[Commentaire EAI] <Stratégies de réponse à la gouvernance numérique mondiale> Économie numérique et gouvernance numérique mondiale : la multidimensionnalité de la concurrence et la liaison des forums (forum linkage) en politique internationale

Note de l'éditeur

Ce commentaire, le troisième de la série de commentaires spéciaux sur « Gouvernance numérique mondiale et stratégie diplomatique », a été publié par Lee Seung-joo, directeur du Centre pour le commerce, la technologie et la transformation de l'EAI et professeur à l'Université Chung-Ang, qui analyse le processus politique international entourant l'établissement de la gouvernance numérique. Ce commentaire soutient que les axes de concurrence et de conflit entourant la gouvernance numérique mondiale se complexifient. En plus de la structure des États-Unis et de l'UE, qui ont mené l'établissement de règles et de normes relatives à la gouvernance numérique mondiale, l'axe des pays développés et des pays en développement a été ajouté avec le début des discussions au niveau de l'OMC. Il est à noter que l'axe de la concurrence entre les États-Unis et la Chine s'est formé dans le domaine de la gouvernance numérique mondiale à mesure que la rivalité hégémonique entre les États-Unis et la Chine se concrétisait. Il est analysé que si la concurrence entre les principaux pays s'intensifie, cela pourrait entraîner une fragmentation de la gouvernance numérique mondiale. L'auteur soutient qu'une stratégie intermédiaire, reliant les processus de discussion aux niveaux bilatéral et multilatéral, est nécessaire pour prévenir la fragmentation de la gouvernance numérique mondiale. Bien qu'il soit vrai que le « Osaka Track », présenté lors du sommet du G20 à Osaka en 2019, présente des défis à relever, il a proposé la possibilité d'un forum reliant les discussions aux niveaux bilatéral et multilatéral dans l'établissement de la gouvernance numérique mondiale.

L'établissement de la gouvernance numérique mondiale comporte une double nature : la concurrence pour la collecte, l'analyse et l'utilisation des données, et l'atténuation des effets secondaires qui peuvent survenir dans ce processus. Compte tenu des prévisions selon lesquelles l'économie numérique deviendra un élément clé de la concurrence interétatique au 21e siècle, la gouvernance numérique mondiale est inévitablement liée à la restructuration de l'ordre économique mondial du 21e siècle, en ce sens qu'elle concerne la définition de normes et de règles pour la gestion et le contrôle des données (Sack and Sherman 2019). Étant donné la diversité des enjeux interconnectés, il est difficile de former une base de consensus car les intérêts des pays divergent considérablement.

Cet article aborde le processus politique international entourant l'établissement de la gouvernance numérique mondiale en se concentrant sur trois aspects. Premièrement, une configuration de conflit complexe se forme, où les principaux pays développent des axes de concurrence multidimensionnels dans le processus d'établissement de la gouvernance numérique mondiale. Deuxièmement, malgré une compréhension fondamentale commune du mouvement transfrontalier des données, des différences notables apparaissent dans les stratégies de mise en œuvre des pays développés qui ont mené l'élaboration des normes et des règles, et dans ce processus, un phénomène de poursuite de stratégies doubles de concurrence et de coopération émerge. Troisièmement, les principaux pays du monde relient des forums à divers niveaux, tels que bilatéral, régional et multilatéral, afin d'assurer une position avantageuse dans le processus d'établissement de la gouvernance mondiale des données.

