[Série de commentaires spéciaux du Nouvel An - Perspectives et stratégies de l'EAI 2020] VI. Réforme du système électoral en 2019 et élections législatives en 2020 : perspectives et défis

Note de l'éditeur

Pour marquer l'entrée dans l'année 2020, l'EAI publie une série de six commentaires spéciaux du Nouvel An intitulée « Perspectives et stratégies de l'EAI 2020 ».

1. Ha Young-sun : La Corée du Nord en 2020 : une offensive pour surmonter deux obstacles majeurs (publié le 6 janvier 2020)

2. Jeon Jae-seong : Stratégie de la Corée face aux relations sino-américaines et stratégie envers les États-Unis en 2020 (publié le 8 janvier 2020)

3. Lee Dong-ryul : Relations sino-coréennes et stratégie diplomatique de la Corée envers la Chine (publié le 13 janvier 2020)

4. Sohn Yeol : Relations Corée-Japon en 2020 et politique envers le Japon : des solutions aux conflits qui ne peuvent être vues qu'en élargissant sa perspective (publié le 15 janvier 2020)

5. Lee Seung-ju : Guerre commerciale sino-américaine et politique commerciale de la Corée : diplomatie d'une puissance intermédiaire pour la restauration du multilatéralisme et la réorganisation de l'ordre économique régional (publié le 20 janvier 2020)

6. Choi Tae-wook : Réforme du système électoral en 2019 et élections législatives en 2020 : perspectives et défis (publié le 22 janvier 2020)

En tant que sixième rapport de la série de commentaires spéciaux "Perspectives et stratégies de l'EAI pour 2020" pour le Nouvel An, le commentaire du professeur Choi Tae-wook de l'Université Graduate School of International Studies de Hallym, qui évalue la réforme du système électoral en 2019 et présente les perspectives et les défis des élections législatives de 2020, a été publié. Il ne fait aucun doute que la Corée, qui a réalisé une croissance économique remarquable depuis son indépendance, doit accomplir la tâche de la réforme politique pour devenir une démocratie avancée. Le gouvernement de Moon Jae-in a également fait de l'établissement d'une "démocratie de coopération et de décentralisation" pour une "nation inclusive et innovante" sa vision ou son objectif de réforme politique, et a exprimé sa volonté de réforme par diverses déclarations et documents gouvernementaux. Dans le cadre de ces efforts, le projet de loi électorale révisé a été adopté le 27 décembre 2019. La nouvelle loi électorale, axée sur un système proportionnel semi-direct, devrait servir de fondement au développement du système de partis, centré sur la région et les personnalités, vers un système centré sur l'idéologie et les politiques, améliorant ainsi la représentativité et surmontant les méfaits du système bipartite existant. Cependant, l'auteur souligne que la loi électorale révisée a été approuvée de manière imparfaite, loin de son intention initiale, en raison de l'égoïsme et des stratagèmes des deux grands partis. L'auteur insiste sur le fait que le processus de consensus social doit précéder la répétition d'erreurs dans la réforme politique et propose la convocation d'une "assemblée citoyenne" comme alternative pour recueillir la volonté du peuple.

1. Introduction

Comme le montre le document « Vision d'avenir pour une nation inclusive et innovante 2045 » publié le 12 décembre 2019 par le Comité présidentiel de planification des politiques, le gouvernement de Moon Jae-in a fait de l'établissement d'une « démocratie de coopération et de décentralisation » pour une « nation inclusive et innovante » sa vision ou son objectif de réforme politique. Il a également identifié la transition du système actuel de « démocratie majoritaire » à un système de « démocratie consensuelle » comme une tâche clé pour atteindre cet objectif.

