[EAI Комментарий] <Стратегии реагирования на глобальное цифровое управление> Цифровая экономика и глобальное цифровое управление: многомерность конкуренции и международная политика увязки форумов (forum linkage)

Примечание редактора

Представляем третий доклад из серии специальных комментариев «Глобальное цифровое управление и дипломатическая стратегия». Это комментарий Ли Сын Джу, директора Центра торговли, технологий и трансформации EAI (профессор Университета Чунг-Ан), который анализирует международные политические процессы, связанные с установлением цифрового управления. В данном комментарии утверждается, что оси конкуренции и конфликтов вокруг глобального цифрового управления становятся все более сложными. Помимо структуры США и ЕС, которые лидировали в разработке правил и норм, касающихся глобального цифрового управления, добавилась ось развитых и развивающихся стран с началом обсуждений на уровне ВТО, а также сформировалась ось конкуренции между США и Китаем в области глобального цифрового управления по мере того, как обостряется конкуренция между сверхдержавами. Анализируется, что обострение конкуренции между основными странами может привести к фрагментации глобального цифрового управления. Автор утверждает, что для предотвращения фрагментации глобального цифрового управления необходима промежуточная стратегия, связывающая процессы обсуждения на двустороннем и многостороннем уровнях. Хотя «Осакский трек» (Osaka Track), предложенный на саммите G20 в Осаке в 2019 году, имеет свои трудности, он представил возможность для увязки обсуждений на двустороннем и многостороннем уровнях в установлении глобального цифрового управления.

Установление глобального цифрового управления несет в себе двойственность: конкуренцию за сбор, анализ и использование данных и смягчение побочных эффектов, которые могут возникнуть в этом процессе. Учитывая прогноз, что цифровая экономика станет ключевым фактором конкуренции между странами в XXI веке, глобальное цифровое управление неизбежно связано с перестройкой мирового экономического порядка XXI века, поскольку оно касается установления норм и правил управления данными и их контроля (Sack and Sherman 2019). Поскольку существует множество взаимосвязанных проблем, интересы стран резко расходятся, и трудно сформировать основу для консенсуса.

В данной статье обсуждаются международные политические процессы, связанные с установлением глобального цифрового управления, с акцентом на три аспекта. Во-первых, формируется сложная конфликтная ситуация, в которой основные страны многомерно формируют оси конкуренции в процессе установления глобального цифрового управления. Во-вторых, несмотря на общее понимание трансграничного перемещения данных, наблюдаются существенные различия в стратегиях реализации развитых стран, которые лидировали в разработке норм и правил, и в этом процессе возникает явление, при котором преследуются двойственные стратегии конкуренции и сотрудничества. В-третьих, основные страны мира связывают различные уровни форумов, такие как двусторонний, региональный и многосторонний, для обеспечения выгодных позиций в процессе установления глобального управления данными.

Три измерения конкуренции и сотрудничества

Основные оси конкуренции и сотрудничества в области глобального цифрового управления формируются по схеме «развитые страны против развитых стран», «США против Китая» и «развитые страны против развивающихся стран». Во-первых, схема «развитые страны против развитых стран» в основном формируется вокруг США и ЕС. Между США и ЕС существует значительный консенсус относительно необходимости установления глобального цифрового управления по ключевым вопросам, таким как трансграничное перемещение данных, защита персональных данных, национальная безопасность, этика искусственного интеллекта и авторское право, для полномасштабного развития цифровой экономики. Однако проблема заключается в том, что США и ЕС преследуют совершенно разные парадигмы по ключевым вопросам, таким как защита персональных данных, регулирование неперсональных данных, барьеры для интернет-услуг и правила трансграничных контрактов, основанные на различных видениях (The Office of USTR 2018). Несмотря на определенные общие точки соприкосновения, США и ЕС демонстрируют двойственность конкуренции и сотрудничества для распространения своих предпочтительных видений. Двойственность явно проявляется в том, что США и ЕС стремятся к двустороннему урегулированию через «Safe Harbor» и «Privacy Shield», но при этом конкурируют за установление своей парадигмы в качестве мирового стандарта. Двойственная динамика конкуренции и сотрудничества, развиваемая США и ЕС, будет и впредь оставаться ключевой осью обсуждений по формированию глобального цифрового управления.

