[EAI論評] <グローバル・デジタル・ガバナンスへの対応戦略> デジタル経済とグローバル・デジタル・ガバナンス：競争の多次元性とフォーラム連携（forum linkage）の国際政治

編集者注

「デジタル・グローバル・ガバナンスと外交戦略」特別論評シリーズの第三弾として、デジタル・ガバナンス構築を巡る国際政治プロセスを分析したイ・スンジュ EAI貿易・技術・転換センター所長（中央大学教授）の論評が発刊されました。本論評は、グローバル・デジタル・ガバナンスを巡る競争と対立の軸が複雑化・多様化していると主張しています。グローバル・デジタル・ガバナンスに関するルールと規範の構築を主導してきた米国とEUの構図に加え、WTOレベルでの議論が開始されたことで先進国と途上国の軸が追加され、米中覇権競争が可視化されるにつれて、グローバル・デジタル・ガバナンス領域においても米中競争の軸が形成された点に注目します。主要国間の競争が激化した場合、グローバル・デジタル・ガバナンスの断片化を招く可能性があると分析しています。著者は、グローバル・デジタル・ガバナンスの断片化を防ぐために、二国間および多国間レベルの議論プロセスを連携させる中間段階の戦略が必要であり、2019年のG20大阪サミットで提示された「大阪トラック」（Osaka Track）は、解決すべき難題を抱えているものの、グローバル・デジタル・ガバナンス構築において二国間および多国間レベルの議論を連携させるフォーラムとしての可能性を示唆したと主張しています。

グローバル・デジタル・ガバナンスの構築は、データ収集、分析、活用に向けた競争と、その過程で生じうる副作用の緩和という二面性を内包している。デジタル経済が21世紀の国家間競争の核心的要素となるという展望を考慮すれば、グローバル・デジタル・ガバナンスは、データ管理と統制に関する規範とルールを設定する問題という点で、21世紀の世界経済秩序の再編と不可避的に結びついている（Sack and Sherman 2019）。多様な争点が連携しているだけに、国家間の利害が鋭く対立しており、合意の基盤を形成することは容易ではない。

本稿は、グローバル・デジタル・ガバナンス構築を巡る国際政治プロセスを三つの側面に焦点を当てて論じる。第一に、主要国がグローバル・デジタル・ガバナンス構築プロセスにおいて競争の軸を多次元的に形成する複合的な対立構造が形成されていること。第二に、データの越境移動に対する基本的な認識を共有しているにもかかわらず、規範とルールの制定を主導してきた先進国の実行戦略において相当な差異性が表れており、この過程で競争と協力の二面的な戦略を追求する現象が現れていること。第三に、世界の主要国がグローバル・データ・ガバナンスを構築する過程で有利な地位を確保するために、二国間、地域、多国間など多様なレベルのフォーラムを連携させていること。

競争と協力の三つの次元

グローバル・デジタル・ガバナンスに関する競争と協力の主要な軸は、先進国対先進国、米国対中国、先進国対途上国の構図で形成されている。第一に、「先進国対先進国」の構図は、基本的に米国とEUを中心に形成されている。デジタル経済時代の本格的な展開のために、データの越境移動、個人情報保護、国家安全保障、人工知能（AI）関連倫理、著作権など主要な争点について、地球的レベルでのデジタル・ガバナンスを構築する必要があるという点については、米国とEUの間で相当な共通認識が形成されている。しかし問題は、米国とEUが異なるビジョンに基づいて、個人情報保護、非個人データに対する規制、インターネットサービス障壁、越境契約ルールなど、主要な争点について非常に異なるパラダイムを追求している点にある（The Office of USTR 2018）。米国とEUは一定の共通基盤を持ちながらも、自らが好むビジョンを拡散させるために競争と協力の二面性を見せているのである。米国とEUが「セーフハーバー（Safe Harbor）」と「プライバシー・シールド（Privacy Shield）」を通じて二国間での解決を図りながらも、自らのパラダイムを世界標準として設定するために競争する点で、その二面性が明確に表れている。米国とEUが展開する競争と協力の二重の力学は、今後も地球的レベルでのデジタル・ガバナンスを形成する議論の核心的な軸となるだろう。