Trois dimensions de concurrence et de coopération

Les principaux axes de concurrence et de coopération concernant la gouvernance numérique mondiale se forment selon la configuration pays développés contre pays développés, États-Unis contre Chine, et pays développés contre pays en développement. Premièrement, la configuration « pays développés contre pays développés » est fondamentalement formée autour des États-Unis et de l'UE. Il existe un consensus considérable entre les États-Unis et l'UE sur la nécessité d'établir une gouvernance numérique à l'échelle mondiale concernant des questions clés telles que le mouvement transfrontalier des données, la protection des données personnelles, la sécurité nationale, l'éthique de l'intelligence artificielle et le droit d'auteur, pour le plein déploiement de l'économie numérique. Cependant, le problème réside dans le fait que les États-Unis et l'UE poursuivent des paradigmes très différents concernant des questions clés telles que la protection des données personnelles, la réglementation des données non personnelles, les barrières aux services Internet et les règles de commerce électronique transfrontalier, sur la base de visions divergentes (The Office of USTR 2018). Bien qu'il existe un terrain d'entente entre les États-Unis et l'UE, ils font preuve d'une double nature de concurrence et de coopération pour diffuser la vision qu'ils préfèrent. Cette dualité est clairement évidente dans la manière dont les États-Unis et l'UE tentent de résoudre les problèmes par des accords bilatéraux tels que « Safe Harbor » et « Privacy Shield », tout en rivalisant pour établir leur propre paradigme comme norme mondiale. La double dynamique de concurrence et de coopération menée par les États-Unis et l'UE continuera d'être l'axe central des discussions façonnant la gouvernance numérique mondiale à l'avenir.

Le deuxième axe entourant l'établissement de la gouvernance numérique mondiale est la configuration « pays développés contre pays en développement ». Il n'y a pas de position unifiée parmi les pays en développement. Cependant, la configuration politique internationale pour l'établissement de la gouvernance des données devient de plus en plus complexe à mesure que certains pays en développement soulignent la nécessité de garanties contre la dépendance croissante à l'égard des grandes entreprises technologiques des pays développés. De plus, la Déclaration sur le commerce électronique de l'OMC a une signification en ce qu'elle a fourni une base de discussion en permettant aux pays développés et en développement d'exprimer leurs positions respectives sur le commerce numérique, mais elle suggère également une probabilité accrue d'une intensification du conflit entre pays développés et pays en développement. En effet, si les pays en développement participent pleinement aux discussions au niveau multilatéral, la structure de discussion de la gouvernance mondiale du commerce numérique risque de devenir plus complexe et plus intense, en plus du conflit existant entre pays développés et pays développés.

Troisièmement, la concurrence États-Unis-Chine se manifeste également dans l'établissement de la gouvernance mondiale des données. Les États-Unis ont activement soutenu les activités de leurs entreprises technologiques transnationales. Les États-Unis adoptent la position la plus active dans la codification des réglementations sur le mouvement transfrontalier des données, sur la base de leur opposition à la localisation des données, qui constitue un obstacle à la promotion du commerce numérique. En revanche, la Chine, invoquant la « souveraineté des données », limite le transfert transfrontalier des données pour promouvoir son industrie des données et assurer la stabilité politique intérieure, tout en étant passive quant à la réglementation de la protection des données personnelles. Cette position de la Chine diffère non seulement de celle des États-Unis, qui privilégient le transfert transfrontalier des données, mais aussi de celle de l'UE, qui met l'accent sur la protection des données personnelles. En particulier, les États-Unis et la Chine se heurtent violemment sur la localisation des données, la divulgation du code source et l'obligation de transfert de technologie pour les grandes entreprises technologiques étrangères. Les positions divergentes des États-Unis et de la Chine se retrouvent également dans la proposition de négociation sur le commerce électronique de l'OMC mentionnée ci-dessus. Les États-Unis ont inclus un large éventail de dispositions relatives à la définition des produits numériques, aux mesures non discriminatoires à l'égard des produits numériques et aux services financiers, tandis que la Chine a présenté quelques problèmes spécifiques et des objectifs abstraits tels que la certification électronique, l'environnement de marché pour la promotion du commerce électronique et le développement global du commerce électronique.

Selon le Congressional Research Service (CRS) des États-Unis, les barrières commerciales numériques chinoises soulevées par les États-Unis peuvent être divisées en quatre domaines principaux. Premièrement, les barrières à l'accès à Internet, où le gouvernement chinois restreint gravement l'accès des entreprises étrangères au marché intérieur chinois par le biais de filtres et de blocages Internet, d'exigences de coentreprise et de restrictions sur les investissements étrangers. Deuxièmement, les États-Unis estiment que la localisation des données restreint également de manière significative les activités des entreprises technologiques étrangères en Chine en limitant le mouvement transfrontalier des données et en imposant des exigences de localisation. Troisièmement, il existe des barrières technologiques qui obligent à la divulgation et au transfert du code source et d'autres PI. Quatrièmement, il s'agit des menaces à la cybersécurité et de la faible protection de la propriété intellectuelle (Congressional Research Service 2018).

