[Série de commentaires spéciaux du Nouvel An - Perspectives et stratégies de l'EAI 2020] ④ Relations Japon-Corée en 2020 et politique envers le Japon : une solution aux conflits qui ne peut être vue qu'en élargissant sa perspective

Note de l'éditeur

Pour marquer le début de l'année 2020, l'EAI publie une série de six commentaires spéciaux du Nouvel An intitulée « Perspectives et stratégies de l'EAI 2020 ».

1. Ha Young-sun : La Corée du Nord en 2020 : une offensive pour surmonter deux obstacles majeurs (publié le 6 janvier 2020)

2. Jeon Jae-seong : Stratégie des relations Corée-Chine et stratégie envers les États-Unis en 2020 (publié le 8 janvier 2020)

3. Lee Dong-ryul : Relations Corée-Chine et stratégie diplomatique de la Corée envers la Chine (publié le 13 janvier 2020)

4. Son Yeol : Relations Japon-Corée en 2020 et politique envers le Japon : une solution aux conflits qui ne peut être vue qu'en élargissant sa perspective (publié le 15 janvier 2020)

5. Lee Seung-ju : Conflit commercial sino-américain et politique commerciale : diplomatie d'une puissance moyenne pour la restauration du multilatéralisme et la réorganisation de l'ordre économique régional (publication prévue le 20 janvier 2020)

6. Choi Tae-wook : Réforme du système électoral en 2019 et élections législatives en 2020 : perspectives et défis (publication prévue le 22 janvier 2020)

Ce quatrième rapport de la série de commentaires spéciaux du Nouvel An « Perspectives et stratégies de l'EAI 2020 » présente les perspectives des relations Japon-Corée en 2020 et les stratégies politiques envers le Japon, par Son Yeol, président de l'EAI et professeur à l'Université Yonsei. On ne peut nier que le plus grand incident de la diplomatie coréenne en 2019 a été le conflit Japon-Corée. Ce conflit, qui a commencé comme un différend historique, s'est transformé en représailles économiques, puis en un conflit sécuritaire avec la déclaration de fin du GSOMIA, atteignant une trêve grâce à une rencontre bilatérale entre les dirigeants, mais les marges de manœuvre pour l'amélioration des relations semblent étroites et le risque de crise est toujours présent. L'auteur souligne que le désastre diplomatique de l'année dernière est dû à la négligence des affaires intérieures japonaises, à l'ignorance de la dynamique des relations sino-américaines, une variable structurelle définissant les relations Japon-Corée, et à la focalisation sur les différends historiques, manquant ainsi des opportunités de coopération stratégique. En outre, l'auteur propose des solutions au conflit Japon-Corée dans l'impasse, affirmant que la diplomatie coréenne doit tirer les leçons de ses erreurs passées, élargir sa perspective et établir des principes fondamentaux pour une stratégie envers le Japon afin de rechercher des voies de coopération.

I. Introduction

Le plus grand incident de la diplomatie coréenne en 2019 a été le conflit Japon-Corée. Après une série de frictions mineures, les relations Japon-Corée ont explosé le 1er juillet avec la déclaration du Premier ministre Abe sur les restrictions à l'exportation, déclenchant un désastre diplomatique qui, partant d'un différend historique lié à la décision de la Cour suprême sur les travailleurs forcés, s'est transformé en un conflit économique et en un conflit sécuritaire avec la déclaration de fin du GSOMIA. Si les deux pays n'avaient pas mal jugé la situation, cela aurait pu être évité par la diplomatie. Bien qu'une réunion bilatérale des dirigeants ait eu lieu à la hâte le 24 décembre en marge du sommet trilatéral Corée-Chine-Japon, il est difficile d'aller au-delà de la gestion de la crise pour améliorer les relations.

À première vue, les relations Japon-Corée, actuellement dans une phase de calme relatif, sont une bombe à retardement. Avec la procédure de mise en œuvre de la décision de la Cour suprême de 2019, le moment de la liquidation par vente forcée approche. Si cela ne peut être empêché, les relations entre les deux pays risquent de replonger dans une crise accompagnée de représailles japonaises.

En ce début d'année 2020, le monde devient de plus en plus hostile avec la compétition stratégique des grandes puissances, et la marge de manœuvre des pays de taille moyenne comme la Corée se réduit. Pour ne pas manquer la tendance de l'époque en se disputant sur le tort et le raison, il est nécessaire de tirer des leçons de la diplomatie envers le Japon de l'année dernière. Premièrement, la négligence des affaires intérieures japonaises ; deuxièmement, l'ignorance de la dynamique des relations sino-américaines en tant que variable structurelle définissant les relations bilatérales ; et troisièmement, la focalisation sur le cadre des différends historiques, manquant ainsi des opportunités de coopération stratégique. En bref, il est nécessaire de réfléchir si nous n'avons pas regardé le monde avec une logique interne, comme des grenouilles dans un puits, et adopté une approche égoïste. Élargir sa perspective permet de voir la coopération Japon-Corée.