Вторая ось, связанная с установлением глобального цифрового управления, — это схема «развитые страны против развивающихся стран». Единой позиции среди развивающихся стран не существует. Однако международная политическая структура для установления управления данными становится все более сложной, поскольку некоторые развивающиеся страны подчеркивают меры безопасности, опасаясь усиления зависимости от крупных технологических компаний развитых стран. Более того, декларация ВТО об электронной торговле имеет значение, поскольку она предоставила отправную точку для обсуждений, позволив развитым и развивающимся странам выразить свои позиции по цифровой торговле, но она также предполагает, что конфликт между развитыми и развивающимися странами, вероятно, станет более интенсивным. Это связано с тем, что если развивающиеся страны активно участвуют в обсуждениях на многостороннем уровне, структура обсуждений по глобальному управлению цифровой торговлей, помимо существующего конфликта между развитыми странами, может стать еще более сложной и ожесточенной.

В-третьих, конкуренция между США и Китаем проявляется и в установлении глобального управления данными. США активно поддерживают деятельность своих транснациональных технологических компаний. США занимают наиболее активную позицию в закреплении положений о трансграничном перемещении данных, выступая против локализации данных, которая препятствует развитию цифровой торговли. Китай, напротив, продвигает «теорию суверенитета данных», ограничивая трансграничное перемещение данных для развития своей индустрии данных и обеспечения внутренней политической стабильности, но при этом пассивно относится к регулированию защиты персональных данных. Эта позиция Китая отличается не только от позиции США, которые отдают приоритет трансграничному перемещению данных, но и от позиции ЕС, который подчеркивает защиту персональных данных. В частности, США и Китай остро сталкиваются по вопросам локализации данных, раскрытия исходного кода и принудительного технологического трансфера в отношении иностранных крупных технологических компаний. Противоположные позиции США и Китая также обнаруживаются в предложении о переговорах по электронной торговле в ВТО, упомянутом выше. США включили в него положения о цифровых продуктах, недискриминационном обращении с цифровыми продуктами, финансовых услугах и т. д., в то время как Китай представил некоторые конкретные вопросы и абстрактные цели, такие как электронная сертификация, рыночная среда для развития электронной торговли, электронная торговля и всестороннее развитие.

Согласно Исследовательской службе Конгресса США (Congressional Research Service), цифровые торговые барьеры Китая, вызывающие озабоченность США, можно разделить на четыре основные области. Во-первых, барьеры для доступа в Интернет, когда китайское правительство серьезно ограничивает доступ иностранных компаний к китайскому внутреннему рынку через веб-фильтрацию и блокировку, требования о создании совместных предприятий и ограничения на иностранные инвестиции. Во-вторых, США считают, что локализация данных также существенно ограничивает деятельность иностранных технологических компаний в Китае, ограничивая трансграничное перемещение данных и требуя локализации. В-третьих, это технологические барьеры, требующие раскрытия исходного кода и другой интеллектуальной собственности, а также их передачи. Четвертый барьер — это угрозы кибербезопасности и слабая защита интеллектуальной собственности (Congressional Research Service 2018).

Различия в подходах

США и ЕС лидируют в обсуждении международных норм и правил в качестве предварительного этапа для установления глобального цифрового управления. В стратегиях, продвигаемых США и ЕС, обнаруживаются как сходства, так и различия. США и ЕС используют стратегию накопления прецедентов посредством двусторонних переговоров с рядом стран, чтобы заблаговременно занять выгодную позицию в будущих многосторонних переговорах. Между тем, США и ЕС преследуют совершенно разные стратегии в процессе реализации предпочитаемых ими положений, касающихся цифровой торговли.

Существует способ увязки норм и правил цифровой торговли, способствующих трансграничному перемещению данных, с соглашениями о свободной торговле (FTA), и это предпочтительный для США способ. Из 90 FTA, подписанных в период с 2001 по 2016 год, 69 FTA прямо или косвенно включали правила, касающиеся цифровой торговли. Из них 69 FTA закрепили правила цифровой торговли в отдельной главе, а 21 FTA включили положения, касающиеся цифровой торговли, в текст соглашения FTA, хотя и не в отдельной главе. Хотя нормы и правила, касающиеся цифровой торговли, обсуждаемые в FTA, ранее в основном касались защиты потребителей и электронной сертификации и подписей, они постепенно расширяются, включая трансграничное перемещение данных, локализацию данных, защиту персональных данных и запрет на раскрытие исходного кода (Wu 2017).

