[Serie de comentarios especiales de Año Nuevo - Perspectivas y estrategias de EAI 2020] ④ Relaciones Corea-Japón en 2020 y política hacia Japón: Soluciones a conflictos que solo se ven ampliando la perspectiva

Nota del editor

EAI publica una serie de 6 comentarios especiales de Año Nuevo titulados "Perspectivas y estrategias de EAI 2020" para dar la bienvenida al año 2020.

1. Ha Young-sun: Corea del Norte en 2020: Una ofensiva para superar dos grandes dificultades (Publicado el 6 de enero de 2020)

2. Chun Jae-sung: Estrategia de Corea en las relaciones entre Corea y China y estrategia hacia Estados Unidos en 2020 (Publicado el 8 de enero de 2020)

3. Lee Dong-ryul: Relaciones Corea-China y estrategia de política exterior de Corea hacia China (Publicado el 13 de enero de 2020)

4. Son Yeol: Relaciones Corea-Japón en 2020 y política hacia Japón: Soluciones a conflictos que solo se ven ampliando la perspectiva (Publicado el 15 de enero de 2020)

5. Lee Seung-ju: Disputa comercial entre Estados Unidos y China y política comercial: Diplomacia de país de tamaño medio para la recuperación del multilateralismo y la reorganización del orden económico regional (Previsto para el 20 de enero de 2020)

6. Choi Tae-wook: Reforma del sistema electoral en 2019 y elecciones generales en 2020: Perspectivas y tareas (Previsto para el 22 de enero de 2020)

Como cuarto informe de la serie de comentarios especiales de Año Nuevo "Perspectivas y estrategias de EAI 2020", se ha publicado el comentario de Son Yeol, presidente de EAI (profesor de la Universidad de Yonsei), que presenta las perspectivas de las relaciones Corea-Japón en 2020 y las estrategias para la política hacia Japón. No se puede exagerar al decir que el mayor incidente de la diplomacia coreana en 2019 fueron los conflictos Corea-Japón. Los conflictos Corea-Japón, que comenzaron como conflictos históricos y se extendieron a represalias económicas y a la declaración de finalización del GSOMIA, llegaron a una tregua con la tan esperada cumbre bilateral, pero las posibilidades de mejora de las relaciones parecen estrechas y existe la posibilidad de que caigan en crisis en cualquier momento. El autor señala que la catástrofe diplomática del año pasado se debió a la subestimación de las circunstancias internas de Japón, la falta de consideración de las variables estructurales que definen las relaciones Corea-Japón, como las relaciones entre Corea y Estados Unidos, y la inmersión en el pasado, lo que llevó a perder oportunidades de cooperación estratégica. Además, el autor propone soluciones al estancamiento de los conflictos Corea-Japón, argumentando que la diplomacia coreana debe aprender de los errores del pasado, ampliar su perspectiva y establecer principios básicos para la estrategia hacia Japón para buscar un camino de cooperación.

I. Introducción

El mayor incidente de la diplomacia coreana en 2019 fueron los conflictos Corea-Japón. Las relaciones Corea-Japón, que experimentaron ruidos fuertes y continuos, explotaron con el anuncio del Primer Ministro Abe de restricciones a la exportación el 1 de julio, convirtiéndose en una catástrofe diplomática que se extendió desde conflictos históricos, como la sentencia del Tribunal Supremo sobre trabajadores forzados, hasta conflictos económicos y la declaración de finalización del GSOMIA. Si ambos países no hubieran malinterpretado la situación, se podría haber evitado diplomáticamente. Aunque se celebró una cumbre bilateral el 24 de diciembre, aprovechando la cumbre trilateral entre Corea, China y Japón, la mejora de las relaciones, más allá de la gestión de la crisis, parece difícil.

A primera vista, las relaciones Corea-Japón, que se encuentran en una tregua, albergan una bomba de tiempo. Se acerca el momento de la liquidación de activos mediante la venta forzosa, de acuerdo con el procedimiento de ejecución de la sentencia del Tribunal Supremo de 2019. Si esto no se puede evitar, las relaciones entre ambos países volverán a enfrentar una crisis.

En el nuevo año que abre la década de 2020, el mundo se vuelve cada vez más hostil debido a la competencia estratégica entre las grandes potencias, y la posición de países de tamaño medio como Corea se reduce. Para no perder la tendencia de la época discutiendo quién tiene la culpa y culpándose mutuamente, es necesario primero encontrar y reflexionar sobre las lecciones de la diplomacia hacia Japón del año pasado. En primer lugar, la subestimación de las circunstancias internas de Japón; en segundo lugar, la falta de consideración de la dinámica de las relaciones entre Corea y Estados Unidos como variables estructurales que definen las relaciones bilaterales; y, por último, la pérdida de oportunidades de cooperación estratégica al quedar atrapados en el marco del pasado. En resumen, es necesario reflexionar si no hemos estado mirando el mundo con la lógica interna y respondiendo de manera egoísta, como una rana en un pozo. Ampliar la perspectiva permite ver la cooperación Corea-Japón.

