[Новогодний спецпроект Особые комментарии - EAI Прогнозы и стратегии на 2020 год] ④ Корейско-японские отношения в 2020 году и политика в отношении Японии: решение конфликта, видимое при расширении кругозора

Примечание редактора

В связи с наступлением 2020 года EAI публикует серию из 6 специальных новогодних комментариев «Прогнозы и стратегии EAI на 2020 год».

1. Ха Ён Сон: Северная Корея в 2020 году: прорыв через два главных препятствия (опубликовано 6 января 2020 г.)

2. Чон Джэ Сон: Стратегия Республики Корея в отношениях с Китаем и США в 2020 году и стратегия в отношении США (опубликовано 8 января 2020 г.)

3. Ли Дон Рёль: Корейско-китайские отношения и внешнеполитическая стратегия Республики Корея в отношении Китая (опубликовано 13 января 2020 г.)

4. Сон Ёль: Корейско-японские отношения в 2020 году и политика в отношении Японии: решение конфликта, видимое при расширении кругозора (опубликовано 15 января 2020 г.)

5. Ли Сын Джу: Торговая война между США и Китаем и торговая политика: дипломатия страны среднего уровня для восстановления многосторонности и реорганизации регионального экономического порядка (ожидается публикация 20 января 2020 г.)

6. Чхве Тхэ Ук: Реформа избирательной системы в 2019 году и всеобщие выборы в 2020 году: прогнозы и задачи (ожидается публикация 22 января 2020 г.)

В качестве четвертого доклада в серии специальных комментариев к Новому году «Прогнозы и стратегии EAI на 2020 год» был опубликован комментарий директора EAI (профессора Университета Ёнсе) Сон Ёля, в котором представлены прогнозы корейско-японских отношений на 2020 год и стратегия политики в отношении Японии. Не будет преувеличением сказать, что самым большим происшествием во внешней политике Кореи в 2019 году стал корейско-японский конфликт. Корейско-японский конфликт, начавшийся с исторического спора, переросший в экономические санкции и завершившийся объявлением о прекращении действия соглашения по обмену разведывательной информацией (GSOMIA), достиг стадии временного затишья благодаря состоявшейся встрече на высшем уровне, однако перспективы улучшения отношений кажутся ограниченными, и существует высокая вероятность возникновения кризиса в любой момент. Автор указывает, что прошлогодняя дипломатическая катастрофа была вызвана пренебрежением внутренними обстоятельствами Японии, упущением из виду структурного фактора, определяющего корейско-японские отношения — отношений между США и Китаем, и упущенной возможностью стратегического сотрудничества из-за зацикленности на прошлом. Далее автор, предлагая решение для корейско-японского конфликта, находящегося в тупике, утверждает, что корейская дипломатия должна извлечь уроки из прошлых ошибок, расширить свой кругозор и выработать основные принципы стратегии в отношении Японии для поиска путей сотрудничества.

I. Введение

Самым большим происшествием во внешней политике Кореи в 2019 году стали корейско-японские конфликты. После череды мелких и крупных разногласий, 1 июля премьер-министр Абэ объявил об экспортных ограничениях, что привело к взрыву в корейско-японских отношениях. Пройдя через исторический конфликт, связанный с решением Верховного суда по принудительному труду, он перерос в экономический конфликт и конфликт в сфере безопасности, выразившийся в заявлении о прекращении действия соглашения GSOMIA. Это можно назвать дипломатической катастрофой. Если бы обе стороны не ошиблись в оценке ситуации, ее можно было бы предотвратить дипломатическими средствами. 24 декабря, воспользовавшись возможностью саммита между Кореей, Китаем и Японией, состоялась встреча на высшем уровне между двумя странами, но улучшение отношений, выходящее за рамки урегулирования ситуации, представляется затруднительным.

На первый взгляд, корейско-японские отношения, находящиеся в состоянии временного затишья, таят в себе бомбу замедленного действия. Приближается момент принудительной продажи активов в соответствии с процедурой исполнения решения Верховного суда от 2019 года. Если это не удастся предотвратить, отношения между двумя странами снова окажутся в кризисе, сопровождаемом ответными мерами Японии.

Вступая в 2020-е годы, мир становится все более враждебным из-за стратегической конкуренции великих держав, а позиции стран среднего уровня, таких как Корея, сужаются. Чтобы не упустить тенденции эпохи, споря с Японией о том, кто прав, а кто виноват, и краснея друг от друга, необходимо прежде всего извлечь уроки из прошлогодней дипломатии в отношении Японии и переосмыслить их. Во-первых, это пренебрежение к внутренним делам Японии; во-вторых, игнорирование динамики отношений между США и Китаем как структурного фактора, определяющего двусторонние отношения; в-третьих, упущение возможностей для стратегического сотрудничества из-за зацикленности на исторической проблематике. Другими словами, необходимо задуматься, не смотрели ли мы на мир через призму внутренних расчетов, подобно лягушке в колодце, и не действовали ли мы эгоистично. Расширение кругозора открывает путь к корейско-японскому сотрудничеству.