La démocratie consensuelle est un système de démocratie représentative dont les deux piliers sont le système de représentation proportionnelle et une structure de pouvoir de coalition. Elle peut être considérée comme le système alternatif diamétralement opposé au « système démocratique de 1987 », dont les deux piliers sont le système uninominal majoritaire à un tour et la structure de pouvoir du gagnant remporte tout. Par conséquent, la transition vers une démocratie consensuelle serait une tâche réalisable en réformant le système actuel d'élection des membres de l'Assemblée nationale, centré sur le système uninominal majoritaire à un tour, en un système de représentation proportionnelle, et en réorganisant la présidence quasi-absolue en un système parlementaire ou un système présidentiel décentralisé.

Dès le début de son mandat, le gouvernement de Moon Jae-in a eu la conviction que la réforme du système électoral devait précéder la réforme de la structure du pouvoir. Lors de sa première réunion avec les chefs des partis d'opposition le 19 mai 2017, juste après son élection, le président Moon a suggéré que si le système électoral était correctement réformé, il serait possible de changer le système présidentiel pour une autre structure de pouvoir. Il voulait dire qu'en réformant le système électoral pour que l'Assemblée nationale devienne un véritable organe de représentation de la volonté populaire, il serait alors possible de poursuivre la réforme constitutionnelle vers un système parlementaire. Les universitaires, la société civile et les réformateurs politiques qui attendaient avec impatience une transformation majeure du système de 1987 ont salué la déclaration du président Moon. Ils espéraient que les réformes institutionnelles séquentielles du « gouvernement des bougies », qui lisait correctement le sentiment populaire, permettraient de démanteler le système de privilèges basé sur les régions des deux grands partis, de faire fonctionner une politique qui reflète fidèlement la volonté populaire, et d'établir un système de démocratie consensuelle basé sur la communication et la coexistence plutôt que sur la haine et la confrontation.

Cependant, l'établissement d'un nouveau système démocratique est un processus de création de nouvelles institutions politiques, et ces changements institutionnels ne peuvent être réalisés que par la législation par l'intermédiaire de l'Assemblée nationale. Pourtant, le gouvernement de Moon Jae-in a passé deux ans et demi sans faire adopter une seule loi de réforme institutionnelle politique. La loi électorale révisée, adoptée le 27 décembre 2019, a été la première loi de réforme. C'était 2 ans et 7 mois après son entrée en fonction. Cependant, il est douteux que la nouvelle loi électorale puisse contribuer de manière significative au développement de la démocratie consensuelle. La garantie de proportionnalité ne semble pas suffisante.

2. Évaluation de la loi électorale révisée de 2019

Sous le gouvernement de Moon Jae-in, des événements significatifs liés à la réforme du système électoral ont commencé à se produire à l'hiver 2018. Le 15 décembre, après de nombreuses péripéties, les chefs des partis d'opposition ont tenu une réunion et ont publié un accord stipulant qu'ils « examineront activement des mesures concrètes pour introduire un système de représentation proportionnelle à vote lié ».

Cependant, peu de temps après, le Parti de la liberté de Corée a changé d'attitude. Le Parti de la liberté de Corée a freiné la concrétisation des discussions sur la réforme du système électoral en affirmant que « l'examen » de l'introduction d'un système de représentation proportionnelle à vote lié ne signifiait pas un « accord ». Par la suite, le Parti de la liberté de Corée a maintenu une attitude non coopérative, formant ainsi naturellement un schéma de confrontation entre le Parti de la liberté de Corée et les « quatre partis de l'opposition » (Parti démocrate, Parti de la réforme, Parti de la paix démocratique, Parti de la justice). Le bloc de réforme du système électoral, tant souhaité par les « trois partis d'opposition », se formait grâce à l'obstruction du Parti de la liberté de Corée.