II. Lecciones de los conflictos Corea-Japón en 2019

Las relaciones Corea-Japón en 2019 fueron difíciles desde el principio. Tras la decisión de disolver la Fundación de Reconciliación y Sanación, establecida de acuerdo con el acuerdo sobre mujeres de confort en octubre de 2018, el Tribunal Supremo emitió una sentencia sobre trabajadores forzados, lo que llevó al gobierno de Abe a presionar duramente a Corea con la idea de vengarse. Primero, Japón lanzó una ofensiva calificando la sentencia del Tribunal Supremo como "un acto de tiranía y un desafío al orden internacional", y luego, en diciembre, se produjo una acalorada disputa sobre la iluminación del radar del avión de patrulla en el Mar de Japón. Posteriormente, en enero de 2019, solicitó consultas diplomáticas basándose en el Artículo 3, Párrafo 1 del Acuerdo de Reclamaciones Corea-Japón de 1965, y en mayo solicitó un comité de arbitraje basándose en el Artículo 3, Párrafo 2 del mismo acuerdo, y el 1 de julio anunció repentinamente restricciones a la exportación, desenvainando la espada de la represalia.

El problema es que el gobierno coreano malinterpretó la situación en algunos aspectos. Los expertos en relaciones Corea-Japón han enfatizado continuamente que el resultado del juicio sobre trabajadores forzados sería un problema mayor que el acuerdo sobre mujeres de confort. También se señaló que el ambiente hacia Corea en Japón estaba empeorando continuamente, y que la política de línea dura del gobierno hacia Corea estaba ganando apoyo público (Son Yeol, "En el umbral del 100 aniversario del Movimiento del 1 de Marzo").Son Yeol, "En el umbral del 100 aniversario del Movimiento del 1 de Marzo")

Por el contrario, el gobierno coreano estableció la reconciliación y cooperación intercoreana y la desnuclearización de Corea del Norte como los asuntos más importantes de su política de seguridad y exterior, y debido a la clara diferencia de postura con el gobierno de Abe, que se centraba en las sanciones contra Corea del Norte, la consideración hacia el papel y el estatus de Japón fue baja. En este contexto, el gobierno coreano, como país democrático que valora la separación de poderes, se adhirió al principio de respetar las decisiones del poder judicial y no presentó una respuesta significativa. Sin embargo, dado que las sentencias de los tribunales supremos de ambos países son diferentes, era difícil obtener la comprensión del país vecino al otorgar un valor absoluto solo a la sentencia de su propio tribunal, por lo que la ofensiva de Japón era un paso predecible. En respuesta a la ofensiva diplomática de Japón, el gobierno propuso en junio una solución que implicaba la formación de un fondo por parte de las empresas coreanas beneficiarias del acuerdo de reclamaciones y las empresas japonesas que emplearon trabajadores forzados (la llamada solución "1+1"), pero Abe ya había decidido tomar medidas de represalia.

La segunda mala interpretación de la situación se relaciona con el panorama internacional. Ante la inesperada política de línea dura de Abe, el gobierno de Moon Jae-in respondió con una contraofensiva que superó las expectativas. Mientras que la prohibición de exportaciones fue calificada como una agresión económica y tanto el partido como el gobierno la condenaron, el 22 de agosto se dio un paso decisivo con la declaración de finalización del GSOMIA. Esto fue un shock terapéutico destinado a presionar a Japón, que se negaba a dialogar en forma de represalia, para que cambiara su actitud.

El problema es que las relaciones Corea-Japón se percibieron principalmente como relaciones bilaterales. Estructuralmente, las relaciones Corea-Japón se ven afectadas por la variable superior de las relaciones entre Corea y Estados Unidos. A medida que la competencia estratégica entre Corea y Estados Unidos se intensifica, Estados Unidos ha puesto en primer plano la estrategia del Indo-Pacífico, que busca asegurar una posición de liderazgo en la red del Pacífico y el Índico para contener la expansión de la esfera de influencia de China. Aquí, el GSOMIA no es simplemente un sistema de intercambio de información entre Corea y Japón, sino un componente clave de la red Corea-Estados Unidos-Japón, que es un elemento importante de la estrategia del Indo-Pacífico. Corea intentó inducir la intervención de Estados Unidos a través del problema de seguridad del GSOMIA entre Corea y Japón para presionar a Japón a cambiar, pero Estados Unidos lo percibió como un asunto que socavaba el frente común contra China y presionó fuertemente a Corea, afirmando que las acciones del gobierno coreano beneficiaban a China y Corea del Norte.