II. Уроки корейско-японского конфликта 2019 года

Корейско-японские отношения в 2019 году были трудными с самого начала. После решения о роспуске фонда примирения и исцеления, созданного в соответствии с соглашением по делу об «женщинах для утешения» в октябре 2018 года, и вынесения решения Верховного суда по делу о принудительном труде, правительство Абэ предприняло жесткое давление, решив отомстить Корее. Сначала Япония развернула наступление, назвав решение Верховного суда «произволом и вызовом международному порядку», а в декабре развернулась острая борьба за правду по поводу инцидента с радиолокационным облучением патрульного самолета над Японским морем. Затем, в январе 2019 года, на основании статьи 3, пункта 1 Соглашения между Республикой Корея и Японией о претензиях и экономическом сотрудничестве от 1965 года, была запрошена дипломатическая консультация, а в мае, на основании статьи 3, пункта 2 того же соглашения, был запрошен посреднический комитет, после чего 1 июля было внезапно объявлено об экспортных ограничениях, обнажив меч возмездия.

Проблема заключается в том, что правительство Кореи в некоторой степени ошибочно оценило ситуацию. Эксперты по корейско-японским отношениям постоянно подчеркивали, что решение по делу о принудительном труде станет более серьезной проблемой, чем соглашение по делу об «женщинах для утешения». Также отмечалось, что атмосфера в Японии в отношении Кореи постоянно ухудшается, и поэтому жесткая политика правительства в отношении Кореи находит поддержку общественности (Сон Ёль, На пороге 100-летия движения 1 марта).

С другой стороны, правительство Кореи поставило целью примирение и сотрудничество между Севером и Югом, а также денуклеаризацию Северной Кореи как важнейшие вопросы внешней политики и безопасности. Поскольку существовали явные расхождения во взглядах с правительством Абэ, которое придерживалось политики санкций в отношении Северной Кореи, роль и статус Японии учитывались в меньшей степени. В этих условиях правительство Кореи, придерживаясь принципа уважения к решениям судебной власти как демократическое государство, основанное на принципе разделения властей, не предложило никаких конкретных мер реагирования. Однако, когда решения высших судов двух стран различаются, придание абсолютной ценности только решению собственного суда затрудняет понимание со стороны противоположной стороны, поэтому японская агрессия была предсказуемым шагом. В ответ на дипломатическую агрессию Японии правительство Кореи 22 июня предложило решение путем формирования фонда с участием корейских компаний, получивших компенсацию по соглашению о претензиях, и японских компаний, принудительно использовавших труд, (так называемый план «1+1»), но Абэ уже принял решение о принятии ответных мер.

Вторая ошибочная оценка ситуации связана с международной обстановкой. В ответ на неожиданно жесткие меры Абэ правительство Мун Джэ Ина также предприняло ответные меры, превосходящие ожидания. Была принята жесткая мера – заявление о прекращении действия соглашения GSOMIA 22 августа, в то время как экспортные ограничения были охарактеризованы как экономическая агрессия, и правительство, и правящая партия осудили их. Это был шоковый метод, призванный побудить Японию, отказывающуюся от диалога в качестве ответной меры, изменить свою позицию.

Проблема заключается в том, что корейско-японские отношения в основном воспринимались как двусторонние. Структурно корейско-японские отношения зависят от вышестоящего фактора – отношений между США и Китаем. По мере обострения стратегической конкуренции между США и Китаем, США выдвинули на первый план Индо-Тихоокеанскую стратегию, направленную на обеспечение доминирующей позиции в сети Тихого и Индийского океанов для сдерживания расширения сферы влияния Китая. Здесь GSOMIA является не просто системой обмена информацией между Кореей и Японией, а ключевым компонентом сети Кореи, США и Японии, являющейся важной составляющей Индо-Тихоокеанской стратегии. Корея стремилась использовать проблему безопасности GSOMIA для привлечения вмешательства США и побуждения Японии к переменам, но США восприняли это как вопрос, подрывающий единый фронт против Китая, и оказали сильное давление на Корею, заявив, что действия корейского правительства выгодны Китаю и Северной Корее.

