[新年の企画 特別論評シリーズ - EAI 2020展望と戦略] ④ 2020年の日韓関係と対日政策：視野を広げて初めて見える葛藤の解決策

編集者注

EAIは2020年を迎えるにあたり、新年の企画特別論評「EAI 2020展望と戦略」シリーズ全6編を下記のとおり掲載します。

1. ハ・ヨウソン：北朝鮮の2020年：二大難関の正面突破戦（2020年1月6日発刊）

2. チョン・ジェソン：2020年の韓国の米中関係戦略と対米戦略（2020年1月8日発刊）

3. イ・ドンリュル：日中関係と韓国の対中外交戦略（2020年1月13日発刊）

4. ソン・ヨル：2020年の日韓関係と対日政策：視野を広げて初めて見える葛藤の解決策（2020年1月15日発刊）

5. イ・スンジュ：米中貿易紛争と通商政策：多国主義の回復と地域経済秩序の再編に向けた中堅国の外交（2020年1月20日発刊予定）

6. チェ・テウク：2019年の選挙制度改革と2020年の総選挙：展望と課題（2020年1月22日発刊予定）

新年の企画特別論評「EAI 2020展望と戦略」シリーズの第4弾として、2020年の日韓関係の見通しと対日政策に関する戦略を提示したソン・ヨルEAI院長（延世大学校教授）の論評が発刊されました。2019年、韓国外交が経験した最大の出来事は日韓関係の悪化と言っても過言ではないでしょう。歴史問題に端を発し、経済報復、そしてGSOMIA（軍事情報包括保護協定）の終了宣言という安全保障上の対立へと発展した日韓関係は、かろうじて開かれた両国首脳会談により小康状態に至りましたが、関係改善の余地は狭く、いつでも危機に陥る可能性が多分にあります。著者は、昨年の外交的惨事は、日本の国内事情を軽視し、日韓関係を規定する構造的変数である米中関係を見過ごし、過去の歴史に埋没して戦略的協力の機会を逃したことに起因すると指摘します。さらに著者は、膠着状態にある日韓関係の解決策を提示しつつ、韓国外交が過去の過ちから教訓を得て、より広い視野を持ち、対日戦略の基本原則を確立して協力の道を探るべきだと主張します。

I. はじめに

2019年、韓国外交が経験した最大の出来事は日韓関係の悪化である。大小の亀裂が続き、7月1日の安倍首相による輸出規制宣言で爆発した日韓関係は、大法院（最高裁判所）の強制動員判決という歴史問題を経て、経済対立、そしてGSOMIA終了宣言という安全保障上の対立へと発展した外交的惨事と言える。両国が状況を誤判断しなければ、外交によって防ぐことができたはずである。12月24日、日中韓首脳会談の場を借りて辛うじて両国首脳会談が開かれたが、事態収拾の次元を超えて関係改善につながるには困難な状況である。

一見小康状態にある日韓関係は時限爆弾を抱えている。2019年の大法院判決に伴う執行手続きにより、強制執行を通じた現金化の時期が迫っている。これを阻止できなければ、日本の報復措置と共に両国関係は再び危機を迎えるだろう。

2020年代を迎える新年にあたり、世界は強国間の戦略競争によりますます険悪になり、韓国のような中堅国の立場は狭まっている。日本とどちらが正しくどちらが間違っているかを争い、互いを非難し合って顔を赤らめている間に時代の流れを見失わないためには、まず昨年の対日外交から教訓を見出し、反芻する必要がある。第一に、日本の国内事情を軽視した点。第二に、両国関係を規定する構造的変数としての米中関係の力学を看過した点。最後に、過去の歴史というフレームに埋没し、戦略的協力の機会を逃した点である。要するに、我々が井の中の蛙のように、国内の論理で世界を眺め、都合の良い解釈で対応してはいないか、省察する必要がある。視野を広げて初めて、日韓協力が見えてくる。

II. 2019年の日韓関係悪化の教訓

2019年の日韓関係は、出発点から困難を極めた。2018年10月の慰安婦合意に基づき設立された和解・治癒財団の解体が決定されたのに続き、大法院の強制動員判決が出されると、安倍政府は韓国に報復するという考えで強硬な圧力をかけた。まず、日本は「大法院判決は暴挙であり、国際秩序への挑戦」と規定して攻勢をかけ、12月には東海上のレーダー照射問題を巡り、鋭い真実攻防を繰り広げた。次に、2019年1月に入ると、1965年の日韓請求権協定第3条第1項に基づき外交的協議を要請し、5月には同協定第3条第2項に基づき仲裁委員会を要求した後、7月1日、電撃的に輸出規制を発表し、報復の刃を抜いた。

問題は、韓国政府がこのような状況を誤判断した側面があったという点にある。日韓関係の専門家たちは、慰安婦合意問題よりも強制動員裁判の結果の方がより大きな問題になるだろうと、一貫して強調してきた。また、日本国内で韓国に対する雰囲気が持続的に悪化している点、したがって韓国に対する政府の強硬策が世論の支持を得ている点も指摘されてきた（ソン・ヨル、3.1運動100周年の節目に）。