Différences dans les approches

Les États-Unis et l'UE sont à l'avant-garde des discussions sur les normes et règles internationales en tant que processus préalable à l'établissement de la gouvernance numérique mondiale. Des similitudes et des différences sont observées dans les stratégies poursuivies par les États-Unis et l'UE. Les États-Unis et l'UE emploient une stratégie consistant à accumuler des précédents par le biais de négociations bilatérales avec un certain nombre de pays afin d'assurer une position préférentielle dans les futures négociations multilatérales. Pendant ce temps, les États-Unis et l'UE poursuivent des stratégies très différentes dans le processus de concrétisation des réglementations commerciales numériques qu'ils préfèrent.

Il existe une méthode consistant à lier les normes et règles relatives au commerce numérique qui facilitent le mouvement transfrontalier des données aux ALE, ce qui est la méthode préférée des États-Unis. Parmi les 90 ALE signés entre 2001 et 2016, 69 ALE incluent directement ou indirectement des règles relatives au commerce numérique. Parmi ceux-ci, 69 ALE codifient les règles du commerce numérique dans des chapitres distincts, et 21 ALE incluent des dispositions relatives au commerce numérique dans le texte de l'accord ALE, bien qu'il ne s'agisse pas de chapitres indépendants. Alors que les normes et règles relatives au commerce numérique traitées dans les ALE portaient principalement sur la protection des consommateurs et la certification et la signature électroniques, elles se sont progressivement étendues pour inclure le mouvement transfrontalier des données, la localisation des données, la protection des données personnelles et l'interdiction de la divulgation du code source (Wu 2017).

Les États-Unis sont le pays qui vise les règles les plus complètes en matière de commerce numérique. L'approche américaine est clairement illustrée par le fait que les ALE signés par les États-Unis, tels que l'ALE Corée-États-Unis, le TPP et l'USMCA, incluent tous des dispositions relatives au commerce numérique. En particulier, l'USMCA, qui a renégocié le TLCAN, est considéré comme le plus complet et le plus robuste des ALE signés à ce jour, en ce sens qu'il codifie de nombreuses dispositions et spécifie de nombreuses obligations. Par exemple, l'USMCA inclut non seulement des règles relatives à l'accès aux données publiques, qui ne figuraient pas dans l'ALE Corée-États-Unis et le TPP, sous forme de règles d'effort, mais fait également des règles relatives aux « services informatiques interactifs » une disposition obligatoire. Ainsi, les États-Unis jouent un rôle de premier plan dans la codification des normes et règles relatives au commerce numérique (Lee Kyu-yeop et Kang Min-ji 2019).

La stratégie de l'administration Trump s'est poursuivie lors des négociations commerciales Japon-États-Unis conclues en septembre 2019. Les deux pays, Japon et États-Unis, ont convenu de dispositions complètes et de haut niveau pour traiter les domaines prioritaires du commerce numérique. Les priorités comprenaient l'interdiction des droits de douane sur les produits numériques, la garantie d'un traitement non discriminatoire des produits numériques, l'élimination des barrières au transfert transfrontalier de données dans tous les secteurs, l'interdiction de la localisation des données, l'interdiction de l'accès arbitraire aux codes sources et algorithmes, et la garantie d'une approche flexible pour les entreprises dans l'utilisation de technologies de cryptage innovantes. En étendant les règles du commerce numérique de l'USMCA à l'accord Japon-États-Unis, l'administration Trump a accumulé un autre précédent important pour l'établissement d'une gouvernance numérique à l'échelle mondiale (USTR 2019).

