[EAI评论] <全球数字治理的应对策略> 数字经济与全球数字治理：竞争的多维度性与议题联动（forum linkage）的国际政治

编者按

本评论是“数字全球治理与外交战略”特别评论系列的第三份报告。EAI贸易·技术·转型中心所长（兼中央大学教授）李昇柱的评论《全球数字治理与外交战略》已发布，该评论分析了围绕数字治理建立的国际政治进程。本评论认为，围绕全球数字治理的竞争与冲突轴正变得日益复杂化。除了主导全球数字治理相关规则和规范制定的美国和欧盟的格局外，随着世界贸易组织（WTO）层面的讨论启动，又增加了发达国家与发展中国家之间的轴线。值得注意的是，随着中美霸权竞争的显现，在全球数字治理领域也形成了中美竞争的轴线。报告分析认为，主要国家间的竞争加剧可能导致全球数字治理的碎片化。作者主张，为防止全球数字治理碎片化，需要一种在双边和多边讨论进程之间建立联系的中间阶段战略。虽然2019年G20大阪峰会上提出的“大阪轨道”（Osaka Track）确实存在需要解决的难题，但它为在建立全球数字治理过程中连接双边和多边层面的讨论提供了可能性。

建立全球数字治理既包含数据收集、分析和利用的竞争，也包含缓解该过程中可能出现的副作用的双重性。考虑到数字经济将成为21世纪国家间竞争的核心要素，全球数字治理在设定数据管理和控制方面的规范和规则方面，不可避免地与21世纪世界经济秩序的重塑联系在一起（Sack and Sherman 2019）。由于涉及的议题多种多样且相互关联，国家间的利益冲突尖锐，难以形成共识基础。

本文将围绕三个方面讨论建立全球数字治理的国际政治进程。第一，主要国家在全球数字治理的建立过程中，正形成多维度的竞争轴线，构成复杂的冲突格局。第二，尽管在数据跨境流动方面存在基本共识，但主导规范和规则制定的发达国家在执行战略上表现出显著差异，在此过程中出现了追求竞争与合作双重战略的现象。第三，世界主要国家在建立全球数据治理的过程中，为确保有利地位，正在联动双边、地区和多边等不同层级的议题。

竞争与合作的三重维度

全球数字治理相关的竞争与合作的主要轴线形成了“发达国家对发达国家”、“美国对中国”以及“发达国家对发展中国家”的格局。第一，“发达国家对发达国家”的格局主要以美国和欧盟为中心形成。在数字经济时代的全面展开方面，美国和欧盟在建立全球层面的数字治理，包括数据跨境流动、个人信息保护、国家安全、人工智能伦理、版权等主要议题上，已形成相当大的共识。然而，问题在于美国和欧盟基于不同的愿景，在个人信息保护、非个人数据监管、互联网服务壁垒、跨境合同规则等主要议题上追求截然不同的范式（The Office of USTR 2018）。美国和欧盟在拥有一定共同点的同时，为了推广其偏好的愿景，正展现出竞争与合作的双重性。美国和欧盟通过“安全港”（Safe Harbor）和“隐私盾”（Privacy Shield）寻求双边解决方案，同时又在争夺将自身范式设定为世界标准，其双重性显露无疑。美国和欧盟之间展开的竞争与合作的双重动态，将是未来塑造全球数字治理讨论的核心轴线。

围绕建立全球数字治理的第二条轴线是“发达国家对发展中国家”的格局。发展中国家之间并未形成统一立场。然而，部分发展中国家担心对发达国家大型科技企业的依赖加深，并强调对此的保障措施，这使得建立数据治理的国际政治格局更加复杂化。此外，WTO电子商务宣言的启动，虽然在揭示发达国家与发展中国家在数字贸易方面的各自立场方面具有意义，但也预示着发达国家与发展中国家之间的冲突格局将日益加剧。因为一旦发展中国家全面参与多边层面的讨论，除了原有的发达国家对发达国家的冲突格局外，全球数字贸易治理的讨论结构将变得更加复杂和激烈。

