Resumen de EAI: Estrategias de Respuesta a la Gobernanza Digital Global: Economía Digital y Gobernanza Digital Global: Multidimensionalidad de la Competencia y Vinculación de Foros (Forum Linkage) en la Política Internacional

Nota del editor

Como tercer informe de la serie de comentarios especiales "Gobernanza Digital Global y Estrategia Diplomática", se ha publicado un comentario de Lee Seung-joo, Director del Centro de Comercio, Tecnología y Transformación de EAI (Profesor de la Universidad Chung-Ang), quien analiza el proceso político internacional en torno al establecimiento de la gobernanza digital. Este comentario sostiene que los ejes de competencia y conflicto en torno a la gobernanza digital global se están volviendo cada vez más complejos. Además de la estructura de Estados Unidos y la UE, que han liderado el establecimiento de reglas y normas relativas a la gobernanza digital global, se ha añadido el eje de países desarrollados y en desarrollo con el inicio de las discusiones a nivel de la OMC, y se destaca la formación del eje de competencia entre Estados Unidos y China en el ámbito de la gobernanza digital global a medida que la competencia hegemónica entre ambos países se ha hecho visible. Se analiza que una intensificación de la competencia entre los principales países podría provocar la fragmentación de la gobernanza digital global. El autor sostiene que para prevenir la fragmentación de la gobernanza digital global, se necesita una estrategia intermedia que vincule los procesos de discusión a nivel bilateral y multilateral. Si bien es cierto que el "Osaka Track", propuesto en la Cumbre de Osaka del G20 en 2019, tiene desafíos que resolver, ha presentado la posibilidad de un foro para vincular las discusiones a nivel bilateral y multilateral en el establecimiento de la gobernanza digital global.

El establecimiento de la gobernanza digital global implica una dualidad: la competencia por la recopilación, análisis y utilización de datos, y la mitigación de los efectos adversos que puedan surgir en ese proceso. Teniendo en cuenta la perspectiva de que la economía digital será un elemento central de la competencia entre países en el siglo XXI, la gobernanza digital global está inevitablemente ligada a la reorganización del orden económico mundial del siglo XXI, en el sentido de que establece normas y reglas sobre la gestión y el control de datos (Sack y Sherman 2019). Dado que diversos temas están interconectados, los intereses de los países chocan fuertemente, lo que dificulta la formación de una base de consenso.

Este artículo discute el proceso político internacional en torno al establecimiento de la gobernanza digital global centrándose en tres aspectos. En primer lugar, se está formando un complejo panorama de conflictos en el que los principales países están formando de manera multidimensional ejes de competencia en el proceso de establecimiento de la gobernanza digital global. En segundo lugar, a pesar de compartir una comprensión básica sobre el movimiento transfronterizo de datos, existen diferencias significativas en las estrategias de implementación de los países desarrollados que han liderado el establecimiento de normas y reglas, y en este proceso está surgiendo un fenómeno en el que se persiguen estrategias duales de competencia y cooperación. En tercer lugar, los principales países del mundo están vinculando foros a diversos niveles, como el bilateral, el regional y el multilateral, para asegurar una posición ventajosa en el proceso de establecimiento de la gobernanza de datos global.