En revanche, comme le montre le processus de négociation avec le Japon, l'UE adopte une approche différenciée consistant non pas à codifier les réglementations relatives au commerce numérique dans les ALE, mais à approuver des « décisions d'adéquation » (adequacy decision) distinctes. Cette approche reflète la position traditionnelle de l'UE selon laquelle, bien qu'elle ne s'oppose pas au mouvement transfrontalier des données lui-même, des mesures de protection des données personnelles suffisantes doivent être prises au préalable. Cela signifie que des efforts pour une protection de haut niveau des données personnelles sont nécessaires en parallèle pour promouvoir le mouvement transfrontalier des données à l'ère de l'économie numérique. En ce sens, la décision d'adéquation complète l'APE UE-Japon (EU-Japan Economic Partnership Agreement 2019). Cela a non seulement créé la plus grande zone de sécurité pour le transfert de données au monde, mais a également permis aux approches adoptées par l'UE et le Japon de sécuriser un pont important pour l'établissement de la gouvernance mondiale des données à l'avenir.

Ce qui est remarquable ici, c'est que l'UE adopte une approche différente de celle des États-Unis dans la formation de normes et de règles relatives au commerce numérique au niveau bilatéral. Le gouvernement américain poursuit une stratégie consistant à inclure des dispositions relatives au commerce numérique dans les ALE, et ce, non pas par des dispositions déclaratives mais par des chapitres distincts. Le gouvernement américain est en train d'établir des normes axées sur ses propres intérêts pour les dispositions relatives au commerce numérique dans le processus de signature ou de renégociation de nombreux ALE. En revanche, l'UE poursuit une approche consistant à promouvoir séparément les ALE et les évaluations d'adéquation, tout en les reliant indirectement.

Liaison des forums (forum linkage)

Les principaux pays font preuve d'une double nature de concurrence et de coopération pour assurer une position avantageuse dans le processus d'établissement des normes internationales en tant que processus préliminaire à l'établissement de la gouvernance numérique mondiale, et ils explorent également des moyens de relier divers forums. Les États-Unis et l'UE ont en commun de privilégier le bilatéralisme comme stratégie de mise en œuvre pour l'établissement de la gouvernance numérique. L'approche bilatérale par le biais des ALE a l'avantage de permettre des discussions préventives sur la réglementation des impacts négatifs de la technologie numérique, tout en visant des normes et règles numériques de haut niveau. D'autre part, l'approche multilatérale centrée sur l'OMC, qui s'est concrétisée avec le lancement récent des négociations sur le commerce électronique de l'OMC, a l'avantage de maximiser les effets. Cependant, l'approche bilatérale nécessite un temps et des ressources considérables pour chaque négociation, et même si une négociation aboutit, l'effet attendu est relativement faible. L'approche multilatérale est plus conforme à l'objectif d'établir des normes et des règles internationales pour le commerce numérique, mais elle présente la difficulté de ne pas pouvoir coordonner facilement les intérêts de nombreux pays, y compris les pays en développement. La nécessité pour les principaux pays de relier les forums aux niveaux bilatéral, régional et multilatéral, plutôt que de les poursuivre exclusivement, s'explique par les avantages et les inconvénients clairs associés aux caractéristiques de chaque forum.

Un changement notable au niveau multilatéral est que les principaux pays du monde commencent à obtenir des résultats dans l'ouverture de discussions au niveau multilatéral concernant la gouvernance mondiale des données, qui est essentielle pour le plein déploiement de l'ère de l'économie numérique. Un exemple représentatif est la création d'un cadre de discussion impliquant le plus grand nombre possible de pays par le biais de la « Déclaration commune sur le commerce électronique de l'OMC » de 76 États membres en janvier 2019 (OMC 2019). En mai 2019, 14 pays, dont les États-Unis et l'UE, ont soumis des mémoires exposant leurs positions, les principaux sujets abordés étant la protection des consommateurs en ligne, la certification électronique, la signature électronique, le cadre du commerce électronique, la réglementation nationale, la transparence et le traitement non discriminatoire des produits numériques (« Les gouvernements activement engagés dans les négociations de l'OMC sur le commerce électronique »). Bien qu'il soit vrai que les négociations de l'OMC sur le commerce électronique de 2019 constituent une avancée par rapport aux discussions précédentes, il est inévitable qu'il faudra encore beaucoup de temps pour parvenir à un accord concret. En effet, les 76 pays ayant participé à la déclaration commune sont composés de pays développés et en développement, il existe donc un écart considérable dans le niveau des réglementations du commerce numérique et dans les politiques nationales de données.