Cependant, il n'était pas facile de dire que le bloc des quatre partis de l'opposition était solide. En fait, la majorité des membres de l'Assemblée du Parti démocrate étaient considérablement inquiets et mécontents de l'introduction d'un système de représentation proportionnelle à vote lié, qui risquait de leur être défavorable en politique électorale. Ils ne pouvaient tout simplement pas s'opposer ouvertement à la formation d'une alliance de réforme avec les trois partis d'opposition en raison de son lien avec l'installation du Bureau de l'Inspection des crimes majeurs, que le gouvernement et la direction du parti poursuivaient avec acharnement. Le fait que le président Moon Jae-in ait inclus la réforme du système électoral dans ses promesses électorales lors des élections présidentielles de 2012 et 2017, et que l'introduction d'un système de représentation proportionnelle à vote lié soit la politique du parti depuis 2015, sont d'autres raisons pour lesquelles les membres du Parti démocrate ne pouvaient ignorer les discussions sur la réforme. En fin de compte, l'alliance des quatre partis de l'opposition dans le contexte de la réforme électorale s'est déplacée lentement, dans une structure contrastée entre un parti au pouvoir passif dont la majorité des membres suivaient à contrecœur la direction du parti, et trois partis d'opposition actifs cherchant à étendre leur part par le biais d'une nouvelle loi électorale.

Le résultat de cette lente progression a été la désignation, le 30 avril 2019, de la soi-disant proposition de système de représentation proportionnelle « quasi » à vote lié comme projet de loi à traitement accéléré (Fast Track) par la Commission spéciale de réforme politique. Le système de représentation proportionnelle à vote lié « complet », souvent appelé système allemand de représentation proportionnelle, était déjà clairement hors de portée dès le début de la formation de l'alliance des quatre partis de l'opposition. La raison en était la forte opposition du Parti démocrate. Par la suite, l'attention s'est concentrée sur la réduction de la proportionnalité garantie par le cadre du vote lié. En partant de la proposition de réforme de 2015 du Comité électoral central (200 sièges de circonscription, 100 sièges proportionnels, taux de correction de proportionnalité de 100 %), le dernier plan, qui a réduit la proportionnalité par le biais de négociations répétées, était le système de représentation proportionnelle semi-proportionnelle (225 sièges de circonscription, 75 sièges proportionnels, taux de correction de proportionnalité de 50 %) soumis à la Commission spéciale de réforme politique ce jour-là. Le système de représentation proportionnelle semi-proportionnelle a été officiellement approuvé lors de la réunion plénière de la Commission spéciale de réforme politique quatre mois plus tard, le 29 août, et a été confirmé comme un projet de loi qui pourrait être automatiquement soumis à la plénière de l'Assemblée nationale après une certaine période.

L'évaluation du système de représentation proportionnelle semi-proportionnelle par les universitaires et les experts a été généralement positive. Bien que moins bon qu'un système de représentation proportionnelle à vote lié complet, il y avait l'espoir qu'il fournirait une proportionnalité significative. Par exemple, l'opinion générale était qu'une partie pourrait devenir un parti influent capable de former un groupe de négociation parlementaire en obtenant seulement 10 % des voix au niveau national. Avec un tel degré de proportionnalité, il était presque certain que le système actuel de partis axé sur les régions et les personnalités évoluerait progressivement vers un système axé sur les idéologies et les politiques, et que la représentativité des classes, des secteurs et des professions serait progressivement améliorée.

Le problème est survenu par la suite. Le Parti démocrate a insisté sur le fait que le projet de loi de réforme Fast Track pouvait être modifié et complété à tout moment avant d'être soumis à la plénière de l'Assemblée nationale, et qu'il fallait donc le retoucher pour en faire un projet plus « réaliste ». Le Parti démocrate a proposé de réduire le nombre de sièges proportionnels de 75 à 60, puis à 50, et a insisté pour appliquer une correction de 50 % (au lieu des 100 % initialement prévus dans le système de représentation proportionnelle à vote lié) et pour appliquer la correction du vote lié uniquement dans une fourchette de 30 sièges, en imposant un « plafond ».

