化を引き出せないわけではない。おそらく2020年の総選挙では、国会議席の過半数を占める政党が出現することは難しいだろう。巨大二大政党は、これまでと同様に自党の支持率を上回る分を地域区と並立型比例議席で獲得するであろうし、それに伴い連動型補正に使う30議席はほとんど少数党に回されることになるからだ。加えて、その連動型比例議席のおかげで（一度政党得票率3%以上という参入障壁を越えれば）少数党に回される分が過去より大きくなることは確実なので、院内進出を試みる政治勢力の数は必ず増えるだろうし、したがってその分、院内政党の数も増える公算が大きい。そうなると、これまでのように二大政党が交互に単独執権党の役割を果たす状況は、よほどのことがない限り起こらないだろう。もはや二大政党制の時代が幕を閉じるかもしれないのである。

しかし、もしかすると二大政党制の代わりに、いわゆる「二大陣営体制」が到来するかもしれない。先に述べたように、新しい選挙法が保障する比例性は、補正率100%の「完全な」連動型比例代表制はもちろん、補正率50%の当初の「準」連動型比例代表制よりもさらに低いものである。選挙政治の最終結果を左右するのは、依然として各政党の地域区での成績であろうという意味だ。したがって、地域基盤の弱い政策・理念中心の少数党は、過去よりはましであろうが、第三の有力政党になるほど議席数を大きく増やすことは難しいだろう。結局、二大政党制を構成してきた二つの政党は、（単独過半数政党にはなりにくいだろうが）巨大政党としての地位は引き続き享受する公算が大きい。そしてその地位を利用して、似たような性向の少数党を引き込み、「自己陣営」を構築することもできる。そうなれば、二つの巨大政党がそれぞれ率いる、例えば、左派連合ブロック（あるいは左派連立）と右派連合ブロック（あるいは右派連立）が互いにに対決する様相を呈し、民主主義を再び多数制的な方式で運営していく退行的な体制が到来する可能性もある。そのような体制下で、政治や社会的な合意主義の発展が順調に進む可能性は低い。

このような懸念が生じる根本的な理由は、当然ながら新しい選挙法の比例性が低いためである。したがって、2020年の総選挙で理念と政策中心の有力な第三党が期待ほど台頭しないか、潜在性すら示せないと判断されるならば、まさに「最初からやり直し」である。再び選挙制度改革を推進しなければならない。

総選挙の後には、（たとえその結果が非常に悪かったとしても）政界と市民社会の一次的な関心は、選挙法再改正よりも権力構造改編問題に集中するだろう。何よりも、次の総選挙は4年後だが、大統領選挙はわずか2年後であるからだ。したがって、その時には選挙制度改革問題も憲法改正（改憲）の議題の一つとして解決していくのが賢明であろう。

改めて強調するが、憲法改正作業が始まれば、今回だけは過去の過ちを繰り返さず、必ず社会的合意を導き出す過程を 제대로踏まなければならない。学界と市民社会で最近最も望ましい方法として挙げられる憲法改正方式は、「市民議会」の招集である。例えば、アイルランドでは憲法改正が必要な場合、（概して関連条項を特定して）1年を期限とする市民議会を招集することで、その公論場を中心に社会的合意が形成されるようにしている。市民が主体的に参加する方式で憲法改正を推進する時、内容の充実性はもとより、改革の実現性が高まるのは当然のことである。

文在寅政府は2018年3月末に政府の憲法改正案を発議したことがある。基本権や地方分権の強化など、それなりに意味のある内容が多く盛り込まれたが、社会的合意や共感を得られないまま、一部のエリートによってやや性急に作成された案だった。当然、広範な国民的支持を得るには失敗し、したがって国会でも無視された。国会本会議でこの憲法改正案に対し、定足数未達による「投票不成立」が宣言されたのである。社会的合意や国民的共感に基づかない憲法改正案がいかに脆弱であるかを赤裸々に見せた事件だった。市民議会方式を改めて強調する理由である。

少し話はそれるが、文在寅大統領が発議した憲法改正案には、「国会の議席は投票者の意思に比例して配分されなければならない」という選挙の比例性原則が明記されていた。切に願うのは、2022年の大統領選挙前に憲法を改正する過程で、この原則条項が新しい憲法に含まれることである。そうさえなれば、憲法で謳われた比例性原則を名分として掲げ、選挙法再改正作業を堂々と推進していくことができる。時間も十分にある。高い比例性を 제대로保障する新しい選挙法は、早くとも2024年の総選挙から適用されることになるからだ。

4. 結び

憲法改正だけでなく、選挙制度改革も市民議会のような方式で再び推進しなければならない。法律を作っても、その法律の適用を受ける人々が法律の趣旨を尊重しなければ、法律の目的を達成することは難しい。法は合意の産物であるべきだ。合意のレベルが高ければ高いほど、人々が法を尊重する程度もまた高まる。自由韓国党が新しい選挙法を無視して「比例自由韓国党」を別途作るなど、公然と姑息な手段に出ようとするのは、根本的に新しい選挙法の合意レベルが低いためである。自由韓国党の議員たちは、選挙法の直接的な適用を受ける当事者の相当数が排除された状態でなされた「彼らだけの密室合意」を、なぜ尊重しなければならないのかと問う。もし新しい選挙法が高いレベルの社会的合意過程を経て誕生したものであれば、起こり得ないことだ。敢えて誰が国民の一般意思を無視できようか。

ドイツやニュージーランドのように連動型比例代表制を採用している国で、自由韓国党のような姑息な手段を使おうとする政党が現れない理由は、その国の選挙法が社会的合意に基づいているからである。国民発議制や国民投票制がないか、あるいは不十分な韓国で、最も簡便かつ効率的に社会的合意を導き出す方法は、市民議会を招集することである。市民議会を含む選挙制度の改革は、既にカナダやオランダなどの国で州政府主導で何度も試みられている。韓国政界でも市民議会制度の推進可否を真剣に議論したことがある。今やいよいよ施行する時が来たようだ。繰り返しになるが、今回だけは過去の過ちを繰り返してはならない。■

■著者：チェ・テウク_ハンリム国際大学院大学教授。米国UCLAで政治学博士号を取得。チャムセサン（창비）編集委員、参与連帯（참여연대）常任委員、比例民主主義連帯（비례민주주의연대）共同代表、国会議長諮問委員などを歴任。主要研究分野は、民主主義と市場経済、福祉国家の政治経済、東アジア経済統合など。近著に『福祉韓国作り』（共著）、『韓国型合意制民主主義を語る』、『青年のインダン』（청년의인당）などがある。

■担当・編集：ユン・ジュンイル EAI研究員

問い合わせ：02 2277 1683 (内線 203) I junilyoon@eai.or.kr

「EAI論評」は、国内外の主要な事案について、多様な分野の専門家が深い分析を通じて意見を表明し、政策的な提言を発表できる議論の場を提供するために企画された論評シリーズです。引用する際は、必ず出典を明記してください。EAIはいかなる政派的利害とも無関係な独立研究機関です。EAIが発行する報告書やジャーナル、単行本に記された主張や意見はEAIとは無関係であり、あくまで著者個人の見解であることを明記します。