Реакция Японии также должна пониматься в контексте динамики конкуренции между США и Китаем, а не как результат сильного давления со стороны Кореи. Несмотря на опасения в июле, что экспортные ограничения, введенные Японией, приведут к фактическому эмбарго, они не оказали существенного негативного влияния на корейскую экономику не столько из-за сопротивления и ответных мер Кореи, сколько из-за противоречий, присущих экономическим санкциям. Правительство Абэ утверждало, что Корея должна устранить нарушение международного правопорядка, связанное с решением по делу о принудительном труде, но само оно действовало противоречиво, нанося ответный удар по политическим вопросам, таким как принудительный труд, путем введения экспортных ограничений и тем самым подрывая международные нормы разделения политики и экономики. Более того, принцип разделения политики и экономики – это та логика, которую Япония использовала ранее, критикуя экономические санкции Китая в связи с вопросом Сенкаку.

Япония прилагает дипломатические усилия для защиты и продвижения международного порядка, основанного на либеральных идеалах и принципах. То, что Япония возглавила такие инициативы, как «Свободный и открытый Индо-Тихоокеанский регион» (FOIP) и «Всеобъемлющее и прогрессивное Транстихоокеанское партнерство» (CPTPP), является продуктом стратегии по избежанию порядка, основанного на балансе военных сил двух сверхдержав – США и Китая, или политики силы, проводимой ими. В этом контексте правительство Японии, чтобы представить экспортные ограничения как соответствующие торговым нормам ВТО, фактически выдавало экспортные лицензии корейским компаниям и даже публично объявляло об этом.

Корея также не свободна от принципа разделения политики и экономики. В ответ на экспортные ограничения Японии, являющиеся экономическим вопросом, она применила стратегию обмена – вопрос безопасности GSOMIA – в качестве ответной меры на экономические санкции. Это может быть стратегией увязки вопросов (issue linkage), часто используемой в торговых переговорах, но использование карты безопасности GSOMIA привело к результату, противоречащему духу либеральных международных норм.

III. Основные принципы стратегии в отношении Японии на 2020 год

Правительства Кореи и Японии, не сумев должным образом понять меняющиеся национальные интересы в динамике стратегической конкуренции между США и Китаем, совершили ошибку, обмениваясь жесткими ответными мерами, и в конечном итоге продемонстрировали отступление. Поэтому основные принципы политики в отношении Японии на 2020 год должны начинаться с исправления этих ошибок.

Первый принцип заключается в признании того, что корейско-японские отношения действуют не как исторически особые двусторонние отношения, а в структурных условиях отношений между США и Китаем. Стратегическая конкуренция между США и Китаем приводит к действиям, которые подрывают или произвольно искажают международные нормы для максимизации собственных интересов, а также сужают позиции соседних стран в результате конкуренции за региональную архитектуру. Это, в свою очередь, может стать возможностью для сближения интересов и коллективных действий между соседними странами. Оглядываясь назад, можно сказать, что в отличие от ситуации более десяти лет назад, когда наблюдались значительные расхождения во взглядах на Китай и определении национальных интересов в условиях регионального порядка, меняющегося в связи с подъемом Китая, в настоящее время взаимные интересы двух стран в контексте конкуренции между США и Китаем значительно сблизились.

Обе страны, будучи зависимыми от внешних систем, разделяют интерес в поддержании основанного на правилах порядка, поскольку они подвержены одностороннему произволу великих держав и политике силы, основанной на применении силы. Хотя реальность такова, что правила и нормы также устанавливаются под руководством великих держав, если международная политика осуществляется путем взаимных уступок в рамках сети установленных правил и норм, то пространство для маневра стран среднего уровня расширяется, и появляется возможность избежать трагедий политики великих держав. В этом смысле основной акцент стратегии Кореи в отношении Японии должен быть сделан на двусторонних и многосторонних усилиях по поддержке международного порядка, основанного на либеральных идеалах и принципах, а также на правилах. Япония является важным партнером в этом отношении.

Корея и Япония имеют возможности для сотрудничества не только по вопросу Корейского полуострова, но и в распространении порядка свободной торговли, такого как CPTPP и RCEP, а также в укреплении ВТО. Более того, сотрудничество по таким вопросам, как энергетика, инфраструктура, финансовая помощь развитию и цифровая связанность, перечисленным в качестве приоритетных проектов в «Совместном заявлении» и «Совместном информационном бюллетене», подготовленном Кореей и США в ноябре прошлого года для сотрудничества в Индо-Тихоокеанском регионе, без исключения связано с Японией. Эти области, где существуют возможности для сотрудничества, до сих пор оставались в тени исторических проблем и не проявляли себя. Стратегическое сотрудничество между Кореей и Японией в 2020 году должно активно начаться в этих областях и перейти в направление трехстороннего сотрудничества Кореи, США и Японии.