グローバル・デジタル・ガバナンス構築を巡る第二の軸は、「先進国対途上国」の構図である。途上国の間に統一的な立場が形成されているわけではない。しかし、一部の途上国が先進国の巨大テクノロジー企業への依存度深化を懸念し、それに対する安全装置を強調することから、データ・ガバナンス構築に向けた国際政治の構図はさらに複雑化・多様化している。さらに、WTO電子商取引宣言は、先進国と途上国がデジタル貿易に対するそれぞれの立場を表明することで、議論の端緒を提供したという点で意味があるが、先進国対途上国の対立構造が本格化する可能性が高まることを示唆している。途上国が多国間レベルの議論の場に本格的に参加する場合、既存の先進国対先進国の対立構造に加えて、グローバル・デジタル貿易ガバナンスの議論構造が一層複雑で激しいものになる可能性が高いからである。

第三に、米中競争はグローバル・データ・ガバナンスの構築においても可視化されている。米国は自国の越境テクノロジー企業の活動を側面から支援することに非常に積極的な姿勢を示してきた。米国は、デジタル貿易の活性化を阻害する要素であるデータローカライゼーションに反対するという立場に基づき、データの越境移動に関する規定を明文化することに最も積極的な立場を堅持している。一方、中国は「データ主権論」を掲げ、自国のデータ関連産業の育成と国内政治的安定のために、データの越境移転を制限する一方で、個人情報保護に対する規制には消極的である。中国のこうした立場は、データの越境移転を優先する米国とはもちろん、個人情報保護を強調するEUとも差別化される。特に米国と中国は、外国の巨大テクノロジー企業に対して、データローカライゼーション、ソースコードの公開、技術移転の強要などについて鋭く対立している。米国と中国の相反する立場は、先に述べたWTO電子商取引交渉提案書でも見られる。米国はデジタル製品の定義、デジタル製品に対する差別的でない措置、金融サービス関連規定などを大幅に含めたが、中国は電子認証、電子商取引活性化のための市場環境、電子商取引と包括的発展など、一部の具体的な課題と抽象的な目標を提示している。

米国議会調査局（Congressional Research Service）によると、米国が問題を提起している中国のデジタル貿易障壁は、大きく四つの分野に分けられる。第一に、インターネットアクセス障壁。中国政府がウェブフィルタリングと遮断、合弁事業要件の賦課、外国人投資制限などを通じて、外国企業が中国国内市場へのインターネットアクセス自体を深刻に制限しているという点である。第二に、米国はデータローカライゼーションにおいても、データの越境移転を制限し、ローカライゼーション要件を賦課することで、外国テクノロジー企業の中国国内事業を実質的に制限していると見ている。第三に、ソースコードやその他の知的財産（IP）の公開と移転を義務付ける技術障壁である。第四の障壁は、サイバーセキュリティの脅威と脆弱な知的財産権保護である（Congressional Research Service 2018）。

アプローチの差異性

米国とEUは、グローバル・デジタル・ガバナンス構築に向けた事前プロセスとして、国際規範およびルールに関する議論を主導している。米国とEUの推進戦略には、共通点と差異性の両方が見られる。米国とEUは、今後展開される多国間レベルの交渉で有利な地位を先制的に確保するために、多数の国々と二国間交渉を通じて先行事例を蓄積する戦略を駆使する。一方、自国が好むデジタル貿易関連規定を実現する過程では、米国とEUが非常に異なる戦略を追求する。

データの越境移動を促進するデジタル貿易関連の規範とルールをFTA（自由貿易協定）に連携させる方式があるが、これは米国が好む方式である。2001年から2016年までに締結されたFTAのうち、90のFTAがデジタル貿易関連ルールを直接的または間接的に含んでいる。このうち69のFTAは、別途の章でデジタル貿易ルールを明文化しており、21のFTAは独立した章ではないものの、デジタル貿易関連条項をFTA協定文に含める方式をとっている。FTAで扱われているデジタル貿易関連の規範とルールは、従来は消費者保護や電子認証・署名などを主に扱っていたが、次第にデータの越境移動、データローカライゼーション、個人情報保護、ソースコード公開禁止などを含む方式へと拡大している（Wu 2017）。