一方、韓国政府は、南北朝鮮の和解協力と朝鮮半島の非核化を外交・安全保障政策の最重要課題と位置づけ、朝鮮半島に対する制裁一辺倒の安倍政府とは立場に明確な隔たりがあったため、日本の役割と立場に対する配慮が低かった。このような状況下で、韓国政府は三権分立を核心的価値とする民主主義国家として司法府の判断を尊重しなければならないという原則論を堅持し、これといった対応策を打ち出せなかった。しかし、両国の最高裁判所の判決が異なる状況で、自国の裁判所の判決にのみ絶対的な価値を付与する場合、相手国の理解を得ることは困難であったため、日本の攻勢は予定された手順であったと言える。日本の外交攻勢に対し、韓国政府は6月22日、請求権協定の恩恵を受けた韓国企業と強制動員に関与した日本企業による基金形成を通じた解決案（いわゆる「1+1」案）を提示したが、すでに安倍首相は報復措置を決心していた。

二つ目の状況判断の誤りは、国際情勢との関連である。予期せぬ安倍首相の強硬策に対し、文在寅（ムン・ジェイン）政府も予想を超えるレベルの対抗措置に出た。輸出規制を経済侵略と規定し、与野党が共に糾弾に乗り出す一方、8月22日にはGSOMIA終了宣言という超強硬策を打ち出した。これは報復として対話に応じない日本の姿勢変化を促すためのショック療法であった。

問題は、日韓関係を主に両国関係として認識した点にある。構造的に、日韓関係は米中関係という上位の変数に影響を受ける。米中戦略競争が高まるにつれて、米国は中国の勢力圏拡大を抑制するために、太平洋とインド洋のネットワークにおける主導的地位を確保するインド太平洋戦略を前面に押し出している。ここでGSOMIAは、単なる日韓間の情報共有システムではなく、インド太平洋戦略の主要構成要素である韓米日ネットワークの核心部品である。韓国はGSOMIAという日韓の安全保障上の問題を介して米国の介入を誘導し、日本の変化を促そうとしたが、米国は対中共同戦線を揺るがす事案と認識し、韓国政府の措置が中国と北朝鮮に利益になるとし、むしろ韓国を強く圧迫した。

日本の反応もまた、韓国の強力な圧力の結果というよりは、米中競争の力学の中で理解されるべきである。日本が取った輸出規制が、7月当時の懸念通り、韓国経済に実質的な悪影響を及ぼす禁輸措置に繋がることはなかった。その理由は、韓国の抵抗と対応措置によるものではなく、経済報復が持つ矛盾によるものであった。安倍政府は文在寅政府に対し、徴用工判決に伴う国際法秩序違反の状態を解消せよと主張しながらも、自らは徴用工のような政治的イシューに対する報復として輸出規制を行い、政経分離の国際規範を毀損するという矛盾した行動を見せた。さらに、政経分離規範は、これまで日本が尖閣諸島問題に端を発した中国の経済報復を批判する際に掲げてきた論理であった。

日本は、自由主義的理念と原則に基づいた国際秩序を守り、進展させることに外交的努力を傾けてきた。「自由で開かれたインド太平洋構想（FOIP）」や「包括的及び漸進的な環太平洋経済連携協定（CPTPP）」などを主導してきたのは、米中両大国の軍事力による勢力均衡、あるいはそれらによる強権政治を回避しようとする戦略の産物である。このような観点から、日本政府は輸出規制がWTO貿易規則に違反しないように見せかけるため、実際に韓国企業に対して輸出許可を与え、その事実を特別に公開することさえした。

韓国もまた、政経分離規範の前では自由ではない。日本の輸出規制という経済的課題に対し、安全保障上の課題であるGSOMIAを絡めて、経済報復と安全保障上の報復を取引する方式を取った。通商交渉でしばしば行われる論点連携（issue linkage）戦略である可能性もあるが、GSOMIAという安全保障上のカードを使用したことで、自由主義的国際規範の精神に反する結果を招いた。

III. 2020年の対日戦略の基本原則

韓国政府と日本政府は、米中戦略競争の力学の中で変化する国益を正確に把握できないまま、強硬対応を応酬するという過ちを犯し、結局は一歩ずつ後退する姿を見せた。したがって、2020年の対日政策の基本原則は、これらの誤りを是正することから始めなければならない。

第一の原則は、日韓関係を歴史的に特殊な両国関係ではなく、米中関係という構造的条件の下で機能するものとして認識することである。米中戦略競争は、自国の利益最大化のために国際規範を毀損したり恣意的に歪曲したりする行動をもたらすと同時に、地域アーキテクチャ競争を通じて周辺国の立場を狭める事態を引き起こしている。これは逆に、周辺国間の利益の収束と集合行動の可能性を高める機会ともなり得る。振り返ってみれば、10数年前の中国の台頭に伴う地域秩序の変化の中で、日韓両国は中国を見る視覚や国益の定義において相当な隔たりを見せていたのに対し、現在の米中競争の構図における両国の相互利益は相当に収束している。

