[Serie de Comentarios Especiales de Año Nuevo - Perspectivas y Estrategias de EAI 2020] VI. Reforma del sistema electoral en 2019 y las elecciones generales de 2020: perspectivas y desafíos

Nota del editor

Con motivo del año 2020, el EAI publica una serie de seis comentarios especiales de año nuevo titulados "Perspectivas y Estrategias de EAI 2020".

1. Ha Young-sun: Corea del Norte en 2020: Superando dos grandes dificultades (Publicado el 6 de enero de 2020)

2. Jeon Jae-seong: Estrategia de Corea en las relaciones entre EE. UU. y China y estrategia hacia EE. UU. en 2020 (Publicado el 8 de enero de 2020)

3. Lee Dong-ryul: Relaciones entre Corea y China y estrategia de diplomacia de Corea hacia China (Publicado el 13 de enero de 2020)

4. Sohn Yeol: Relaciones entre Corea y Japón en 2020 y política hacia Japón: Soluciones a los conflictos que se vislumbran al ampliar la perspectiva (Publicado el 15 de enero de 2020)

5. Lee Seung-ju: Guerra comercial entre EE. UU. y China y política comercial de Corea: Diplomacia de país intermedio para la recuperación del multilateralismo y la reorganización del orden económico regional (Publicado el 20 de enero de 2020)

6. Choi Tae-wook: Reforma del sistema electoral en 2019 y las elecciones generales de 2020: perspectivas y desafíos (Publicado el 22 de enero de 2020)

Como sexto informe de la serie de comentarios especiales de Año Nuevo "Perspectivas y Estrategias de EAI para 2020", se ha publicado el comentario del profesor Choi Tae-wook de la Universidad de Estudios Internacionales de Hallym, que evalúa la reforma del sistema electoral en 2019 y presenta las perspectivas y tareas de las elecciones generales de 2020. No hay duda de que Corea, que ha logrado un crecimiento económico deslumbrante desde su liberación, debe completar la tarea de la reforma política para renacer como una democracia avanzada. El gobierno de Moon Jae-in también tiene como visión u objetivo de la reforma política el establecimiento de una "democracia de cooperación y descentralización" para una "nación inclusiva innovadora" y ha expresado su voluntad de reforma a través de varios discursos y documentos gubernamentales. Como parte de estos esfuerzos, el 27 de diciembre de 2019 se aprobó un proyecto de ley de reforma electoral. Se espera que la nueva ley electoral, centrada en el sistema de representación proporcional de enlace semidirecto, sirva de piedra angular para el desarrollo del sistema de partidos, que se centraba en las regiones y las personas, hacia un sistema centrado en la ideología y las políticas, mejorando la representatividad y superando los males del bipartidismo estructurado existente. Sin embargo, el autor señala que la ley electoral revisada se acordó de forma incompleta, lejos de su propósito original, debido al egoísmo y las artimañas de los dos grandes partidos. El autor subraya que, para evitar repetir errores reiterados en la reforma política, debe preceder un proceso de obtención de consenso social y propone la convocatoria de una "Asamblea Ciudadana" como alternativa para el proceso de recopilación de la opinión pública.

1. Introducción

Como se puede ver en "Visión Futura de una Nación Inclusiva Innovadora 2045", publicada el 12 de diciembre de 2019 por el Comité de Planificación de Políticas dependiente directamente del Presidente, el gobierno de Moon Jae-in tiene como visión u objetivo de la reforma política el establecimiento de una "democracia de cooperación y descentralización" para una "nación inclusiva innovadora". Y considera la transición del sistema actual de "democracia mayoritaria" a un sistema de "democracia de consenso" como una tarea clave para lograr ese objetivo.

La democracia de consenso es un sistema de democracia representativa que tiene como pilares la representación proporcional y una estructura de poder de coalición. Es un sistema alternativo que se encuentra en oposición casi exacta al "sistema democrático de 1987", cuyos pilares son el sistema de representación uninominal de distrito electoral de un solo escaño y una estructura de poder de "el ganador se lo lleva todo". Por lo tanto, la transición a la democracia de consenso sería una tarea que se podría lograr reformando el actual sistema electoral para la elección de miembros de la Asamblea Nacional, centrado en el sistema de representación uninominal de distrito electoral de un solo escaño, y transformando la actual presidencia imperial en un sistema parlamentario o un sistema presidencial descentralizado.

