[新年策划特别评论系列 - EAI 2020展望与战略] ④ 2020年中日关系与对日政策：拓宽视野才能看见的冲突解决之道

编者按

为迎接2020年，EAI将刊载新年策划特别评论“EAI 2020展望与战略”系列共6篇。

1. 河泳善：朝鲜的2020年：正面突破两大困境 (2020年1月6日刊发)

2. 全在星：2020年韩国的中美关系战略与对美战略 (2020年1月8日刊发)

3. 李东律：韩中关系与韩国的对华外交战略 (2020年1月13日刊发)

4. 孙 烈：2020年中日关系与对日政策：拓宽视野才能看见的冲突解决之道 (2020年1月15日刊发)

5. 李承柱：中美贸易战与通商政策：为恢复多边主义和重塑地区经济秩序而进行的中坚国家外交 (2020年1月20日预定刊发)

6. 崔泰旭：2019年的选举制度改革与2020年的国会选举：展望与课题 (2020年1月22日预定刊发)

作为新年策划特别评论“EAI 2020展望与战略”系列的第四篇报告，EAI院长（延世大学教授）孙烈关于2020年中日关系展望与对日政策战略的评论已刊发。可以说，2019年韩国外交经历的最大事件莫过于日韩冲突。始于历史争端，继而演变为经济报复，并最终升级为终止《军情协定》（GSOMIA）的安全冲突，日韩冲突虽因好不容易举行的两国首脑会谈而暂时缓和，但关系改善的空间似乎十分狭窄，随时可能再次陷入危机。作者指出，去年的外交惨剧源于忽视日本的国内情况，忽视了规定日韩关系的结构性变量——中美关系，以及沉溺于历史问题而错失战略合作机会。此外，作者在提出解决僵局的日韩冲突方案时主张，韩国外交应从过去的愚蠢中吸取教训，拓宽视野，确立对日战略基本原则，寻求合作之路。

一、 引言

2019年韩国外交经历的最大事件是日韩冲突。在持续的大小摩擦之后，随着7月1日安倍首相宣布限制出口，日韩关系爆发了巨大的冲突。这场始于大法院关于强制征用劳工判决的历史冲突，最终演变为经济冲突和终止《军情协定》（GSOMIA）的安全冲突，堪称一场外交惨剧。如果两国没有误判形势，本可以通过外交手段避免。12月24日，借韩中日三国首脑会谈之机，两国首脑得以举行会谈，但要超越处理危机的层面，关系改善仍任重道远。

表面上暂时缓和的日韩关系，实则暗藏定时炸弹。根据2019年大法院判决的执行程序，通过强制拍卖变现的日期日益临近。如果无法阻止，日本的报复措施将再次引发两国关系危机。

2020年新的一年开启，世界因大国战略竞争而日益严峻，韩国等中坚国家的立足之地日益缩小。为了不因纠缠于与日本的对错而错失时代潮流，首先有必要从去年的对日外交中吸取教训并加以反思。第一，忽视了日本的国内情况；第二，忽视了作为规定两国关系结构性变量的中美关系动态；第三，沉溺于历史问题的框架而错失了战略合作的机会。总之，我们需要反思自己是否像井底之蛙一样，用内部逻辑看待世界，并采取了自私的应对方式。拓宽视野才能看见日韩合作。

二、 2019年日韩冲突的教训

2019年的日韩关系从一开始就充满波折。继2018年10月决定解散根据慰安妇协议设立的“和解与治愈基金会”之后，大法院又作出了强制征用劳工判决，安倍政府以此为契机，强硬施压韩国。首先，日本将大法院判决定性为“暴举，是对国际秩序的挑战”，并展开攻势；12月，双方就东海海域的巡逻机雷达照射事件展开了激烈的真相辩论。接着，进入2019年1月，日本依据1965年《日韩请求权协定》第三条第一款要求进行外交协商，5月依据同一协定第三条第二款要求设立调解委员会，并于7月1日突然宣布限制出口，挥起了报复之剑。

问题在于韩国政府在一定程度上误判了形势。日韩关系专家们一直强调，强制征用劳工判决结果将比慰安妇协议问题更为棘手。此外，日本国内对韩国的舆论持续恶化，政府对韩采取强硬政策能够获得舆论支持这一点也得到了指出（孙烈，《在三一运动100周年之际》）。