Les réactions des petits partis d'opposition et des organisations de la société civile réformatrice ont été naturelles. Cependant, le Parti démocrate n'en a pas tenu compte et a fait valoir la quasi-totalité de ses propositions. Finalement, le 23 décembre, le soi-disant « groupe de négociation 4+1 » (Parti démocrate, faction du pouvoir du Parti de la réforme, Parti de la justice, Parti de la paix démocratique + Alternative Shin Dang) a décidé d'un plan considérablement moins avancé que le plan initial (253 sièges de circonscription, 30 sièges proportionnels à vote lié avec un taux de correction de 50 %, 17 sièges proportionnels parallèles). Et la loi électorale révisée, dont le contenu principal était celui-ci, a été adoptée par la plénière de l'Assemblée nationale quatre jours plus tard, le 27 décembre.

Même si nous espérons que nos prédictions sont fausses, la proportionnalité que fournira cette loi électorale révisée ne sera probablement pas suffisante pour stimuler le développement d'un multipartisme structuré ou d'une démocratie consensuelle. Supposons qu'un parti K, un parti national axé sur les politiques et similaire au Parti de la justice à bien des égards, participe aux élections législatives avec le nouveau système électoral et obtienne 10 % des voix nationales et 3 sièges dans les circonscriptions. Dans ce cas, le nombre de sièges proportionnels parallèles du parti K serait d'environ 2, soit 10 % de 17 sièges. Dans un système à vote lié complet, comme en Allemagne ou en Nouvelle-Zélande, le parti K devrait recevoir une correction de 27 sièges (30 sièges au total - 3 sièges de circonscription), mais dans ce système, il ne peut recevoir qu'environ 13 sièges, soit 50 % de 25 sièges (30 sièges - 3 sièges de circonscription - 2 sièges proportionnels parallèles). Cependant, cela n'est même pas garanti. Le nombre total de sièges proportionnels à vote lié pouvant être utilisés pour la correction n'est que de 30. Si l'on suppose qu'il y a trois petits partis qui obtiennent des résultats similaires à ceux du parti K, et que chacun des trois partis doit recevoir une correction d'environ 13 sièges, le parti K ne pourra recevoir qu'une correction maximale d'environ 10 sièges. Dans ce cas, le parti K, même avec 10 % des voix, ne serait qu'un parti mineur avec 15 sièges, soit 5 % de sa part des sièges, et ne pourrait même pas former un groupe de négociation parlementaire.

En bref, avec le nouveau système électoral, il n'y a aucune garantie qu'un parti atteignant 10 % des voix nationales deviendra un parti influent. La raison en est que le taux de correction sera probablement inférieur à 50 % (d'autant plus s'il y a beaucoup de partis à corriger), car le nombre de sièges pouvant être utilisés pour la correction est limité à 30. Bien sûr, il serait possible d'obtenir suffisamment de victoires dans les circonscriptions, mais ce n'est jamais facile pour un parti idéologique ou politique dont la base régionale est faible ou inexistante.

3. Perspectives des élections législatives de 2020 et défis futurs

Cependant, cela ne signifie pas que le nouveau système électoral n'entraînera aucun changement. Il est probable qu'il sera difficile pour un parti d'obtenir la majorité des sièges à l'Assemblée nationale lors des élections législatives de 2020. Les deux grands partis obtiendront des sièges dans les circonscriptions et des sièges proportionnels parallèles supérieurs à leur taux de soutien, comme par le passé, et par conséquent, les 30 sièges utilisés pour la correction du vote lié iront presque entièrement aux petits partis. De plus, grâce à ces sièges proportionnels à vote lié (tant que la barrière d'entrée d'au moins 3 % des voix nationales est franchie), la part revenant aux petits partis sera certainement plus importante qu'auparavant, et le nombre de forces politiques tentant d'entrer au parlement augmentera certainement, et par conséquent, le nombre de partis au parlement augmentera probablement. Par conséquent, la situation où les deux grands partis se relaient pour gouverner seuls, comme par le passé, ne se produira probablement pas dans des circonstances normales. L'ère des deux grands partis pourrait prendre fin.