Desde el inicio de su mandato, el gobierno de Moon Jae-in ha tenido la percepción de que la reforma del sistema electoral debe tener prioridad sobre la reforma de la estructura de poder. En la reunión con los líderes de los cinco partidos de la oposición el 19 de mayo de 2017, inmediatamente después de su elección, el presidente Moon dijo: "Si el sistema electoral se reforma adecuadamente, ¿no sería posible cambiar el sistema presidencial a otra estructura de poder?". Significaba que si la Asamblea Nacional pudiera reformarse para convertirse en un verdadero órgano de representación de la voluntad popular, también se podría impulsar una reforma constitucional hacia un sistema parlamentario. Los académicos, la sociedad civil y los reformadores políticos que anhelaban una gran transformación del sistema de 1987 vitorearon las palabras del presidente Moon. La expectativa era que, a través de la reforma institucional secuencial de un "gobierno de la Llama de las Velas" que leyera correctamente la voluntad popular, el sistema de privilegios basado en la base regional de los dos grandes partidos finalmente se desmantelaría, la política que reflejara adecuadamente la voluntad popular comenzaría a funcionar, y se establecería un sistema de democracia de consenso de comunicación y coexistencia en lugar de odio y confrontación.

Sin embargo, establecer un nuevo sistema democrático es un proceso de creación de nuevas instituciones políticas, y tales cambios institucionales solo son posibles a través de la legislación en la Asamblea Nacional. Pero el gobierno de Moon Jae-in pasó dos años y medio sin aprobar ni una sola ley de reforma institucional política. La reforma de la ley electoral aprobada el 27 de diciembre de 2019 fue la primera ley de reforma. Esto ocurrió 2 años y 7 meses después de su investidura. Sin embargo, es dudoso que la nueva ley electoral pueda contribuir significativamente al desarrollo de la democracia de consenso. Esto se debe a que el grado de garantía de proporcionalidad parece ser insuficiente.

2. Evaluación de la ley electoral reformada en 2019

En el gobierno de Moon Jae-in, los acontecimientos significativos relacionados con la reforma del sistema electoral comenzaron a ocurrir en el invierno de 2018. El 15 de diciembre, tras muchas idas y venidas, los líderes de los cinco partidos de la oposición emitieron conjuntamente una declaración de acuerdo en la que se afirmaba que "se examinarían activamente medidas concretas para introducir el sistema de representación proporcional vinculante".

Sin embargo, no pasó mucho tiempo antes de que el Partido Libertad de Corea cambiara de actitud. El Partido Libertad de Corea afirmó que "examinar" la introducción del sistema de representación proporcional vinculante no significaba "acordar", y puso freno a la concreción de las discusiones sobre la reforma del sistema electoral. A partir de entonces, el Partido Libertad de Corea mantuvo una actitud de falta de cooperación, y como resultado, se formó naturalmente un patrón de confrontación entre el "Partido Libertad de Corea" y los "cuatro partidos de la oposición" (Partido Demócrata, Partido de la Reforma de Corea, Partido de la Paz de Corea y Partido de la Justicia). La alianza de reforma del sistema electoral que los "tres partidos de la oposición" (Partido de la Reforma de Corea, Partido de la Paz de Corea y Partido de la Justicia) tanto deseaban se estaba formando gracias a la obstinación del Partido Libertad de Corea.

Sin embargo, tampoco se puede decir que la alianza de los cuatro partidos de la oposición fuera sólida. De hecho, la mayoría de los miembros del Partido Demócrata estaban considerablemente preocupados e insatisfechos con la introducción del sistema de representación proporcional vinculante, que probablemente les perjudicaría en la política electoral. Simplemente no podían oponerse abiertamente a la formación de una alianza de reforma con los tres partidos de la oposición debido a la conexión con el establecimiento de la Fiscalía Especial, que el gobierno y la dirección del partido estaban promoviendo activamente. El hecho de que el presidente Moon Jae-in prometiera la reforma del sistema electoral en las elecciones presidenciales de 2012 y 2017, y que la introducción del sistema de representación proporcional vinculante fuera la política del partido desde 2015, fueron otras razones por las que los miembros del Partido Demócrata no podían ignorar las discusiones sobre la reforma. En última instancia, la alianza de los cuatro partidos de la oposición en el contexto de la reforma electoral avanzó lentamente, con un partido gobernante pasivo en el que la mayoría de los miembros del partido seguían a regañadientes a la dirección del partido, y tres partidos de la oposición activos que buscaban expandir su participación a través de la nueva ley electoral.