両国は、対外依存的な体制の特性上、強国の一方的横暴、武力による恣意的な強権政治に晒されているため、ルールに基づく秩序を支えることに利益を共有している。たとえルールや規範も強国主導で制定されるのが国際政治の現実であるとしても、定義されたルールと規範のネットワークの中で、駆け引きによる国際政治が行われるならば、中堅国の行動範囲は拡大し、強国政治の悲劇を避ける余地が生じる。このような点で、韓国の対日戦略の重点は、自由主義的理念と原則に基づき、ルールに基づく国際秩序を支持する両国的、多国的な努力を傾けることに置くべきである。日本はこのような点で主要なパートナーである。

日韓両国は、朝鮮半島問題を越えて、CPTPPやRCEPなどの自由貿易秩序の拡散、WTOの強化などにおいて協力の余地を持っている。さらに、昨年の11月に韓国と米国がインド太平洋協力のために策定した「共同宣言」と「共同説明書（Joint Fact Sheet）」で重点事業として列挙されたエネルギー、インフラ、開発金融、デジタル連携などの案件に対する協力は、例外なく日本とも関連している。このような協力の余地がある分野は、これまで歴史問題の陰に隠れて光を放つことがなかった。2020年の日韓戦略協力は、これらの分野で積極的に開始され、韓米日三角協力の方向へと進むべきである。

このような実質的な協力は、相手国に対する戦略的地位の向上が行われて初めて可能となる。安倍政府は長期政権を基盤に戦略的な外交政策を追求してきており、国際社会で相当な地位を確保した。それにもかかわらず、日本は韓国を飛び越えて（Korea passing）域内国家間の協力を結集できるほどの能力は持っていない。韓国もまた、日韓関係が持つ戦略的重要性について再考する必要がある。対日政策を、強制動員問題、GSOMIA問題、輸出規制問題など、当面の懸案を解決する次元ではなく、韓国外交の戦略的空間を広げ、長期的な国益追求の手段として位置づけるべきである。

第二の原則は、東アジア国際経済秩序の中心規範である政経分離原則を守り抜くことである。二大強国による「貿易の武器化（weaponization of trade）」によって、経済と安全保障の間の「負の波及効果」が頻繁に現れる現実において、韓国と日本が政治、安全保障と経済のイシューを連携させて対立局面を続けることは、自己矛盾であり、共倒れの競争である。韓国は、強制動員判決の処理、輸出規制、GSOMIAを分離し、スリートラック（three-track）で対応していく必要がある。

輸出規制問題について、韓国側は徴用工問題への報復であるため撤回すべきだという立場だが、日本がこれに同調する可能性は低い。むしろ戦略物資管理制度の運用上の問題という、日本の経済産業省のフレームを受け入れ、WTOレジームの中で市場の変化を反映させながら、自然な形で協議の進展を図ることができる。GSOMIA終了猶予措置に関しては、輸出規制の進展との連携戦略を捨て、安全保障上の深刻な変化がない限り、触れないでおくべきである。

第三の原則は、被害者中心のアプローチである。先の慰安婦合意で見たように、歴史問題は、利害関係者と国民の理解と同意に基づかない限り、政府間の合意で解決されない。1月14日の新年の記者会見で大統領が明確に述べたように、強制動員解決策の最も重要な部分は、被害者の同意を得られる案を 마련することである。しかし、その条件は厳しい。今回の日韓関係悪化がもたらした最悪の結果は、政府だけでなく民間レベルでも両国間の信頼が危機状態に陥ったことである。日本を不信し、敬遠する現象が蔓延する中で、韓国政府が被害者、強制動員支援団体などと合意し、日本と外交的な協議が可能な案を導き出すことは困難である。逆に、日本政府が被害者たちが受け入れられる解決策を提示する可能性も低い。このような難局は、大統領が断固たる決意を持ち、被害者集団と国民に対して説得のリーダーシップを発揮して初めて突破できる。2020年は、文在寅政府の5年間の対日政策の成否を分ける分水嶺となるだろう。■

■著者：ソン・ヨル_ EAI院長・延世大学校国際学大学院教授。米国シカゴ大学で政治学博士号を取得。延世大学校国際学大学院長、アンダーウッド学部長、現代日本学会会長、韓国国際政治学会会長などを歴任。主な研究分野は国際政治経済、日本外交政策、東アジア国際関係など。近著に『Japan and Asia's Contested Order』（2018年、T.J. Pempel共著）、『韓国の中堅国外交』（2017年、キム・サンベ、イ・スンジュ共編）、『Understanding Public Diplomacy in East Asia』（2016年、Jan Melissen共著）などがある。

■担当・編集：ユン・ジュンイル EAI研究員

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