第三，中美竞争在全球数据治理的建立过程中也日益显现。美国在支持本国跨国科技企业的活动方面一直表现得非常积极。美国基于反对阻碍数字贸易发展的“数据本地化”立场，在明确规定数据跨境流动方面持最积极的态度。相反，中国则以“数据主权论”为由，为扶持本国数据相关产业和维护国内政治稳定而限制数据跨境转移，但在个人信息保护方面的监管则持消极态度。中国的这一立场，不仅与优先考虑数据跨境流动的美国不同，也与强调个人信息保护的欧盟有所区别。特别是，美国和中国在外国大型科技企业的数据本地化、源代码公开、强制技术转让等方面存在尖锐的冲突。美中两国截然不同的立场，在上述WTO电子商务谈判提案中也有所体现。美国包含了数字产品的定义、数字产品的非歧视性待遇、金融服务相关规定等内容，而中国则提出了电子商务认证、促进电子商务的市场环境、电子商务与包容性发展等具体议题和抽象目标。

根据美国国会研究服务局（Congressional Research Service）的报告，美国提出的中国数字贸易壁垒主要分为四个领域。第一，互联网接入壁垒，即中国政府通过网络过滤和屏蔽、强制合资企业要求、限制外资等措施，严重限制了外国企业进入中国国内市场的互联网接入。第二，美国认为，在数据本地化方面，通过限制数据跨境流动和强制本地化要求，实质性地限制了外国科技企业在华的业务。第三，强制公开和转让源代码及其他知识产权的技术壁垒。第四，网络安全威胁和薄弱的知识产权保护（Congressional Research Service 2018）。

方法论的差异性

美国和欧盟在建立全球数字治理的准备过程中，正在引领关于国际规范和规则的讨论。美国和欧盟的推进战略既有共同点，也存在差异性。美国和欧盟为了在未来展开的多边谈判中抢占有利位置，采取了通过与多个国家进行双边谈判积累先例的战略。另一方面，在将本国偏好的数字贸易相关规定付诸实践的过程中，美国和欧盟采取了截然不同的战略。

一种将促进数据跨境流动的数字贸易相关规范和规则与自由贸易协定（FTA）挂钩的方式，这是美国偏好的方式。在2001年至2016年间签署的FTA中，有90个FTA直接或间接包含了数字贸易相关规则。其中，69个FTA在单独的章节中明确了数字贸易规则，21个FTA虽然不是独立章节，但以在FTA协定文中包含数字贸易相关条款的方式进行。FTA中涉及的数字贸易规范和规则，过去主要涉及消费者保护和电子认证及签名等，但正逐渐扩大到包括数据跨境流动、数据本地化、个人信息保护、禁止源代码公开等（Wu 2017）。

美国是追求最全面数字贸易规则的国家。美国签署的韩美FTA、TPP、USMCA都包含了数字贸易相关规定，这充分体现了美国的处理方式。特别是，重新谈判NAFTA后签署的USMCA，因其规定明确的领域多、义务性规定多，被评价为迄今为止签署的FTA中最全面、最强有力的。例如，USMCA不仅以努力性规定的方式包含了韩美FTA和TPP中未包含的公共数据访问相关规则，而且将“交互式计算机服务”（interactive computer service）相关规则作为义务性条款。由此可见，美国在明确数字贸易相关规范和规则方面发挥了主导作用（李圭烨·姜珉智 2019）。

特朗普政府的战略在2019年9月达成的美日贸易谈判中得以延续。美日两国就处理数字贸易相关优先重点领域达成了高水平的全面协议。优先重点包括：禁止对数字产品征收关税、保障对数字产品的非歧视性待遇、消除所有行业领域跨境数据迁移的壁垒、禁止数据本地化、禁止随意访问源代码和算法、保障企业在创新加密技术使用方面的弹性准入等。特朗普政府将USMCA的数字贸易规则扩大适用于日美协定，从而为建立全球层面的数字治理积累了又一个重要的先例（USTR 2019）。

相反，欧盟在与日本的谈判过程中，正如所见，并非通过在FTA中明确数字贸易相关规定，而是采取了单独批准“充分性决定”（adequacy decision）的差异化方式。这种方式虽然不反对数据跨境转移本身，但反映了欧盟一贯的立场，即必须充分进行个人信息保护。这意味着，为了促进数字经济时代的数据跨境转移，必须同步进行高水平的个人信息保护努力。从这个意义上说，充分性决定是对《欧盟-日本经济伙伴关系协定》（EU-Japan Economic Partnership Agreement）的补充（EU-Japan Economic Partnership Agreement 2019）。这不仅形成了世界上最大的数据转移安全区，而且欧盟和日本所采取的方式，为未来建立全球层面的数据治理奠定了重要的桥头堡。