США являются страной, стремящейся к наиболее всеобъемлющим правилам цифровой торговли. Подход США хорошо отражен в том, что положения, касающиеся цифровой торговли, включены во все заключенные США FTA, такие как Корейско-американское FTA, TPP и USMCA. В частности, USMCA, заключенное путем пересмотра NAFTA, считается наиболее всеобъемлющим и сильным среди всех заключенных на данный момент FTA, поскольку оно включает множество закрепленных положений и содержит множество обязательных норм. Например, USMCA не только включило правила, касающиеся доступа к государственным данным, которые отсутствовали в Корейско-американском FTA и TPP, в виде усилий, но и сделало правила, касающиеся «интерактивных компьютерных служб» (interactive computer service), обязательными положениями. Таким образом, США играют ведущую роль в закреплении норм и правил, касающихся цифровой торговли (Ли Гю Ёп, Кан Мин Джи 2019).

Стратегия администрации Трампа продолжилась и в торговых переговорах между США и Японией, достигнутых в сентябре 2019 года. США и Япония достигли соглашения о всеобъемлющих положениях высокого уровня для решения приоритетных областей, связанных с цифровой торговлей. Приоритеты включали запрет на взимание пошлин на цифровые продукты, гарантию недискриминационного обращения с цифровыми продуктами, устранение барьеров для трансграничной передачи данных во всех отраслях, запрет на локализацию данных, запрет на произвольный доступ к исходному коду и алгоритмам, а также обеспечение гибкого доступа компаний к инновационным криптографическим технологиям. Расширив правила цифровой торговли USMCA на соглашение между США и Японией, администрация Трампа накопила еще один важный прецедент для установления глобального цифрового управления (USTR 2019).

Напротив, ЕС, как видно из переговоров с Японией, применяет иной подход, не закрепляя положения, касающиеся цифровой торговли, в FTA, а выдавая отдельное «решение о соответствии» (adequacy decision). Этот подход отражает традиционную позицию ЕС о том, что защита персональных данных должна быть обеспечена в достаточной степени, хотя и не возражает против самого трансграничного перемещения данных. Это означает, что для содействия трансграничному перемещению данных в эпоху цифровой экономики необходимо параллельно прилагать усилия для обеспечения высокого уровня защиты персональных данных. В этом смысле решение о соответствии дополняет Соглашение об экономическом партнерстве между ЕС и Японией (EU-Japan Economic Partnership Agreement 2019). Это не только создало безопасную зону для крупнейшего в мире трансграничного перемещения данных, но и обеспечило важный плацдарм для установления глобального управления данными в будущем, используя подходы, принятые ЕС и Японией.

Важно отметить, что ЕС применяет иной подход, чем США, при формировании норм и правил цифровой торговли на двустороннем уровне. Правительство США стремится включать положения, касающиеся цифровой торговли, в FTA, причем не в виде декларативных положений, а через отдельную главу. Таким образом, правительство США создает стандарт, благоприятный для себя, в отношении положений, касающихся цифровой торговли, в процессе заключения или пересмотра многочисленных FTA. ЕС, напротив, стремится к независимой реализации FTA и оценок соответствия, но косвенно связывает их с FTA.

Увязка форумов (forum linkage)

Основные страны демонстрируют двойственность конкуренции и сотрудничества для обеспечения выгодных позиций в процессе установления международных норм в качестве предварительного этапа для установления глобального цифрового управления, а также ищут способы взаимной увязки различных форумов. США и ЕС имеют общую черту — приоритет двустороннего подхода в качестве стратегии установления цифрового управления. Двусторонний подход через FTA имеет преимущество в том, что он позволяет обсуждать на опережающей основе регулирование негативных последствий цифровых технологий при стремлении к высоким стандартам цифровых норм и правил. С другой стороны, начало переговоров по электронной торговле в ВТО в последнее время и связанный с этим многосторонний подход, ориентированный на ВТО, имеет преимущество в максимизации эффекта. Между тем, двусторонний подход требует значительных времени и ресурсов для каждого переговора, и даже после его завершения ожидаемый эффект относительно невелик. Многосторонний подход более соответствует цели установления международных норм и правил цифровой торговли, но имеет трудности в согласовании интересов многих стран, включая развивающиеся. Основные страны должны увязывать форумы на двустороннем, региональном и многостороннем уровнях, а не преследовать их исключительно, поскольку у каждого форума есть свои сильные и слабые стороны.