Такое практическое сотрудничество возможно только при повышении стратегического статуса друг друга. Правительство Абэ, опираясь на долгосрочное пребывание у власти, проводило стратегическую внешнюю политику и добилось значительного статуса в международном сообществе. Тем не менее, Япония не обладает достаточными возможностями для мобилизации сотрудничества региональных стран, минуя Корею («Korea passing»). Корея также должна переосмыслить стратегическую важность корейско-японских отношений. Политика в отношении Японии должна быть не просто решением текущих проблем, таких как принудительный труд, GSOMIA и экспортные ограничения, а средством расширения стратегического пространства внешней политики Кореи и продвижения долгосрочных национальных интересов.

Второй принцип заключается в соблюдении принципа разделения политики и экономики, который является центральной нормой международного экономического порядка в Восточной Азии. В условиях, когда «инструментализация торговли» двумя сверхдержавами часто приводит к «негативным последствиям» между экономикой и безопасностью, продолжение конфликта между Кореей и Японией путем увязки политических, безопасностных и экономических вопросов является самообманом и конкуренцией, ведущей к взаимному истощению. Корея должна реагировать по трем направлениям, разделяя вопросы принудительного труда, экспортных ограничений и GSOMIA.

Что касается проблемы экспортных ограничений, то Корея настаивает на том, что это месть за вопрос о принудительном труде и должно быть отменено, но вероятность того, что Япония согласится с этим, невелика. Вместо этого, приняв рамки Министерства экономики, торговли и промышленности Японии, которое рассматривает это как проблему управления системой контроля за стратегическими материалами, можно добиться естественного прогресса в консультациях, отражая изменения на рынке в рамках режима ВТО. Что касается отсрочки прекращения действия GSOMIA, то следует отказаться от стратегии увязки с прогрессом в экспортных ограничениях и не затрагивать ее, если не произойдет серьезных изменений в сфере безопасности.

Третий принцип – это подход, ориентированный на жертв. Как показало прошлогоднее соглашение по делу об «женщинах для утешения», исторические проблемы не могут быть решены путем межправительственных соглашений, если они не основаны на понимании и согласии заинтересованных сторон и общественности. Как ясно заявил президент на своей предновогодней пресс-конференции 14 января, важнейшей частью решения проблемы принудительного труда является разработка плана, получающего согласие жертв. Однако условия сложны. Худшим результатом корейско-японского конфликта стало то, что доверие между двумя странами оказалось под угрозой не только на правительственном, но и на общественном уровне. В условиях широкого распространения недоверия и настороженности по отношению к Японии, правительству Кореи трудно достичь соглашения с жертвами, группами поддержки принудительного труда и общественностью для выработки плана, который мог бы стать предметом дипломатических консультаций с Японией. С другой стороны, маловероятно, что правительство Японии предложит решение, приемлемое для жертв. Эти трудности могут быть преодолены только тогда, когда президент проявит решимость и продемонстрирует лидерство в убеждении жертв и общественности. 2020 год станет поворотным моментом, определяющим успех или неудачу пятилетней политики правительства Мун Джэ Ина в отношении Японии. ■

■ Автор: Сон Ёль_ Директор EAI, профессор Высшей школы международных исследований Университета Ёнсе. Получил докторскую степень по политологии в Чикагском университете (University of Chicago). Занимал должности декана Высшей школы международных исследований Университета Ёнсе, декана факультета Андервуда, председателя Ассоциации современных японских исследований, председателя Ассоциации корейских международных исследований и др. Основные области исследований включают международльную политическую экономию, внешнюю политику Японии, международные отношения в Восточной Азии. Среди недавних публикаций: Japan and Asia's Contested Order (2018, в соавторстве с Т. Дж. Пемпелом), Корейская дипломатия стран среднего уровня (2017, в соавторстве с Ким Сан Бэ и Ли Сын Джу), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, в соавторстве с Яном Мелиссеном).

■ Ответственный за публикацию и редактор: Юн Джун Иль, научный сотрудник EAI

Контактная информация: 02 2277 1683 (доб. 203) I junilyoon@eai.or.kr

«Комментарии EAI» — это серия комментариев, призванная создать площадку для дискуссий, где эксперты из различных областей могут высказывать свое мнение и предлагать политические рекомендации по актуальным национальным и международным вопросам после проведения углубленного анализа. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Мнения и взгляды, изложенные в отчетах, журналах и монографиях, опубликованных EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением автора.