II. Leçons du conflit Japon-Corée en 2019

Les relations Japon-Corée en 2019 ont été difficiles dès le départ. Après la décision de dissoudre la Fondation de réconciliation et de guérison, créée conformément à l'accord sur les femmes de réconfort en octobre 2018, la décision de la Cour suprême sur les travailleurs forcés a conduit le gouvernement Abe à exercer une pression intense en vue de représailles contre la Corée. Le Japon a d'abord lancé une offensive en qualifiant la décision de la Cour suprême de « violence » et de « défi à l'ordre international », et en décembre, il y a eu une vive controverse sur l'illumination par radar d'un avion de patrouille au-dessus de la mer de l'Est. Ensuite, en janvier 2019, le Japon a demandé des consultations diplomatiques sur la base de l'article 3, paragraphe 1, de l'accord sur les réclamations Japon-Corée de 1965, puis a demandé un arbitrage sur la base de l'article 3, paragraphe 2, du même accord en mai, avant de publier soudainement des restrictions à l'exportation le 1er juillet, tirant ainsi l'épée de la vengeance.

Le problème est que le gouvernement coréen a eu tendance à mal juger la situation. Les experts des relations Japon-Corée ont constamment souligné que le résultat du procès sur les travailleurs forcés serait un problème plus grave que celui de l'accord sur les femmes de réconfort. Ils ont également souligné que l'atmosphère au Japon à l'égard de la Corée se détériorait continuellement, et que par conséquent, la politique de fermeté du gouvernement envers la Corée bénéficiait du soutien de l'opinion publique (Son Yeol, Au seuil du 100e anniversaire du mouvement du 1er mars).

En revanche, le gouvernement coréen a fait de la réconciliation et de la coopération intercoréennes et de la dénucléarisation de la Corée du Nord les questions les plus importantes de sa politique de sécurité et de défense. En raison de la divergence de vues avec le gouvernement Abe, qui adoptait une politique de sanctions à l'égard de la Corée du Nord, la considération pour le rôle et le statut du Japon était faible. Dans ce contexte, le gouvernement coréen, en tant que pays démocratique qui valorise la séparation des pouvoirs, a maintenu le principe de respecter les jugements du pouvoir judiciaire et n'a pas proposé de réponse adéquate. Cependant, étant donné que les jugements des plus hautes cours des deux pays différaient, il était difficile d'obtenir la compréhension de l'autre partie en accordant une valeur absolue uniquement aux jugements de sa propre cour, de sorte que l'offensive japonaise était une étape prévisible. En réponse à l'offensive diplomatique du Japon, le gouvernement a proposé en juin une solution impliquant la formation d'un fonds par les entreprises coréennes bénéficiaires de l'accord sur les réclamations et les entreprises japonaises qui ont mobilisé des travailleurs forcés (la soi-disant solution « 1+1 »), mais Abe avait déjà décidé de représailles.

La deuxième mauvaise évaluation concerne la situation internationale. Face à la politique de fermeté inattendue d'Abe, le gouvernement Moon Jae-in a également réagi avec une contre-mesure d'une ampleur dépassant les attentes. Il a qualifié les restrictions à l'exportation d'agression économique, et le parti et le gouvernement ont conjointement dénoncé cette mesure, tout en prenant la mesure extrême de déclarer la fin du GSOMIA le 22 août. Il s'agissait d'un choc destiné à inciter le Japon, qui refusait le dialogue en guise de représailles, à changer d'attitude.

Le problème est que les relations Japon-Corée ont été principalement perçues comme des relations bilatérales. Structurellement, les relations Japon-Corée sont influencées par la variable supérieure des relations sino-américaines. Avec l'intensification de la compétition stratégique sino-américaine, les États-Unis ont mis en avant la stratégie Indo-Pacifique pour assurer une position de premier plan dans le réseau Pacifique et Indien afin de contenir l'expansion de la sphère d'influence de la Chine. Le GSOMIA n'est pas seulement un système de partage d'informations entre le Japon et la Corée, mais un composant essentiel du réseau Japon-Corée-États-Unis, un élément clé de la stratégie Indo-Pacifique. La Corée avait l'intention d'inciter à l'intervention américaine en soulevant la question de sécurité du GSOMIA entre le Japon et la Corée pour encourager le Japon à changer, mais les États-Unis l'ont perçu comme une question qui ébranle le front commun contre la Chine, et ont fortement fait pression sur la Corée, affirmant que les mesures du gouvernement coréen profitaient à la Chine et à la Corée du Nord.