相反，韩国政府将韩朝和解合作及朝鲜无核化设定为外交安保政策的最优先事项，并且由于与安倍政府在朝鲜制裁问题上立场鲜明，因此对日本的角色和地位的考量较低。在此背景下，韩国政府坚守尊重司法部门判断的原则立场，因为其是奉行三权分立核心价值的民主国家，未能提出像样的应对措施。然而，在两国最高法院判决存在差异的情况下，如果只赋予本国法院的判决绝对价值，则难以获得对方的理解，因此日本的攻势可以说是意料之中的步骤。为应对日本的外交攻势，政府于6月22日提出了由受益于《请求权协定》的韩国企业和被征用劳工的日本企业共同出资成立基金的解决方案（即所谓的“1+1”方案），但安倍早已下定决心采取报复措施。

第二次误判形势与国际局势有关。面对安倍出人意料的强硬措施，文在寅政府也采取了超出预期的强硬反制措施。将出口限制定性为经济侵略，朝野共同谴责，并于8月22日打出了终止《军情协定》（GSOMIA）的王牌。这是为了促使不回应对话的日本改变姿态而采取的休克疗法。

问题在于主要将日韩关系视为双边关系。从结构上看，日韩关系受到中美关系这一更高变量的影响。随着中美战略竞争的加剧，美国将印太战略——旨在确保在太平洋和印度洋地区的主导地位以遏制中国势力扩张——置于首位。在此背景下，《军情协定》不仅仅是日韩之间共享情报的系统，更是印太战略的重要组成部分——韩美日三国合作网络的核心部件。韩国试图通过《军情协定》这一日韩安保议题来促使美国介入，从而敦促日本改变态度，但美国将其视为动摇美中共同战线的议题，反而对韩国政府的举措施加了强大压力，认为这有利于中国和朝鲜。

日本的反应也应在中美竞争的动态中理解，而非韩国强力施压的结果。尽管当时（7月）担忧日本的出口限制可能导致实质性禁运，但实际上并未对韩国经济造成严重影响，原因并非韩国的抵抗和应对措施，而是经济报复本身的矛盾。安倍政府一方面要求文在寅政府解决违反《征用赔偿判决》所带来的国际法秩序的状态，另一方面却以征用赔偿这一政治问题为由采取出口限制措施，采取了损害政经分离国际规范的矛盾行为。更何况，政经分离规范一直是日本批评中国在尖阁诸岛问题上采取经济报复时所提出的论点。

日本一直致力于维护和推进基于自由主义理念和原则的国际秩序。日本主导“自由开放的印太构想”（FOIP）、“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）等，是为规避基于中美两大国军事力量平衡的秩序或其强权政治而采取的战略产物。在此背景下，日本政府为了将出口限制包装成不违反WTO贸易规则的措施，实际上向韩国企业发放了出口许可，并特意公开了此事。

韩国在政经分离规范面前也并非无懈可击。对于日本的出口限制这一经济问题，韩国采取了将安保问题《军情协定》与之挂钩，以经济报复换取安保报复的方式。这或许是通常在贸易谈判中会采取的议题关联（issue linkage）战略，但通过使用《军情协定》这一安保牌，却导致了与自由主义国际规范精神相悖的结果。

三、 2020年对日战略基本原则

韩国政府和日本政府未能正确认识到在中美战略竞争的动态中变化的国家利益，而采取了相互强硬回应的愚蠢行为，最终都显示出后退一步的姿态。因此，2020年对日政策的基本原则必须从纠正这些错误开始。

第一项原则是认识到日韩关系并非历史上的特殊双边关系，而是在中美关系这一结构性条件下运作的关系。中美战略竞争一方面导致了为实现本国利益最大化而损害或任意歪曲国际规范的行为，另一方面也因地区架构竞争而压缩了周边国家的立足空间。反过来，这也为周边国家之间利益的汇聚和集体行动提供了机会。回想十多年前，在中国的崛起带来的地区秩序变化中，日韩两国在看待中国和定义国家利益方面存在显著差异，而目前在中美竞争格局下，两国的共同利益已相当趋同。