米国は最も包括的なデジタル貿易ルールを目指す国である。米国が締結した韓米FTA、TPP、USMCAにすべてデジタル貿易関連規定が含まれている点から、米国のこうしたアプローチがよく表れている。特に、NAFTAを再交渉して締結したUSMCAは、規定が明文化された分野が多く、多数の義務規定を明示している点で、現在までに締結されたFTAの中で最も包括的かつ強力であると評価されている。例えば、USMCAは韓米FTAやTPPに含まれていない公共データアクセス関連ルールを努力規定の形で含めただけでなく、「インタラクティブ・コンピューター・サービス」（interactive computer service）関連ルールを義務条項とした。このように米国は、デジタル貿易関連の規範とルールを明文化する上で先導的な役割を果たしている（イ・ギュヨプ、カン・ミンジ 2019）。

トランプ政権の戦略は、2019年9月に妥結した日米貿易交渉においても引き継がれた。日米両国は、デジタル貿易関連の重点分野を処理するために、高い水準の包括的な規定で合意した。重点分野には、デジタル製品に対する関税賦課の禁止、デジタル製品に対する差別的でない待遇の保証、全産業分野における越境データ移転に対する障壁の撤廃、データローカライゼーションの禁止、ソースコードとアルゴリズムに対する恣意的なアクセスの禁止、革新的な暗号技術の使用における企業の柔軟なアクセス保証などが含まれた。トランプ政権は、USMCAのデジタル貿易ルールを日米協定にも拡大適用することで、地球的レベルでのデジタル・ガバナンス構築に向けたもう一つの重要な先行事例を蓄積した（USTR 2019）。

一方、EUは日本との交渉過程で明らかになったように、デジタル貿易関連規定をFTAに明文化する方式ではなく、別途の「適合性決定」（adequacy decision）を承認する、という差別化された方式をとっている。この方式は、データの越境移転自体を反対するものではないが、個人情報保護措置が十分に先行されなければならないというEUの伝統的な立場を反映したものである。デジタル経済時代を迎えてデータの越境移転を促進するためにも、高い水準の個人情報保護に向けた努力が並行される必要があるということである。この意味で、適合性決定はEU・日本EPA（経済連携協定）を補完する意味がある（EU-Japan Economic Partnership Agreement 2019）。これにより、世界最大のデータ移転のための安全地帯が形成されただけでなく、EUと日本が採用した方式が、今後の地球的レベルでのデータ・ガバナンス構築過程において重要な橋頭堡を確保することになった。

ここで注目すべきは、EUが二国間レベルでデジタル貿易に関する規範とルールを形成していく上で、米国とは異なるアプローチをとっている点である。米国政府は、デジタル貿易関連規定をFTAに含め、それも宣言的な規定ではなく、別途の章を通じて明文化する戦略を追求する。米国政府は、多数のFTAを締結または再交渉する過程で、デジタル貿易関連規定に対する自国優先の標準を作り出していると言える。一方、EUはFTAと適合性評価を独立して推進しつつ、FTAと間接的に連携する方式を追求している。

장의 연계(forum linkage)

主要国は、グローバル・デジタル・ガバナンス構築に向けた前哨プロセスとして、国際規範の構築過程で有利な地位を確保するための競争と協力の二面性を見せているだけでなく、多様なフォーラムを相互に連携させる方策を模索している。米国とEUは、デジタル・ガバナンス構築に向けた推進戦略として、二国間主義を優先する共通点を持つ。FTAを通じた二国間アプローチは、比較的高い水準のデジタル規範およびルールを目指しつつ、デジタル技術の悪影響に対する規制などについて先制的な議論が可能であるという長所がある。一方、最近のWTO電子商取引交渉の開始とともに可視化されたWTO中心の多国間アプローチは、効果を最大化できるという長所がある。しかし、二国間アプローチは、個別の交渉に相当な時間と資源を投入しなければならないだけでなく、交渉が妥結しても期待される効果が比較的小さく、多国間アプローチは、デジタル貿易の国際規範とルールを構築するという目標にはより合致する側面があるものの、途上国を含む多数国の利害関係を調整することが容易ではないという困難がある。主要国が二国間、地域、多国間レベルのフォーラムを排他的に追求するのではなく、相互に連携させる必要性があるのは、このようにフォーラムの特性に応じた長所と短所が明確であるからである。