Tres dimensiones de competencia y cooperación

Los principales ejes de competencia y cooperación en materia de gobernanza digital global se forman en la estructura de países desarrollados frente a países desarrollados, Estados Unidos frente a China, y países desarrollados frente a países en desarrollo. En primer lugar, la estructura de "países desarrollados frente a países desarrollados" se forma fundamentalmente en torno a Estados Unidos y la UE. Existe un considerable consenso entre Estados Unidos y la UE sobre la necesidad de establecer una gobernanza digital a escala global en cuanto a temas clave como el movimiento transfronterizo de datos, la protección de datos personales, la seguridad nacional, la ética de la inteligencia artificial y los derechos de autor, para el pleno desarrollo de la era de la economía digital. Sin embargo, el problema radica en que Estados Unidos y la UE persiguen paradigmas muy diferentes en temas clave como la protección de datos personales, la regulación de datos no personales, las barreras a los servicios de Internet y las reglas de contratación transfronteriza, basándose en visiones distintas (The Office of USTR 2018). A pesar de tener un terreno común, Estados Unidos y la UE muestran una doble cara de competencia y cooperación para difundir sus visiones preferidas. La doble cara se manifiesta claramente en el hecho de que Estados Unidos y la UE compiten para establecer su paradigma como estándar mundial, al tiempo que buscan soluciones bilaterales a través de "Safe Harbor" y "Privacy Shield". La doble dinámica de competencia y cooperación que Estados Unidos y la UE despliegan seguirá siendo un eje central de las discusiones para la formación de una gobernanza digital a escala global.

El segundo eje en torno al establecimiento de la gobernanza digital global es la estructura de "países desarrollados frente a países en desarrollo". No existe una posición unificada entre los países en desarrollo. Sin embargo, el panorama político internacional para el establecimiento de la gobernanza de datos se está volviendo más complejo a medida que algunos países en desarrollo enfatizan las salvaguardias ante la creciente preocupación por la dependencia de las grandes empresas tecnológicas de los países desarrollados. Además, la Declaración de Comercio Electrónico de la OMC tiene el significado de proporcionar un punto de partida para las discusiones al permitir que los países desarrollados y en desarrollo expresen sus respectivas posiciones sobre el comercio digital, pero sugiere que la estructura de conflicto entre países desarrollados y en desarrollo probablemente se intensificará. Esto se debe a que si los países en desarrollo participan activamente en el foro de discusión a nivel multilateral, la estructura de discusión de la gobernanza del comercio digital global podría volverse aún más compleja y acalorada, además de la estructura de conflicto existente entre países desarrollados.

En tercer lugar, la competencia entre Estados Unidos y China también se está manifestando en el establecimiento de la gobernanza de datos global. Estados Unidos ha mostrado una actitud muy activa en el apoyo indirecto a las actividades de sus propias empresas tecnológicas transnacionales. Estados Unidos mantiene la posición más activa en la formalización de regulaciones sobre el movimiento transfronterizo de datos, basándose en su postura de oponerse a la localización de datos, que es un obstáculo para la liberalización del comercio digital. Por el contrario, China, bajo la "teoría de la soberanía de los datos", restringe la transferencia transfronteriza de datos para promover su propia industria de datos y la estabilidad política interna, mientras que es reacia a regular la protección de datos personales. Esta postura de China se diferencia no solo de la de Estados Unidos, que prioriza la transferencia transfronteriza de datos, sino también de la de la UE, que enfatiza la protección de datos personales. En particular, Estados Unidos y China chocan fuertemente sobre la localización de datos, la divulgación del código fuente y la transferencia forzada de tecnología para las grandes empresas tecnológicas extranjeras. Las posiciones opuestas de Estados Unidos y China también se encuentran en la propuesta de negociación de comercio electrónico de la OMC mencionada anteriormente. Estados Unidos incluyó una amplia gama de disposiciones sobre la definición de productos digitales, el trato no discriminatorio a los productos digitales y las regulaciones relacionadas con los servicios financieros, mientras que China presentó algunos temas específicos y objetivos abstractos como la certificación electrónica, el entorno de mercado para la liberalización del comercio electrónico y el desarrollo integral del comercio electrónico.

Según la Oficina de Investigación del Congreso de los Estados Unidos (Congressional Research Service), las barreras comerciales digitales chinas planteadas por Estados Unidos se pueden dividir en cuatro áreas principales. En primer lugar, las barreras de acceso a Internet, donde el gobierno chino restringe severamente el acceso a Internet de las empresas extranjeras al mercado nacional chino a través de filtrado y bloqueo de Internet, imposición de requisitos de empresas conjuntas y restricciones a la inversión extranjera. En segundo lugar, Estados Unidos considera que la localización de datos restringe sustancialmente las operaciones de las empresas tecnológicas extranjeras en China al limitar el movimiento transfronterizo de datos e imponer requisitos de localización. En tercer lugar, las barreras tecnológicas que exigen la divulgación y transferencia de código fuente y otras IP. La cuarta barrera son las amenazas a la ciberseguridad y la débil protección de la propiedad intelectual (Congressional Research Service 2018).