Cependant, il est possible qu'un « système de deux grands blocs » remplace le système des deux grands partis. Comme mentionné ci-dessus, la proportionnalité garantie par la nouvelle loi électorale est considérablement plus faible que celle du système de représentation proportionnelle à vote lié « complet » avec un taux de correction de 100 %, et même que celle du système « quasi » à vote lié original avec un taux de correction de 50 %. Cela signifie que le résultat final de la politique électorale sera toujours déterminé par la performance de chaque parti dans les circonscriptions. Par conséquent, il sera difficile pour les petits partis axés sur les politiques ou les idéologies, dont la base régionale est faible, d'augmenter considérablement leur nombre de sièges pour devenir un troisième parti influent, bien que ce soit mieux qu'auparavant. En fin de compte, les deux partis qui ont constitué le système des deux grands partis continueront probablement à jouir du statut de grands partis (bien qu'il soit difficile d'obtenir la majorité absolue). Et en utilisant ce statut, ils pourraient attirer des petits partis aux tendances similaires pour former leurs « propres blocs ». Dans ce cas, un système régressif pourrait émerger, où des blocs tels qu'un bloc d'alliance de gauche (ou coalition de gauche) et un bloc d'alliance de droite (ou coalition de droite), chacun dirigé par l'un des deux grands partis, s'affronteraient, ramenant la gestion de la démocratie à une forme majoritaire. Dans un tel système, il est peu probable que le développement du consensus politique et social se déroule sans heurts.

La raison fondamentale de ces inquiétudes est bien sûr la faible proportionnalité de la nouvelle loi électorale. Par conséquent, si lors des élections législatives de 2020, un troisième parti influent axé sur les idéologies et les politiques ne parvient pas à émerger comme prévu, ou ne montre même pas son potentiel, et si le système de partis centré sur les grands partis basés sur les régions et les personnalités persiste, alors il faudra « recommencer depuis le début ». Il faudra à nouveau promouvoir la réforme du système électoral.

Après les élections législatives, l'attention principale de la classe politique et de la société civile se concentrera sur la question de la réforme de la structure du pouvoir, même si les résultats sont très mauvais. Après tout, les prochaines élections législatives auront lieu dans quatre ans, mais l'élection présidentielle aura lieu dans deux ans. Il serait donc judicieux de résoudre la question de la réforme du système électoral comme l'une des questions de la réforme constitutionnelle à ce moment-là.

Il convient de souligner à nouveau que lorsque les travaux de réforme constitutionnelle commenceront, il faudra cette fois-ci, sans répéter les erreurs du passé, parvenir à un processus de consensus social. La méthode de réforme constitutionnelle la plus souhaitable récemment proposée par les universitaires et la société civile est la convocation d'une « assemblée citoyenne ». Par exemple, en Irlande, lorsqu'une réforme constitutionnelle est nécessaire, une assemblée citoyenne est convoquée (généralement pour des articles spécifiques) avec un délai d'un an, afin de former un consensus social autour de ce forum public. Il est naturel que la qualité du contenu et la faisabilité de la réforme augmentent lorsque la réforme constitutionnelle est menée de manière participative par les citoyens.

Le gouvernement de Moon Jae-in a présenté sa proposition de réforme constitutionnelle fin mars 2018. Bien qu'elle contienne de nombreux éléments significatifs tels que le renforcement des droits fondamentaux et de la décentralisation, elle a été rédigée quelque peu précipitamment par une élite minoritaire sans former de consensus social ou d'approbation générale. Naturellement, elle n'a pas obtenu un large soutien populaire et a donc été ignorée par l'Assemblée nationale. La plénière de l'Assemblée nationale a déclaré la « non-constitutionnalité du vote » pour cette proposition de réforme constitutionnelle en raison du manque de quorum. Cet événement a montré de manière flagrante la fragilité d'une proposition de réforme constitutionnelle qui ne repose pas sur un consensus social ou une approbation populaire. C'est pourquoi la méthode de l'assemblée citoyenne est soulignée à plusieurs reprises.