多国間レベルで注目に値する変化は、世界の主要国がデジタル経済時代を本格化させる上で不可欠な、地球的レベルのデータ・ガバナンスに関する多国間レベルでの議論の糸口を見出し始めたという点である。2019年1月の76の加盟国による「WTO電子商取引共同声明」を通じて、可能な限り多くの国が参加する議論のフレームワークを構築する機会が設けられたことが代表的な事例である（WTO 2019）。2019年5月には、米国、EUなど14カ国が自国の立場を盛り込んだ意見書を提出したが、これらが提示した主要な議題は、オンライン消費者保護、電子認証、電子署名、電子商取引フレームワーク、国内規制、透明性、デジタル製品に対する差別的でない待遇などである（“Governments Actively Engaged at WTO E-Commerce Negotiations”）。2019年のWTO電子商取引交渉が既存の議論に比べて進展したことは事実であるが、具体的な合意に至るまでにはまだ相当な時間がかかることは避けられない。共同声明に参加した76カ国が先進国と途上国で構成されているため、デジタル貿易ルールの水準や国内データ政策などにおいて相当な格差が存在するためである。

主要国が自らの戦略を固守する場合、多様な試みが一つに収束せず、グローバル・デジタル・ガバナンスが断片化される結果を招く危険性を排除できない。これは米国とEUの双方にとって肯定的なシグナルではない。米国政府の立場から見れば、自国の巨大テクノロジー企業の利害を反映させる必要があるという点で、グローバル・デジタル・ガバナンスの断片化は決して望ましい現象ではない。EUの立場からも、個人情報保護のための適合性決定を二国間レベルで固守することは、国内的な準備ができていない国々を排除し、EUモデルの拡散を制限する結果を招く可能性がある。さらに、EUのテクノロジー企業が越境活動を拡大する上で、逆に孤立する可能性を排除できないという点からも望ましくない。これらの理由から、米国とEUは二国間レベルの戦略を追求しつつも、それを多国間レベルのガバナンス構築に向けた戦略と緊密に連携させているのである。

グローバル・デジタル・ガバナンス構築に向けた二国間および多国間レベルの戦略の限界を埋める代替案として浮上したのがG20である。結局、WTOレベルでの議論の糸口は開かれたものの、多国間交渉の性質上、長時間を要するため、二国間および多国間レベルの議論プロセスを連携させる中間段階の戦略が必要である。この点において、日本が2019年のG20大阪サミットで主導した「大阪トラック」（Osaka Track）に注目する必要がある。大阪トラックは、世界各国が異なるプライバシー標準を設定することでデジタル経済活動を抑制し、デジタル・ガバナンスが断片化されることを防ぐために、「地球的課題に対する地球的解決策」を模索することを目的としている。日本政府はこれを実現する方法として「信頼に基づくデータの自由な移転」（Data Free Flow with Trust: DFFT）を提案した。DFFTの核心は、経済成長を促進するために「医療、産業、交通」などのデータが自由に越境移転されることが不可欠であり、この過程で個人データ、知的財産、国家安全保障関連データを精緻に保護する必要があるということである。DFFTが持つ意味は、データの越境移転は米国の選好を、個人データ保護はEUの選好を、国家安全保障データ保護は中国の選好をそれぞれ反映させることで、主要国が堅持してきたデータパラダイムを一つの議論の中に盛り込んだ点にある。これは、グローバル・デジタル・ガバナンスの形成過程に主要国の利害関係が投影されていることを示している。また、大阪トラックは、WTOがデータ・ガバナンスに関する規制を継続的に議論するフォーラムとなるべきだと明記することで、主要国が追求してきた二国間・多国間連携の可能性を開いた。■

■著者：イ・スンジュ_中央大学政治国際学科教授、EAI貿易・技術・転換センター所長。米国カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得した。主な研究分野は国際政治経済、通商の国際政治、グローバル・デジタル・ガバナンスなどである。主な著書および共著書に『サイバー空間の国際政治経済』（イ・スンジュ編）、『Northeast Asia: Ripe for Integration?』（共編）、『Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions』（共編）などがある。

■担当・編集：ユン・ジュンイル EAI研究員

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