Diferencias en el enfoque

Estados Unidos y la UE lideran las discusiones sobre normas y reglas internacionales como proceso previo al establecimiento de la gobernanza digital global. Se observan tanto similitudes como diferencias en las estrategias de implementación de Estados Unidos y la UE. Estados Unidos y la UE emplean una estrategia de acumulación de precedentes a través de negociaciones bilaterales con varios países para asegurar de antemano una posición ventajosa en futuras negociaciones multilaterales. Por otro lado, Estados Unidos y la UE persiguen estrategias muy diferentes en el proceso de hacer realidad las regulaciones de comercio digital que prefieren.

Existe una forma de vincular las normas y reglas de comercio digital que promueven el movimiento transfronterizo de datos con los TLC, que es el método preferido por Estados Unidos. De los TLC celebrados entre 2001 y 2016, 90 TLC incluyeron directa o indirectamente reglas de comercio digital. De estos, 69 TLC formalizaron las reglas de comercio digital en capítulos separados, y 21 TLC incluyeron disposiciones relativas al comercio digital en el texto del acuerdo de TLC, aunque no en capítulos independientes. Si bien las normas y reglas de comercio digital cubiertas en los TLC se centraban anteriormente principalmente en la protección del consumidor y la certificación y firma electrónica, se están expandiendo gradualmente para incluir el movimiento transfronterizo de datos, la localización de datos, la protección de datos personales y la prohibición de la divulgación del código fuente (Wu 2017).

Estados Unidos es el país que persigue las reglas de comercio digital más completas. El enfoque de Estados Unidos se refleja claramente en el hecho de que los TLC entre Corea del Sur y Estados Unidos, el TPP y el USMCA celebrados por Estados Unidos incluyen disposiciones sobre comercio digital. En particular, el USMCA, que renegoció el TLCAN, es el más completo y sólido de los TLC celebrados hasta la fecha, en términos de la gran cantidad de áreas en las que se especifican las disposiciones y el gran número de obligaciones estipuladas. Por ejemplo, el USMCA no solo incluyó reglas sobre el acceso a datos públicos, que no estaban incluidas en el TLC Corea-EE. UU. y el TPP, como una disposición de esfuerzo, sino que también convirtió las reglas relativas a los "servicios informáticos interactivos" en disposiciones obligatorias. De esta manera, Estados Unidos está desempeñando un papel de liderazgo en la formalización de normas y reglas de comercio digital (Lee Kyu-yeop y Kang Min-ji 2019).

La estrategia de la administración Trump continuó en las negociaciones comerciales entre Estados Unidos y Japón concluidas en septiembre de 2019. Estados Unidos y Japón acordaron disposiciones integrales de alto nivel para abordar áreas prioritarias relacionadas con el comercio digital. Las prioridades incluían la prohibición de aranceles a los productos digitales, la garantía de trato no discriminatorio a los productos digitales, la eliminación de barreras a la transferencia transfronteriza de datos en todos los sectores, la prohibición de la localización de datos, la prohibición del acceso arbitrario a códigos fuente y algoritmos, y la garantía de acceso flexible para las empresas en el uso de tecnologías de cifrado innovadoras. Al extender las reglas de comercio digital del USMCA al acuerdo entre Estados Unidos y Japón, la administración Trump acumuló otro precedente importante para el establecimiento de una gobernanza digital a escala global (USTR 2019).