La reacción de Japón también debe entenderse en el contexto de la dinámica de la competencia entre Corea y Estados Unidos, más que como resultado de la fuerte presión de Corea. A diferencia de los temores de julio de que las restricciones a la exportación impuestas por Japón se traducirían en una prohibición real, no tuvieron un impacto negativo significativo en la economía coreana, no tanto por la resistencia y las medidas de respuesta de Corea, sino por las contradicciones inherentes a las represalias económicas. El gobierno de Abe exigió al gobierno de Moon Jae-in que resolviera la violación del orden jurídico internacional derivada de la sentencia sobre trabajadores forzados, pero al mismo tiempo, actuó de manera contradictoria al imponer restricciones a la exportación como represalia por cuestiones políticas como la de los trabajadores forzados, socavando así la norma internacional de separación entre política y economía. Además, la norma de separación entre política y economía es la lógica que Japón ha defendido hasta ahora al criticar las represalias económicas de China en relación con el problema de las islas Senkaku.

Japón ha realizado esfuerzos diplomáticos para defender y promover un orden internacional basado en los ideales y principios liberales. El hecho de que Japón haya liderado iniciativas como la "Visión del Indo-Pacífico Libre y Abierto (FOIP)" y el "Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP)" es un producto de su estrategia para evitar un orden basado en el equilibrio de poder militar entre las dos grandes potencias, Corea y Estados Unidos, o la política de la fuerza ejercida por ellas. En este sentido, el gobierno japonés envasó las restricciones a la exportación como si no violaran las normas comerciales de la OMC, y de hecho concedió licencias de exportación a empresas coreanas, lo que incluso se hizo público.

Corea tampoco es inmune a la norma de separación entre política y economía. En respuesta a la cuestión económica de las restricciones a la exportación de Japón, adoptó un enfoque de intercambio de represalias económicas y represalias de seguridad, utilizando el GSOMIA, una cuestión de seguridad. Si bien esto podría ser una estrategia de vinculación de temas comúnmente utilizada en las negociaciones comerciales, el uso de la tarjeta de seguridad del GSOMIA dio lugar a un resultado que contradecía el espíritu de las normas internacionales liberales.

III. Principios básicos de la estrategia hacia Japón en 2020

Los gobiernos de Corea y Japón cometieron el error de responder con dureza, sin comprender adecuadamente los intereses cambiantes en la dinámica de la competencia estratégica entre Corea y Estados Unidos, y finalmente mostraron un retroceso mutuo. Por lo tanto, los principios básicos de la política hacia Japón en 2020 deben comenzar corrigiendo estos errores.

El primer principio es reconocer que las relaciones Corea-Japón no son una relación bilateral históricamente especial, sino que operan bajo las condiciones estructurales de las relaciones entre Corea y Estados Unidos. La competencia estratégica entre Corea y Estados Unidos conduce a acciones que socavan o distorsionan arbitrariamente las normas internacionales para maximizar los intereses propios, al tiempo que reduce la posición de los países vecinos a través de la competencia por la arquitectura regional. A la inversa, esto también presenta una oportunidad para aumentar la convergencia de intereses y la acción colectiva entre los países vecinos. Mirando hacia atrás, hace más de una década, en medio de los cambios en el orden regional debido al ascenso de China, las perspectivas de ambos países sobre China y la definición de intereses nacionales mostraron diferencias significativas, pero en el actual panorama de competencia entre Corea y Estados Unidos, los intereses mutuos de ambos países están considerablemente convergentes.

Ambos países comparten intereses en el mantenimiento del orden basado en reglas, ya que están expuestos a la imposición unilateral de las grandes potencias y a la política de la fuerza arbitraria basada en la fuerza, debido a la naturaleza de sus sistemas dependientes del exterior. Aunque las reglas y normas también son establecidas por las grandes potencias en la realidad de las relaciones internacionales, si la política internacional se lleva a cabo a través de la negociación dentro de una red de reglas y normas definidas, el margen de maniobra de los países de tamaño medio se ampliará y habrá margen para evitar las tragedias de la política de las grandes potencias. En este sentido, la estrategia de Corea hacia Japón debe centrarse en realizar esfuerzos bilaterales y multilaterales que se basen en los ideales y principios liberales y apoyen el orden internacional basado en reglas. Japón es un socio importante en este sentido.