Заметным изменением на многостороннем уровне является то, что основные страны мира начали добиваться определенных успехов в инициировании обсуждений на многостороннем уровне, касающихся глобального управления данными, которое необходимо для полномасштабного развития цифровой экономики. Типичным примером является «Совместное заявление об электронной торговле» ВТО от января 2019 года, которое стало возможностью для создания рамок обсуждения с участием как можно большего числа стран (WTO 2019). В мае 2019 года 14 стран, включая США и ЕС, представили свои позиции в виде меморандумов, в которых основными темами были защита прав потребителей в Интернете, электронная сертификация, электронные подписи, рамки электронной торговли, внутреннее регулирование, прозрачность и недискриминационное обращение с цифровыми продуктами («Governments Actively Engaged at WTO E-Commerce Negotiations»). Хотя переговоры по электронной торговле в ВТО в 2019 году действительно продвинулись по сравнению с предыдущими обсуждениями, неизбежно потребуется значительное время для достижения конкретных соглашений. Это связано с тем, что 76 стран, участвующих в совместном заявлении, состоят из развитых и развивающихся стран, и существует значительный разрыв в уровне норм цифровой торговли и внутренней политике в области данных.

Если основные страны будут придерживаться своих стратегий, существует риск того, что различные попытки не сойдутся воедино, что приведет к фрагментации глобального цифрового управления. Это не является позитивным сигналом ни для США, ни для ЕС. С точки зрения правительства США, фрагментация глобального цифрового управления не является желательным явлением, поскольку необходимо учитывать интересы американских крупных технологических компаний. С точки зрения ЕС, упорное сохранение оценок соответствия для защиты персональных данных на двустороннем уровне может привести к ограничению распространения модели ЕС, исключая страны, которые не готовы на национальном уровне. Более того, это нежелательно, поскольку существует вероятность того, что европейские технологические компании окажутся изолированными в расширении своей транснациональной деятельности. По этим причинам США и ЕС, преследуя двусторонние стратегии, тесно увязывают их со стратегиями установления многостороннего управления.

G20 выступает в качестве альтернативы, которая может восполнить ограничения двусторонних и многосторонних стратегий для установления глобального цифрового управления. В конечном итоге, хотя обсуждения на уровне ВТО начались, поскольку многосторонние переговоры по своей природе требуют длительного времени, необходима промежуточная стратегия, связывающая двусторонние и многосторонние процессы обсуждения. В этом отношении стоит обратить внимание на «Осакский трек» (Osaka Track), инициированный Японией на саммите G20 в Осаке в 2019 году. Цель Осакского трека — предотвратить сдерживание деятельности цифровой экономики и фрагментацию цифрового управления из-за того, что страны устанавливают различные стандарты конфиденциальности, путем поиска «глобальных решений для глобальных проблем». Правительство Японии предложило «Свободное движение данных с доверием» (Data Free Flow with Trust: DFFT) в качестве способа достижения этой цели. Суть DFFT заключается в том, что для стимулирования экономического роста необходимо свободное трансграничное перемещение данных, таких как «медицинские, промышленные, транспортные» данные, и в этом процессе необходимо тщательно защищать персональные данные, интеллектуальную собственность и данные национальной безопасности. Значение DFFT заключается в том, что оно объединило парадигмы данных, которых придерживались основные страны, отражая предпочтения США в отношении трансграничного перемещения данных, предпочтения ЕС в отношении защиты персональных данных и предпочтения Китая в отношении защиты данных национальной безопасности. Это показывает, что интересы основных стран проецируются на процесс формирования глобального цифрового управления. Кроме того, Осакский трек открыл возможность для двусторонне-многосторонней увязки, которую стремились реализовать основные страны, указав, что ВТО должна стать форумом для постоянного обсуждения регулирования управления данными.■

■ Автор: Ли Сын Джу_ Профессор кафедры политологии и международных отношений Университета Чунг-Ан, директор Центра торговли, технологий и трансформации EAI. Получил докторскую степень по политологии в Калифорнийском университете в Беркли. Основные области исследований включают международную политическую экономию, международную политику торговли и глобальное цифровое управление. Среди его основных работ и соавторских работ: «Международная политическая экономия киберпространства» (под ред. Ли Сын Джу), «Northeast Asia: Ripe for Integration?» (в соавторстве), «Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions» (в соавторстве).

■ Ответственный за выпуск и редактирование: Юн Джун Иль, научный сотрудник EAI

Контакт: 02 2277 1683 (доб. 203) I junilyoon@eai.or.kr

«EAI Issue Briefing» — это серия, созданная с целью предоставления платформы для дискуссий, где эксперты из различных областей могут высказывать свое мнение и предлагать политические рекомендации по ключевым национальным и международным вопросам посредством углубленного анализа. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Утверждения и мнения, изложенные в докладах, журналах и монографиях, опубликованных EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением автора.