Por el contrario, la UE, como se evidencia en las negociaciones con Japón, adopta un enfoque diferenciado en lugar de formalizar las regulaciones de comercio digital en los TLC, sino a través de la aprobación de "decisiones de adecuación" separadas. Este enfoque refleja la postura tradicional de la UE, que, si bien no se opone a la transferencia transfronteriza de datos en sí misma, enfatiza que las medidas de protección de datos personales deben ser suficientes. En la era de la economía digital, se considera necesario un esfuerzo paralelo para una protección de datos personales de alto nivel para promover la transferencia transfronteriza de datos. En este sentido, la decisión de adecuación complementa el EPA entre la UE y Japón (EU-Japan Economic Partnership Agreement 2019). Esto no solo ha creado la zona segura más grande del mundo para la transferencia de datos, sino que también ha asegurado un importante punto de apoyo para el establecimiento de una gobernanza de datos a escala global en el futuro, a través de los enfoques adoptados por la UE y Japón.

Lo que cabe destacar aquí es que la UE adopta un enfoque diferente al de Estados Unidos en la formación de normas y reglas de comercio digital a nivel bilateral. El gobierno de Estados Unidos persigue una estrategia de incluir disposiciones de comercio digital en los TLC, y no como disposiciones declarativas, sino a través de capítulos separados para formalizarlas. El gobierno de Estados Unidos está creando un estándar centrado en sí mismo para las disposiciones de comercio digital en el proceso de celebración o renegociación de múltiples TLC. Por el contrario, la UE persigue un enfoque de vincular indirectamente los TLC, al tiempo que promueve los TLC y las evaluaciones de adecuación de forma independiente.

장의 연계(forum linkage)

Los principales países muestran una doble cara de competencia y cooperación para asegurar una posición ventajosa en el proceso de establecimiento de normas internacionales como proceso preliminar para el establecimiento de la gobernanza digital global, y además, están explorando formas de vincular diversos foros. Estados Unidos y la UE tienen en común la prioridad del bilateralismo como estrategia de implementación para el establecimiento de la gobernanza digital. El enfoque bilateral a través de los TLC tiene la ventaja de permitir discusiones preventivas sobre la regulación de los efectos negativos de la tecnología digital, al tiempo que se persiguen normas y reglas digitales de nivel relativamente alto. Por otro lado, el enfoque multilateral centrado en la OMC, que se ha hecho visible con el inicio de las negociaciones de comercio electrónico de la OMC, tiene la ventaja de maximizar la efectividad. Por otro lado, el enfoque bilateral requiere una inversión considerable de tiempo y recursos en negociaciones individuales, y el efecto esperado es relativamente pequeño incluso si se llega a un acuerdo. El enfoque multilateral se ajusta mejor al objetivo de establecer normas y reglas internacionales de comercio digital, pero tiene la dificultad de que no es fácil coordinar los intereses de muchos países, incluidos los países en desarrollo. La razón por la que los principales países necesitan vincular los foros a nivel bilateral, regional y multilateral, en lugar de perseguirlos de forma exclusiva, es que las ventajas y desventajas según las características de cada foro son claras.

Un cambio notable a nivel multilateral es que los principales países del mundo han comenzado a mostrar cierto éxito en abrir la discusión en el ámbito multilateral en relación con la gobernanza de datos a escala global, que es esencial para la plena realización de la era de la economía digital. Un ejemplo representativo es la "Declaración Conjunta sobre Comercio Electrónico de la OMC" de 76 países miembros en enero de 2019, que sentó las bases para establecer un marco de discusión en el que participaran tantos países como fuera posible (WTO 2019). En mayo de 2019, 14 países, incluidos Estados Unidos y la UE, presentaron documentos de posición que contenían sus respectivas posturas, y las principales agendas que propusieron incluían la protección del consumidor en línea, la certificación electrónica, la firma electrónica, el marco de comercio electrónico, la regulación nacional, la transparencia y el trato no discriminatorio a los productos digitales ("Governments Actively Engaged at WTO E-Commerce Negotiations"). Si bien es cierto que las negociaciones de comercio electrónico de la OMC de 2019 representan un avance respecto a las discusiones anteriores, es inevitable que aún se necesite una cantidad considerable de tiempo para llegar a un acuerdo concreto. Esto se debe a que los 76 países que participaron en la declaración conjunta están compuestos por países desarrollados y en desarrollo, y existen brechas significativas en el nivel de las normas de comercio digital y las políticas de datos nacionales.