Más allá de la cuestión de la península de Corea, ambos países tienen margen de cooperación en la expansión del orden de libre comercio, como el CPTPP y el RCEP, y el fortalecimiento de la OMC. Además, los ámbitos de cooperación enumerados como proyectos clave en la "Declaración Conjunta" y la "Hoja de Datos Conjunta" preparada por Corea y Estados Unidos en noviembre del año pasado para la cooperación en el Indo-Pacífico, están inevitablemente vinculados a Japón. Estas áreas de cooperación han permanecido ocultas a la luz bajo la sombra de las cuestiones históricas. La cooperación estratégica Corea-Japón en 2020 debe comenzar activamente en estas áreas y continuar en la dirección de la cooperación trilateral entre Corea, Estados Unidos y Japón.

Esta cooperación sustantiva solo es posible cuando se mejora el estatus estratégico del otro. El gobierno de Abe ha perseguido una política exterior estratégica basada en su largo mandato y ha asegurado una posición considerable en la comunidad internacional. Sin embargo, Japón no tiene la capacidad de movilizar la cooperación de los países de la región sin pasar por alto a Corea (Korea passing). Corea también debe reconsiderar la importancia estratégica de las relaciones Corea-Japón. La política hacia Japón no debe limitarse a resolver los problemas inmediatos, como el de los trabajadores forzados, el GSOMIA y las restricciones a la exportación, sino que debe establecerse como un medio para ampliar el espacio estratégico de la diplomacia coreana y promover los intereses a largo plazo.

El segundo principio es mantener el principio de separación entre política y economía, que es la norma central del orden económico internacional de Asia Oriental. En un contexto en el que los "efectos de retroalimentación negativos" entre la economía y la seguridad aparecen con frecuencia debido a la "weaponización del comercio" por parte de dos grandes potencias, la continuación de los conflictos por parte de Corea y Japón, vinculando cuestiones políticas, de seguridad y económicas, es una contradicción en sí misma y una competencia de desgaste. Corea debe responder a la sentencia sobre trabajadores forzados, las restricciones a la exportación y el GSOMIA en tres vías separadas.

En cuanto a las restricciones a la exportación, Corea sostiene que deben revertirse porque son una represalia por la cuestión de los trabajadores forzados, pero es poco probable que Japón acceda a esto. Más bien, se puede aceptar el marco del Ministerio de Economía, Comercio e Industria de Japón, que lo considera un problema de gestión del sistema de control de materiales estratégicos, y lograr avances en las consultas de forma natural, reflejando los cambios del mercado dentro del régimen de la OMC. En cuanto a la medida de aplazamiento de la finalización del GSOMIA, se debe abandonar la estrategia de vinculación con el progreso de las restricciones a la exportación y no tocarla a menos que haya un cambio grave en la seguridad.

El tercer principio es el enfoque centrado en la víctima. Como se vio en el acuerdo anterior sobre mujeres de confort, las cuestiones históricas no se resuelven mediante acuerdos intergubernamentales a menos que se basen en la comprensión y el consentimiento de las partes interesadas y del público. Como el presidente declaró claramente en la conferencia de prensa de Año Nuevo el 14 de enero, la parte más importante de la solución para los trabajadores forzados es elaborar un plan que obtenga el consentimiento de las víctimas. Sin embargo, las condiciones son difíciles. El peor resultado de los conflictos Corea-Japón es que la confianza entre ambos países ha entrado en crisis, no solo a nivel gubernamental sino también a nivel civil. En un entorno en el que prevalece la desconfianza y la evitación hacia Japón, es difícil para el gobierno coreano llegar a un acuerdo con las víctimas y los grupos de apoyo a los trabajadores forzados para elaborar un plan que permita consultas diplomáticas con Japón. A la inversa, también es poco probable que el gobierno japonés proponga una solución que las víctimas puedan aceptar. Estas dificultades solo pueden superarse si el presidente muestra un liderazgo persuasivo hacia las víctimas y el público con determinación. El año 2020 será un punto de inflexión que determinará el éxito o el fracaso de la política de cinco años del gobierno de Moon Jae-in hacia Japón. ■

■ Autor: Son Yeol_ Presidente de EAI y profesor en la Graduate School of International Studies de la Universidad de Yonsei. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Chicago. Ha sido Decano de la Graduate School of International Studies de la Universidad de Yonsei, Decano de la Underwood International College, Presidente de la Sociedad de Estudios Japoneses Contemporáneos y Presidente de la Sociedad Coreana de Política Internacional, entre otros cargos. Sus principales áreas de investigación incluyen la economía política internacional, la política exterior de Japón y las relaciones internacionales en Asia Oriental. Sus obras recientes incluyen Japan and Asia's Contested Order (2018, con T.J. Pempel), Korean Middle Power Diplomacy (2017, coeditado con Kim Sang-bae y Lee Seung-ju), y Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, con Jan Melissen).

■ Responsable y editor: Yoon Jun-il, Investigador de EAI

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