两国都因其对外依存型体制的特性，暴露在强国单边主义的横行和以武力为基础的任意强权政治之下，因此在支撑规则基础的秩序方面拥有共同利益。尽管现实是规则和规范也由强国主导制定，但如果在既定的规则和规范网络中进行互惠互利的国际政治，那么中坚国家的行动空间将扩大，并有避开强权政治悲剧的余地。从这个意义上说，韩国对日战略的重点应放在基于自由主义理念和原则、支持规则基础的国际秩序的双边和多边努力上。日本在这方面是一个重要的伙伴。

日韩两国在韩半岛问题之外，在扩大CPTPP和RCEP等自由贸易秩序、加强WTO等方面存在合作空间。此外，去年11月韩国和美国为推进印太合作而制定的“联合声明”和“联合事实清单”（Joint Fact Sheet）中列为重点合作项目的能源、基础设施、开发金融、数字互联互通等领域，无一例外都与日本有关。这些存在合作空间的领域，此前一直被历史问题的阴影所遮蔽，未能发挥其作用。2020年日韩战略合作应在这些领域积极展开，并 이어져야 한다. (注：此处原文有误，应为“并朝着韩美日三国合作的方向发展。”)

这种实质性合作只有在提升对方的战略地位时才可能实现。安倍政府以长期执政为基础，推行了战略性外交政策，并在国际社会获得了相当的地位。尽管如此，日本仍未具备能够绕过韩国（Korea passing）并凝聚区域内国家合作的实力。韩国也应重新思考韩日关系所具有的战略重要性。对日政策不应局限于解决被强制动员劳工问题、军情协定问题、出口管制问题等当前悬案的层面，而应将其设定为拓宽韩国外交战略空间、推进长期国家利益的手段。

第二项原则是坚守东亚国际经济秩序的核心规范——政经分离原则。在两大强国“贸易武器化”（weaponization of trade）导致经济与安保之间“负面溢出效应”频发的现实中，韩日两国将政治、安保与经济议题挂钩并持续冲突，是自相矛盾且损耗自身的竞争。韩国应将强制征用劳工判决处理、出口限制、《军情协定》问题分开，采取三轨（three-track）应对策略。

关于出口限制问题，韩方立场是这是对征用赔偿问题的报复，应予以撤销，但日本在此问题上妥协的可能性较低。反而，可以接受日本经济产业省关于战略物资管理制度运用问题的框架，在WTO体制下，根据市场变化自然推进协商。关于《军情协定》终止的延期措施，应放弃与出口限制问题挂钩的战略，只要安保上没有发生严重变化，就不应触碰。

第三项原则是受害者中心主义的 접근。如在上次慰安妇协议中所见，历史问题若不以当事者和国民的理解与同意为基础，则无法通过政府间的协议得到解决。正如总统在1月14日新年记者会上明确表示的那样，强制征用劳工解决方案最重要的部分是制定能够获得受害者同意的方案。然而，条件十分困难。此次日韩冲突带来的最坏结果是，不仅政府，民间层面也陷入了相互不信任的危机状态。在普遍存在不信任和疏远日本的现象中，韩国政府很难与受害者、强制征用劳工支援团体等达成协议，并制定出可以与日本进行外交协商的方案。反过来，日本政府提出受害者能够接受的解决方案的可能性也很低。这种困境只有在总统下定决心，以说服的领导力面向受害者群体和国民时才能突破。2020年将是决定文在寅政府五年对日政策成败的关键一年。■

■作者：孙烈_ EAI院长·延世大学国际学研究生院教授。在美国芝加哥大学获得政治学博士学位。曾任延世大学国际学研究生院院长、 Underwood学院院长、现代日本学会会长、韩国国际政治学会会长等职务。主要研究领域为国际政治经济、日本外交政策、东亚国际关系等。近期著作包括《日本与亚洲的争议秩序》（Japan and Asia's Contested Order, 2018, 与T.J. Pempel合著）、《韩国的中坚国家外交》（2017年，与金相培、李承柱合编）、《理解东亚公共外交》（Understanding Public Diplomacy in East Asia, 2016, 与Jan Melissen合著）等。

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