Bien que ce soit une histoire légèrement différente, la proposition de réforme constitutionnelle du président Moon Jae-in stipulait le principe de proportionnalité des élections, selon lequel « les sièges de l'Assemblée nationale doivent être répartis proportionnellement à la volonté des électeurs ». Je souhaite ardemment que ce principe soit inclus dans la nouvelle Constitution lors du processus de réforme constitutionnelle avant l'élection présidentielle de 2022. Si cela se produit, nous pourrons promouvoir de manière décisive la réforme de la loi électorale en nous appuyant sur le principe de proportionnalité énoncé dans la Constitution. Le temps est également suffisant. Une nouvelle loi électorale garantissant une proportionnalité élevée ne sera appliquée au plus tôt qu'à partir des élections législatives de 2024.

4. Conclusion

La réforme du système électoral, tout comme la réforme constitutionnelle, doit être à nouveau menée par des méthodes telles que l'assemblée citoyenne. Même si une loi est adoptée, il est difficile d'atteindre l'objectif de la loi si les personnes qui en sont soumises ne respectent pas son intention. La loi doit être un produit du consensus. Plus le niveau de consensus est élevé, plus les gens respectent la loi. La raison pour laquelle le Parti de la liberté de Corée peut ouvertement recourir à des stratagèmes tels que la création d'un « Parti de la liberté de Corée proportionnel » séparé, en ignorant la nouvelle loi électorale, est fondamentalement due au faible niveau de consensus sur la nouvelle loi électorale. Les membres du Parti de la liberté de Corée soutiennent qu'ils n'ont aucune raison de respecter un « accord secret entre eux » conclu en l'absence d'une partie importante des personnes directement concernées par la loi électorale. Si la nouvelle loi électorale avait été le résultat d'un processus de consensus social de haut niveau, cela ne se serait pas produit. Qui oserait ignorer la volonté générale du peuple ?

La raison pour laquelle des partis comme le Parti de la liberté de Corée, qui cherchent à recourir à des stratagèmes, n'apparaissent pas dans des pays comme l'Allemagne ou la Nouvelle-Zélande, qui ont adopté un système de représentation proportionnelle à vote lié, est que la loi électorale de ces pays est basée sur un consensus social. En Corée, où le système de proposition populaire ou de référendum est inexistant ou faible, la méthode la plus simple et la plus efficace pour parvenir à un consensus social est de convoquer une assemblée citoyenne. La réforme du système électoral, y compris l'assemblée citoyenne, a déjà été tentée à plusieurs reprises sous la direction des gouvernements provinciaux dans des pays comme le Canada et les Pays-Bas. La classe politique coréenne a également sérieusement discuté de la promotion d'un système d'assemblée citoyenne. Il semble que le moment soit venu de le mettre en œuvre. Encore une fois, cette fois, nous ne devons pas répéter les erreurs du passé. ■

■ Auteur : Choi Tae-wook_ Professeur à l'Université de la Graduate School de Hallym. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'UCLA (États-Unis). Il a été membre du comité de rédaction de Changbi, membre du comité exécutif de People's Solidarity for Participatory Democracy, co-directeur de Proportional Representation Democracy Network et membre du comité consultatif du président de l'Assemblée nationale. Ses principaux domaines de recherche comprennent la démocratie et l'économie de marché, l'économie politique de l'État-providence et l'intégration économique en Asie de l'Est. Ses ouvrages récents incluent "Making a Welfare Korea" (co-édité), "Talking about Korean-style Consensus Democracy" et "The Youth Party".

■ Responsable et éditeur : Yoon Jun-il, chercheur à l'EAI

Contact : 02 2277 1683 (ext. 203) I junilyoon@eai.or.kr

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