La réaction du Japon doit également être comprise dans la dynamique de la compétition sino-américaine, plutôt que comme le résultat de la forte pression de la Corée. Contrairement aux craintes de juillet selon lesquelles les restrictions à l'exportation japonaises se traduiraient par un embargo réel, elles n'ont pas eu d'impact significativement négatif sur l'économie coréenne, non pas à cause de la résistance et des contre-mesures de la Corée, mais à cause des contradictions inhérentes aux représailles économiques. Le gouvernement Abe a affirmé que le gouvernement Moon Jae-in devait résoudre la violation de l'ordre juridique international découlant de la décision sur les travailleurs forcés, tout en commettant une action contradictoire en imposant des restrictions à l'exportation en représailles à des questions politiques telles que la mobilisation de travailleurs, sapant ainsi la norme internationale de séparation entre la politique et l'économie. De plus, la norme de séparation entre la politique et l'économie est la logique que le Japon a avancée jusqu'à présent en critiquant les représailles économiques de la Chine concernant la question des îles Senkaku.

Le Japon a déployé des efforts diplomatiques pour défendre et faire progresser un ordre international fondé sur les idéaux et les principes libéraux. Le fait que le Japon ait pris l'initiative de la « Vision d'un Indo-Pacifique libre et ouvert » (FOIP) et de l'« Accord de partenariat transpacifique global et progressiste » (CPTPP) est le produit d'une stratégie visant à éviter un ordre basé sur l'équilibre des forces militaires entre les deux grandes puissances, la Chine et les États-Unis, ou la politique de la force exercée par celles-ci. Dans cette optique, le gouvernement japonais a accordé des licences d'exportation aux entreprises coréennes pour présenter les restrictions à l'exportation comme étant conformes aux règles commerciales de l'OMC, et a même rendu cette information publique.

La Corée n'est pas non plus exempte de la norme de séparation entre la politique et l'économie. Pour la question économique des restrictions à l'exportation du Japon, elle a adopté une approche consistant à échanger des représailles économiques contre des représailles sécuritaires en liant le GSOMIA, une question de sécurité. Bien qu'il puisse s'agir d'une stratégie de liaison des enjeux couramment utilisée dans les négociations commerciales, l'utilisation de la carte de sécurité du GSOMIA a abouti à un résultat contraire à l'esprit des normes juridiques internationales libérales.

III. Principes fondamentaux de la stratégie envers le Japon en 2020

Les gouvernements coréen et japonais ont commis l'erreur de réagir fermement l'un à l'autre sans comprendre correctement les intérêts nationaux changeants dans la dynamique de la compétition stratégique sino-américaine, et ont fini par reculer chacun d'un pas. Par conséquent, les principes fondamentaux de la politique envers le Japon en 2020 doivent commencer par la correction de ces erreurs.

Le premier principe est de reconnaître que les relations Japon-Corée ne sont pas des relations bilatérales historiquement spécifiques, mais qu'elles fonctionnent dans le cadre structurel des relations sino-américaines. La compétition stratégique sino-américaine conduit à des actions qui portent atteinte ou déforment arbitrairement les normes internationales pour maximiser les intérêts nationaux, tout en réduisant la marge de manœuvre des pays voisins par la compétition pour l'architecture régionale. Cela, à son tour, crée une opportunité d'augmenter la convergence des intérêts et la possibilité d'actions collectives entre les pays voisins. En rétrospective, alors qu'il y avait des divergences considérables dans la vision de la Chine et la définition des intérêts nationaux entre le Japon et la Corée dans le contexte des changements de l'ordre régional dus à l'ascension de la Chine il y a plus de dix ans, les intérêts mutuels des deux pays dans le contexte actuel de la compétition sino-américaine convergent considérablement.

Les deux pays, en raison de la nature de leurs systèmes dépendants de l'extérieur, partagent un intérêt à soutenir un ordre basé sur des règles, car ils sont exposés à l'unilatéralisme et à la politique de la force arbitraire par la puissance. Bien que les règles et les normes soient également établies sous la direction des grandes puissances dans la réalité de la politique internationale, si la politique internationale se déroule dans un réseau de règles et de normes définies, la marge de manœuvre des pays de taille moyenne s'élargira et il y aura une possibilité d'éviter les tragédies de la politique des grandes puissances. À cet égard, la stratégie coréenne envers le Japon devrait se concentrer sur la poursuite d'efforts bilatéraux et multilatéraux qui soutiennent un ordre international basé sur des règles et fondé sur les idéaux et les principes libéraux. Le Japon est un partenaire important à cet égard.