Si les principaux pays s'en tiennent à leurs stratégies respectives, il existe un risque que les diverses tentatives ne convergent pas et que la gouvernance numérique mondiale ne se fragmente. Ce n'est pas un signal positif ni pour les États-Unis ni pour l'UE. Du point de vue du gouvernement américain, la fragmentation de la gouvernance numérique mondiale n'est en aucun cas un phénomène souhaitable, car elle doit tenir compte des intérêts de ses propres grandes entreprises technologiques. Du point de vue de l'UE, s'en tenir aux évaluations d'adéquation pour la protection des données personnelles au niveau bilatéral pourrait entraîner l'exclusion des pays qui ne sont pas préparés au niveau national, limitant ainsi la diffusion du modèle de l'UE. De plus, cela n'est pas souhaitable car cela pourrait paradoxalement isoler les entreprises technologiques de l'UE dans leur expansion d'activités transnationales. Pour ces raisons, les États-Unis et l'UE poursuivent des stratégies au niveau bilatéral, tout en les liant étroitement aux stratégies d'établissement d'une gouvernance au niveau multilatéral.

Le G20 a émergé comme une alternative pour combler les lacunes des stratégies aux niveaux bilatéral et multilatéral pour l'établissement de la gouvernance numérique mondiale. Bien que des discussions aient été ouvertes au niveau de l'OMC, étant donné la nature des négociations multilatérales qui prendront beaucoup de temps, une stratégie intermédiaire reliant les processus de discussion aux niveaux bilatéral et multilatéral est nécessaire. À cet égard, il convient de prêter attention au « Osaka Track », promu par le Japon lors du sommet du G20 à Osaka en 2019. L'objectif de l'Osaka Track est de rechercher des « solutions mondiales pour des problèmes mondiaux » afin d'empêcher que les activités économiques numériques ne soient entravées et que la gouvernance numérique ne se fragmente, en raison des différentes normes de confidentialité établies par les pays du monde. Le gouvernement japonais a proposé le « Flux libre de données avec confiance » (Data Free Flow with Trust : DFFT) comme moyen de réaliser cela. Le cœur du DFFT est que le mouvement transfrontalier libre de données telles que les données médicales, industrielles et de transport est essentiel pour promouvoir la croissance économique, et qu'il est nécessaire de protéger de manière sophistiquée les données personnelles, la propriété intellectuelle et les données de sécurité nationale dans ce processus. La signification du DFFT réside dans le fait qu'il intègre les paradigmes de données défendus par les principaux pays en reflétant respectivement la préférence des États-Unis pour le mouvement transfrontalier des données, la préférence de l'UE pour la protection des données personnelles et la préférence de la Chine pour la protection des données de sécurité nationale. Cela montre que les intérêts des principaux pays sont projetés dans le processus de formation de la gouvernance numérique mondiale. De plus, l'Osaka Track a ouvert la possibilité d'une liaison bilatérale-multilatérale recherchée par les principaux pays en stipulant que l'OMC devrait être un forum pour discuter en permanence de la réglementation de la gouvernance des données.■

■ Auteur : Lee Seung-joo_ Professeur au Département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université Chung-Ang, directeur du Centre pour le commerce, la technologie et la transformation de l'EAI. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley. Ses principaux domaines de recherche comprennent l'économie politique internationale, la politique internationale du commerce et la gouvernance numérique mondiale. Ses ouvrages et éditions principales comprennent « L'économie politique internationale de l'espace cybernétique » (édité par Lee Seung-joo), « Northeast Asia: Ripe for Integration? » (co-édité), et « Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions » (co-édité).

■ Responsable et éditeur : Yoon Jun-il, chercheur à l'EAI

Contact : 02 2277 1683 (poste 203) I junilyoon@eai.or.kr

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