El resultado de ese lento progreso fue la designación el 30 de abril de 2019 del llamado proyecto de ley de "semi" representación proporcional vinculante como asunto de procesamiento rápido (Fast Track) en el Comité de Reforma Política. El sistema de representación proporcional vinculante "completo", comúnmente conocido como el sistema alemán de representación proporcional, era casi imposible de acordar desde el principio de la formación de la alianza de los cuatro partidos de la oposición. Esto se debió a la fuerte oposición del Partido Demócrata. Posteriormente, el foco de la discusión se centró en cuánto reducir la proporcionalidad garantizada por el marco vinculante. Partiendo de la propuesta de reforma de la Comisión Electoral Central en 2015 (200 escaños de distrito, 100 escaños proporcionales, tasa de corrección de proporcionalidad del 100%), el último plan, que redujo la proporcionalidad a través de negociaciones, fue el sistema de representación proporcional semi-vinculante (225 escaños de distrito, 75 escaños proporcionales, tasa de corrección de proporcionalidad del 50%) presentado ante el Comité de Reforma Política ese día. El sistema de representación proporcional semi-vinculante fue aprobado oficialmente por el pleno del Comité de Reforma Política el 29 de agosto, cuatro meses después, y se confirmó como un proyecto de ley que podría ser remitido automáticamente a la sesión plenaria de la Asamblea Nacional después de un cierto período.

La evaluación del sistema de representación proporcional semi-vinculante por parte de académicos y expertos fue, en general, positiva. Aunque no era tan bueno como el sistema de representación proporcional vinculante completo, existía la expectativa de que proporcionaría una proporcionalidad significativa. Por ejemplo, se consideraba que cualquier partido que obtuviera solo el 10% de los votos a nivel nacional podría formar un grupo de negociación en la Asamblea Nacional. Se consideraba casi seguro que, con ese nivel de proporcionalidad, el actual sistema de partidos centrado en las regiones y las personas evolucionaría gradualmente hacia un sistema centrado en la ideología y las políticas, y que la representatividad de las clases, los sectores y las profesiones también mejoraría gradualmente.

El problema surgió después. El Partido Demócrata argumentó que el proyecto de ley de reforma de Fast Track podía ser modificado y complementado antes de ser presentado a la sesión plenaria de la Asamblea Nacional, por lo que debería "pulirse" a un plan más "realista". El Partido Demócrata propuso reducir los escaños de representación proporcional de 75 a 60, y luego a 50, y además, insistió en debilitar aún más el sistema semi-vinculante, que originalmente corregía al 100%, a una corrección del 50%, y aplicar la corrección vinculante solo dentro de un "límite" de 30 escaños.

La oposición de los partidos minoritarios y las organizaciones de la sociedad civil reformista era natural. Sin embargo, el Partido Demócrata hizo caso omiso y logró imponer casi todas sus demandas. Finalmente, el 23 de diciembre, el "cuerpo de negociación de 4+1" (Partido Demócrata, facción del Partido de la Reforma de Corea, Partido de la Justicia, Partido de la Paz de Corea + Partido Alternativo de Corea) decidió un plan considerablemente inferior al original (253 escaños de distrito, 30 escaños proporcionales vinculantes con una tasa de corrección del 50%, 17 escaños proporcionales paralelos). Y la ley electoral que contenía estos puntos clave fue aprobada en la sesión plenaria de la Asamblea Nacional cuatro días después, el 27 de diciembre.

Aunque esperamos que nuestras predicciones sean erróneas, la proporcionalidad que proporcionará esta ley electoral reformada no parece ser suficiente para impulsar el desarrollo de un multipartidismo estructurado o una democracia de consenso. Supongamos que el Partido K, un partido nacional centrado en políticas similar al Partido de la Justicia en muchos aspectos, compite en las elecciones generales con el nuevo sistema electoral y obtiene el 10% de los votos del partido y 3 escaños en los distritos electorales. En este caso, el número de escaños proporcionales paralelos del Partido K sería de aproximadamente 2, el 10% de los 17 escaños. Con un sistema vinculante completo como el alemán o el neozelandés, el Partido K debería recibir una corrección de 27 escaños (30 escaños totales menos 3 escaños de distrito), pero con este sistema, solo podría recibir aproximadamente 13 escaños, el 50% de los 25 escaños restantes (30 escaños menos 3 escaños de distrito y 2 escaños proporcionales paralelos). Sin embargo, eso tampoco está garantizado. Esto se debe a que el número total de escaños proporcionales vinculantes disponibles para la corrección es solo de 30. Si asumimos que hay tres partidos pequeños con resultados similares al Partido K, y cada uno necesita una corrección de aproximadamente 13 escaños, el Partido K podría recibir una corrección máxima de unos 10 escaños. En este caso, el Partido K, a pesar de obtener el 10% de los votos, se quedaría como un partido minoritario con 15 escaños, es decir, con una cuota de escaños del 5%.