在此需要注意的是，欧盟在双边层面形成数字贸易相关规范和规则方面，采取了与美国不同的处理方式。美国政府将数字贸易相关规定纳入FTA，并且是通过单独的章节而非宣言性规定来明确。美国政府在签署或重新谈判多个FTA的过程中，正在制定符合自身优先的数字贸易相关规则标准。相反，欧盟则独立推进FTA和充分性评估，并以间接关联的方式进行。

议题联动（forum linkage）

主要国家在建立全球数字治理的准备过程中，不仅在国际规范的建立过程中展现出争夺有利地位的竞争与合作的双重性，而且还在探索各种议题相互联动的方案。美国和欧盟在建立数字治理的推进战略上，都优先采取双边主义。通过FTA的双边途径，在追求较高水平的数字规范和规则的同时，可以就数字技术负面影响的监管等问题进行预先讨论，具有优势。另一方面，最近随着WTO电子商务谈判的启动而显现的以WTO为中心的得多边途径，具有最大化效果的优点。然而，双边途径需要投入大量时间和资源进行单独谈判，即使谈判达成，预期效果也相对较小；得多边途径虽然更符合建立数字贸易国际规范和规则的目标，但存在难以协调包括发展中国家在内的多国利益的困难。主要国家有必要将双边、地区和多边层面的议题相互联动，正是因为议题的特性各有优缺点。

多边层面的一个值得关注的变化是，世界主要国家在建立数字经济时代所必需的全球数据治理方面，已开始在多边层面取得一定进展，开始开启讨论的窗口。2019年1月，76个成员国签署的《WTO电子商务联合声明》为此提供了一个契机，为建立尽可能多的国家参与的讨论框架（WTO 2019）。2019年5月，美国、欧盟等14个国家提交了各自立场的意见书，其主要议题包括：在线消费者保护、电子认证、电子签名、电子商务框架、国内监管、透明度、数字产品的非歧视性待遇等（“Governments Actively Engaged at WTO E-Commerce Negotiations”）。虽然2019年WTO电子商务谈判相较于以往的讨论有所进步，但要达成具体协议仍需相当长的时间。这是因为，参与联合声明的76个国家由发达国家和发展中国家组成，在数字贸易规则的水平和国内数据政策等方面存在显著差距。

如果主要国家坚持各自的战略，那么各种尝试可能无法汇聚成一体，从而存在全球数字治理碎片化的风险。这对美国和欧盟来说都不是一个积极的信号。从美国政府的角度来看，全球数字治理的碎片化绝非好事，因为它需要反映本国大型科技企业的利益。从欧盟的角度来看，坚持双边层面的充分性评估，可能会导致排除国内尚未准备好的国家，从而限制欧盟模式的扩散。更重要的是，这可能导致欧盟科技企业在扩大跨国活动时反而被孤立，因此并非好事。出于这些原因，美国和欧盟在追求双边战略的同时，正将其与建立多边治理的战略紧密联系起来。

G20作为填补建立全球数字治理的双边和多边战略局限性的替代方案而出现。尽管WTO层面的讨论已经启动，但考虑到多边谈判的性质需要很长时间，因此需要一种连接双边和多边讨论进程的中间阶段战略。从这个角度来看，有必要关注日本在2019年G20大阪峰会上主导的“大阪轨道”（Osaka Track）。大阪轨道的目的是，为防止各国设定不同的隐私标准而抑制数字经济活动、导致数字治理碎片化，从而就“全球性问题寻求全球性解决方案”。日本政府为此提出了“可信赖的数据自由流动”（Data Free Flow with Trust: DFFT）的倡议。DFFT的核心在于，为了促进经济增长，医疗、产业、交通等数据必须能够自由地跨国转移，在此过程中需要精细地保护个人数据、知识产权和国家安全相关数据。DFFT的意义在于，它将美国偏好的数据跨境转移、欧盟偏好的个人数据保护、中国偏好的国家安全数据保护等主要国家所坚持的数据范式，都纳入了同一讨论之中。这表明主要国家在建立全球数字治理过程中的利益诉求。此外，大阪轨道明确指出WTO应成为持续讨论数据治理监管的平台，从而为主要国家所追求的双边-多边联动打开了可能性。■

■作者：李昇柱_中央大学政治国际学系教授，EAI贸易·技术·转型中心所长。在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域包括国际政治经济学、通商国际政治、全球数字治理等。主要著作及合著包括《网络空间的国际政治经济学》（李昇柱编）、《Northeast Asia: Ripe for Integration?》（合编）、《Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions》（合编）等。

■ 责任编辑：尹埈一 EAI 研究员

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