Si los principales países se aferran a sus respectivas estrategias, existe el riesgo de que los diversos intentos no converjan en uno solo, lo que podría resultar en la fragmentación de la gobernanza digital global. Esto no es una señal positiva ni para Estados Unidos ni para la UE. Desde la perspectiva del gobierno de Estados Unidos, la fragmentación de la gobernanza digital global no es en absoluto un fenómeno deseable, ya que debe reflejar los intereses de sus propias grandes empresas tecnológicas. Desde la perspectiva de la UE, mantener la evaluación de adecuación para la protección de datos personales a nivel bilateral podría resultar en la exclusión de países que no están preparados a nivel nacional, lo que limitaría la difusión del modelo de la UE. Además, no es deseable ya que existe la posibilidad de que las empresas tecnológicas de la UE queden aisladas en la expansión de sus actividades transnacionales. Por estas razones, Estados Unidos y la UE persiguen estrategias a nivel bilateral, pero las vinculan estrechamente con estrategias para el establecimiento de una gobernanza a nivel multilateral.

El G20 ha surgido como una alternativa para llenar los vacíos de las estrategias bilaterales y multilaterales para el establecimiento de la gobernanza digital global. Aunque las discusiones a nivel de la OMC finalmente han comenzado, debido a la naturaleza de las negociaciones multilaterales, que requieren mucho tiempo, se necesita una estrategia intermedia que vincule los procesos de discusión a nivel bilateral y multilateral. En este sentido, es necesario prestar atención al "Osaka Track", impulsado por Japón en la Cumbre de Osaka del G20 en 2019. El objetivo del Osaka Track es buscar "soluciones globales para problemas globales" para prevenir la inhibición de las actividades económicas digitales y la fragmentación de la gobernanza digital debido a que los países de todo el mundo establecen diferentes estándares de privacidad. Como método para lograr esto, el gobierno japonés propuso el "Flujo de Datos Libre con Confianza" (Data Free Flow with Trust: DFFT). El núcleo del DFFT es que para promover el crecimiento económico, es esencial que los datos "médicos, industriales, de transporte", etc., se transfieran libremente a través de las fronteras, y que en este proceso es necesario proteger de manera sofisticada los datos personales, la propiedad intelectual y los datos de seguridad nacional. El significado del DFFT radica en que ha incorporado los paradigmas de datos defendidos por los principales países en una sola discusión, reflejando la preferencia de Estados Unidos por la transferencia transfronteriza de datos, la preferencia de la UE por la protección de datos personales y la preferencia de China por la protección de datos de seguridad nacional. Esto demuestra cómo los intereses de los principales países se proyectan en el proceso de formación de la gobernanza digital global. Además, el Osaka Track abrió la posibilidad de vincular bilateral y multilateralmente lo que los principales países han estado persiguiendo, al especificar que la OMC debe ser un foro para la discusión continua de las regulaciones sobre la gobernanza de datos.■

■ Autor: Lee Seung-joo_Profesor de Política y Relaciones Internacionales en la Universidad Chung-Ang y Director del Centro de Comercio, Tecnología y Transformación de EAI. Obtuvo un doctorado en ciencias políticas de la Universidad de California, Berkeley. Sus principales áreas de investigación incluyen la economía política internacional, la política internacional del comercio y la gobernanza digital global. Sus obras publicadas incluyen "International Political Economy of Cyberspace" (editado por Lee Seung-joo), "Northeast Asia: Ripe for Integration?" (coeditado) y "Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions" (coeditado).

■ Responsable y editor: Yoon Jun-il, Investigador de EAI

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