En resumen, con el nuevo sistema electoral, no hay garantía de que se convierta en un partido influyente incluso si se alcanza el 10% de los votos a nivel nacional. Esto se debe a que el número de escaños disponibles para la corrección se limita a 30, por lo que la tasa de corrección es probable que sea inferior al 50% (y aún más si hay muchos partidos que reciben corrección). Por supuesto, si se obtienen suficientes escaños de primer lugar en los distritos electorales, sería posible, pero no es fácil para los partidos ideológicos o políticos con bases regionales débiles o inexistentes hacerlo.

3. Perspectivas y tareas futuras para las elecciones generales de 2020

Sin embargo, eso no significa que el nuevo sistema electoral no pueda generar ningún cambio. Probablemente será difícil que un partido obtenga la mayoría de los escaños en la Asamblea Nacional en las elecciones generales de 2020. Los dos grandes partidos obtendrán de los escaños de distrito y los escaños proporcionales paralelos una proporción superior a su cuota de apoyo, como hasta ahora, y por lo tanto, los 30 escaños para la corrección vinculante se destinarán casi en su totalidad a los partidos minoritarios. Además, gracias a esos escaños proporcionales vinculantes (siempre que se supere la barrera de entrada del 3% de los votos del partido), la cuota de los partidos minoritarios será mayor que en el pasado, por lo que el número de fuerzas políticas que intentan ingresar a la Asamblea Nacional sin duda aumentará, y por lo tanto, el número de partidos en la Asamblea Nacional también aumentará. Por lo tanto, la situación en la que los dos grandes partidos se turnan para gobernar en solitario, como hasta ahora, probablemente no ocurrirá en la mayoría de los casos. La era bipartidista podría estar llegando a su fin.

Sin embargo, en lugar de un sistema bipartidista, podría surgir un llamado "sistema de dos bloques". Como se mencionó anteriormente, la proporcionalidad garantizada por la nueva ley electoral es considerablemente menor que la del sistema de representación proporcional vinculante "completo" con una tasa de corrección del 100%, e incluso que la del sistema "semi" vinculante original con una tasa de corrección del 50%. Esto significa que el resultado final de la política electoral seguirá siendo el rendimiento de cada partido en los distritos electorales. Por lo tanto, para los partidos minoritarios centrados en políticas o ideologías con bases regionales débiles, aunque será mejor que en el pasado, será difícil aumentar significativamente el número de escaños hasta convertirse en un tercer partido influyente. En última instancia, los dos partidos que han formado el sistema bipartidista (aunque les resulte difícil obtener la mayoría absoluta) probablemente seguirán disfrutando de su estatus de grandes partidos. Y utilizando ese estatus, podrían atraer a partidos minoritarios con orientaciones similares para formar sus respectivos "bloques". En ese caso, podría surgir un sistema regresivo en el que los bloques de izquierda (o coaliciones de izquierda) y los bloques de derecha (o coaliciones de derecha), liderados por los dos grandes partidos, se enfrenten y la democracia se gestione nuevamente de manera mayoritaria. En tal sistema, es poco probable que el desarrollo del consenso político y social sea fluido.

La razón fundamental de estas preocupaciones es, por supuesto, la baja proporcionalidad de la nueva ley electoral. Por lo tanto, si en las elecciones generales de 2020, un tercer partido influyente centrado en la ideología y las políticas no logra surgir como se esperaba o ni siquiera muestra potencial, y el sistema de partidos centrado en los grandes partidos basados en regiones y personas continúa, entonces tendremos que "empezar de nuevo desde el principio". Es decir, tendremos que impulsar nuevamente la reforma del sistema electoral.

Después de las elecciones generales, el interés principal del círculo político y la sociedad civil (incluso si los resultados son muy malos) se centrará en la cuestión de la reforma de la estructura de poder, en lugar de la reforma de la ley electoral. Sobre todo, las próximas elecciones generales son dentro de cuatro años, pero las elecciones presidenciales son dentro de dos años. Por lo tanto, en ese momento, sería prudente resolver la cuestión de la reforma del sistema electoral como parte del tema de la reforma constitucional.