Au-delà de la question de la péninsule coréenne, le Japon et la Corée ont des possibilités de coopération dans la diffusion de l'ordre de libre-échange, tels que le CPTPP et le RCEP, et le renforcement de l'OMC. De plus, les domaines de coopération énumérés comme projets clés dans la « Déclaration commune » et la « Fiche d'information commune » préparées par la Corée et les États-Unis en novembre dernier pour la coopération Indo-Pacifique sont tous liés au Japon sans exception. Ces domaines de coopération sont restés dans l'ombre de la question historique et n'ont pas été mis en lumière. La coopération stratégique Japon-Corée en 2020 devrait commencer activement dans ces domaines et se poursuivre en direction d'une coopération trilatérale Japon-Corée-États-Unis.

Cette coopération substantielle n'est possible que lorsque le statut stratégique de l'autre partie est rehaussé. Le gouvernement Abe a poursuivi une politique étrangère stratégique basée sur un long mandat et a acquis une position importante dans la communauté internationale. Néanmoins, le Japon n'a pas la capacité de rallier la coopération des pays de la région en contournant la Corée (Korea passing). La Corée doit également reconsidérer l'importance stratégique des relations Corée-Japon. La politique envers le Japon ne devrait pas se limiter à la résolution des problèmes immédiats tels que le problème du travail forcé, le problème de l'accord sur la sécurité des informations militaires (Gsomia) et le problème des restrictions à l'exportation, mais devrait être définie comme un moyen d'élargir l'espace stratégique de la diplomatie coréenne et de promouvoir les intérêts nationaux à long terme.

Le deuxième principe est de maintenir le principe de séparation entre la politique et l'économie, qui est la norme centrale de l'ordre économique international en Asie de l'Est. Dans un contexte où les « effets d'entraînement négatifs » entre l'économie et la sécurité se produisent fréquemment en raison de « l'arme de la guerre commerciale » par deux grandes puissances, il est contradictoire et une concurrence d'auto-destruction pour la Corée et le Japon de lier les questions politiques, sécuritaires et économiques pour poursuivre un conflit. La Corée doit répondre en trois volets : la résolution de la décision sur les travailleurs forcés, les restrictions à l'exportation et le GSOMIA, en les traitant séparément.

Concernant la question des restrictions à l'exportation, la position coréenne est qu'elles doivent être annulées car elles sont des représailles à la question des travailleurs forcés, mais il est peu probable que le Japon y adhère. Il serait plutôt possible d'obtenir des progrès dans les consultations en acceptant le cadre du ministère de l'Économie, du Commerce et de l'Industrie japonais, qui les considère comme des problèmes de gestion du système de contrôle des exportations stratégiques, et en reflétant les changements du marché dans le cadre de l'OMC. Concernant la mesure de suspension de la fin du GSOMIA, la stratégie de liaison avec les progrès des restrictions à l'exportation doit être abandonnée et la question ne doit pas être abordée à moins qu'il n'y ait de changements sécuritaires graves.

Le troisième principe est une approche centrée sur les victimes. Comme on l'a vu avec le récent accord sur les femmes de réconfort, les questions historiques ne peuvent être résolues par des accords intergouvernementaux que si elles sont basées sur la compréhension et le consentement des parties prenantes et du public. Comme le président l'a clairement indiqué lors de sa conférence de presse du Nouvel An le 14 janvier, la partie la plus importante de la solution pour les travailleurs forcés est de parvenir à un accord qui obtienne le consentement des victimes. Cependant, les conditions sont difficiles. Le pire résultat du conflit Japon-Corée actuel est que la confiance entre les deux pays est en crise, non seulement au niveau gouvernemental mais aussi au niveau civil. Dans un contexte où la méfiance et l'hostilité envers le Japon sont généralisées, il est difficile pour le gouvernement coréen de parvenir à un accord avec les victimes, les groupes de soutien aux travailleurs forcés, etc., pour parvenir à un accord diplomatique avec le Japon. Inversement, il est peu probable que le gouvernement japonais propose une solution que les victimes puissent accepter. Ces difficultés ne peuvent être surmontées que lorsque le président fait preuve de détermination et de leadership persuasif auprès des victimes et du public. 2020 sera un tournant décisif pour le succès ou l'échec de la politique du gouvernement Moon Jae-in envers le Japon au cours de ses cinq années de mandat. ■

■ Auteur : Son Yeol_ Président de l'EAI et professeur à la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Chicago. Il a été doyen de la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei, doyen de la Underwood International College, président de la Société japonaise moderne et président de la Société coréenne de politique internationale. Ses principaux domaines de recherche comprennent l'économie politique internationale, la politique étrangère du Japon et les relations internationales en Asie de l'Est. Ses ouvrages récents comprennent Japan and Asia's Contested Order (2018, avec T.J. Pempel), Korean Middle Power Diplomacy (2017, co-édité avec Kim Sang-bae et Lee Seung-ju), et Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, avec Jan Melissen).

■ Responsable et éditeur : Yoon Jun-il, chercheur à l'EAI

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