Como se enfatiza una vez más, cuando comience el trabajo de reforma constitucional, esta vez, a diferencia del pasado, debemos asegurarnos de pasar por un proceso adecuado para obtener el consenso social. La forma de reforma constitucional que es más deseable en la actualidad, según académicos y la sociedad civil, es la convocatoria de una "Asamblea Ciudadana". Por ejemplo, en Irlanda, cuando se requiere una reforma constitucional, se convoca una Asamblea Ciudadana con un plazo de un año (generalmente especificando las disposiciones relevantes) para formar un consenso social en torno a ese foro público. Es natural que la calidad del contenido y la viabilidad de la reforma aumenten cuando la reforma constitucional se impulsa a través de la participación activa de los ciudadanos.

El gobierno de Moon Jae-in presentó una propuesta de reforma constitucional del gobierno a finales de marzo de 2018. Aunque contenía muchos contenidos significativos, como el fortalecimiento de los derechos básicos y la descentralización, fue un borrador redactado apresuradamente por una élite minoritaria sin formar consenso social o empatía. Naturalmente, fracasó en obtener un amplio apoyo público y, por lo tanto, fue ignorado en la Asamblea Nacional. La "declaración de no votación" debido a la falta de quórum se declaró sobre esta propuesta de reforma constitucional en la sesión plenaria de la Asamblea Nacional. Fue un incidente que demostró claramente la fragilidad de una propuesta de reforma constitucional que no se basa en el consenso social o la empatía pública. Esta es la razón por la que se enfatiza repetidamente el método de la Asamblea Ciudadana.

Aunque es una historia un poco diferente, la propuesta de reforma constitucional del presidente Moon Jae-in incluía el principio de proporcionalidad electoral de que "los escaños de la Asamblea Nacional se distribuirán en proporción a la voluntad de los votantes". Esperamos sinceramente que este principio se incluya en la nueva Constitución en el proceso de reforma de la Constitución antes de las elecciones presidenciales de 2022. Si eso sucede, podremos impulsar la reforma de la ley electoral con el principio de proporcionalidad consagrado en la Constitución como justificación. El tiempo es suficiente. Una nueva ley electoral que garantice adecuadamente una alta proporcionalidad se aplicará como muy pronto en las elecciones generales de 2024.

4. Conclusión

No solo la reforma constitucional, sino también la reforma del sistema electoral deben impulsarse nuevamente a través de un método como la Asamblea Ciudadana. Incluso si se crea una ley, si las personas sujetas a la ley no respetan su propósito, es difícil lograr el objetivo de la ley. Las leyes deben ser producto del consenso. Cuanto mayor sea el nivel de consenso, mayor será el grado en que las personas respetarán la ley. El hecho de que el Partido Libertad de Corea pueda ignorar la nueva ley electoral y hacer trampas abiertamente, como crear un "Partido Libertad de Corea Proporcional" separado, se debe fundamentalmente al bajo nivel de consenso de la nueva ley electoral. Los miembros del Partido Libertad de Corea argumentan: "¿Por qué deberíamos respetar un acuerdo secreto entre ellos, alcanzado en ausencia de una parte considerable de las personas directamente afectadas por la ley electoral?". Si la nueva ley electoral hubiera surgido a través de un proceso de consenso social de alto nivel, esto no habría sucedido. ¿Quién se atrevería a ignorar la voluntad general del pueblo?

La razón por la que partidos como el Partido Libertad de Corea no aparecen en países como Alemania o Nueva Zelanda, que han adoptado el sistema de representación proporcional vinculante, es que sus leyes electorales se basan en el consenso social. En Corea, donde el sistema de iniciativa popular o referéndum popular es inexistente o deficiente, la forma más sencilla y eficiente de lograr el consenso social es convocar una Asamblea Ciudadana. La reforma del sistema electoral que incluye una Asamblea Ciudadana ya ha sido intentada varias veces bajo el liderazgo de gobiernos estatales en países como Canadá y los Países Bajos. El círculo político coreano también ha discutido seriamente la posibilidad de implementar un sistema de Asamblea Ciudadana. Ahora es el momento de implementarlo. Repito, esta vez no debemos repetir los errores del pasado.■

■ Autor: Choi Tae-wook_ Profesor en la Graduate School of International Studies de Hallym. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en UCLA, EE. UU. Ha sido miembro del comité editorial de Changbi, miembro del comité permanente de People's Solidarity for Participatory Democracy, copresidente de la Alianza por la Democracia Proporcional y miembro consultivo de la Presidencia de la Asamblea Nacional. Sus principales áreas de investigación incluyen la democracia y la economía de mercado, la economía política del estado de bienestar y la integración económica de Asia Oriental. Sus obras recientes incluyen "Making a Welfare Korea" (coeditor), "Talking about Korean-style Consensus Democracy" y "The Youth Party".

■ Coordinación y edición: Yoon Jun-il, Investigador del EAI

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