[EAI评论] 联合国军司令部功能强化趋势与战时作战指挥权移交后的作用

编者按

近期，围绕韩日军事情报保护协定（GSOMIA）终止、防卫费分担等一系列事件，韩美关系引发担忧。在此背景下，关于战时作战指挥权（战指权）移交问题，韩美两国间的矛盾以及联合国军司令部（UNC）的作用引发了日益扩大的争议。韩国汉阳大学国际学院客座教授郑炅永（音译）表示，“关于UNC的问题，不仅要考虑战指权移交后的作用，还需综合考虑停战时UNC的作用、和平协定签订时UNC的未来等问题，并进行全面 접근。”他建议，今后UNC的作用和功能应朝着韩美双方互利共赢的方向确立。“通过将非军事区（DMZ）和平化，并吸纳联合国安理会常任理事国五国、南北韩、UNC参战国作为会员国，当UNC能够履行和平协定监督职能时，将能够不流血地发挥作为通往统一的引路人的作用。”作者强调。

2019年下半年韩美联合指挥所演习中，在战指权移交初期运用能力评估过程中，出现了关于战指权移交后UNC权限的韩美矛盾的报道， UNC的作用争议由此进一步加剧。

关于UNC的问题，不仅要考虑战指权移交后的作用，还需综合考虑停战时UNC的作用、和平协定签订时UNC的未来等问题，并进行全面 접근。本文旨在探讨UNC的历史发展过程及其功能强化趋势并得出启示，随后讨论战指权移交的背景与意义，以及战指权移交后停战时和战时UNC与未来联合司令部之间的指挥关系和作用。接着，将讨论在推进南北军事协议及今后军备控制时UNC的作用以及和平协定签订时UNC的未来，最后提出政策建议。

UNC功能强化趋势及其启示

1950年，朝鲜发动朝鲜战争，联合国安理会于6月26日通过决议，要求立即停止敌对行为，并敦促其撤兵至38线以北。朝鲜当局未停止战斗，联合国安理会于6月27日通过第83号决议，决定联合国会员国提供援助以恢复国际和平与安全；随后于7月6日通过第84号决议，决定在美国的责任下创建联合军事司令部，由美国政府任命司令官，并定期向联合国安理会报告作战情况。为此，杜鲁门政府任命远东军司令道格拉斯·麦克阿瑟元帅为联合国军司令。

1950年7月14日，李承晚总统向麦克阿瑟司令官发送了公函，表示“在当前危机持续期间，将大韩民国陆海空军的一切指挥权（Command Authority）移交给联合国军司令官。” UNC在国军、美第八集团军、美远东空军及第七舰队、联合国参战军的单一指挥体系下进行了朝鲜战争。1950年10月7日，联合国大会通过了建议“建立统一、独立、民主的韩国政府（Establishment of A Unified Independent, and Democratic Government of Korea）”的第376(V)号决议。

1953年7月27日签订停战协定之际，联合国参战国发表了“关于朝鲜的16个参战国宣言”，宣布若破坏停战协定并再次爆发战争，联合国军将再次参战。1954年2月19日，与日本政府签订了《地位协定》（SOFA），使得可以使用驻日美海空军基地。1954年11月17日，签订了《议定书》（Agreed Minutes），规定“只要UNC在朝鲜半岛执行防御任务，韩国军队的作战控制权就归属UNC司令官”，由此UNC继续对韩国军队行使作战控制权。此外，1957年7月1日，UNC从东京迁至首尔，联合国军司令官兼任驻韩美军司令官。

1978年11月7日，根据韩美战略指令第1号，创建了韩美联合司令部，将UNC司令官曾拥有的对韩国军队的作战控制权移交给了联合司令官。UNC在联合国安理会和美军参谋长联席会议的指示下，持续履行停战协定管理职能；韩美联合司令部则在韩美安保会议（SCM）和军事委员会会议（MCM）的战略指令和作战方针下，执行遏制战争、若遏制失败则赢得战争的任务。1994年12月1日，根据韩美战略指令第2号，平时作战控制权从联合司令部移交至韩国参谋本部。联合司令官则行使平时危机管理、情报监视、战时作战计划发展及联合演习、互操作性等联合授权事项（CODA, Combined Delegated Authority）。

另一方面，关于UNC功能强化，美军参谋长联席会议于‘1983年朝鲜半岛再次爆发战争时，UNC与联合司令部将维持各自独立的法律和军事体系，并由UNC指挥部队’，下达了针对UNC司令官的相关规定（TOR, Terms of Reference），并于1998年以UNC一般命令第1号下达。此外，2003年1月，美国国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德指示时任UNC司令官的陆军中将里昂·J·拉波尔特，要求加强UNC作为兵力提供者（Force Provider）的功能，吸纳更多国家参与。为此，UNC于2008年参考美军中部司令部多国协调中心（MNCC, Multi-nations Coordination Center），组建了UNC MNCC，并在2009年“乙支自由卫士”演习中，澳大利亚、法国等国作为UNC多国协调中心成员参与。2014年，UNC司令官柯蒂斯·M·斯卡帕罗蒂（Curtis M. Scaparrotti）推进了UNC复兴（Revitalization）计划，以扩大UNC的作用。2016年就任的UNC司令官华金·K·布鲁克斯（Vincent K. Brooks）于2018年5月14日首次任命了非美籍的UNC成员国——加拿大陆军中将韦恩·D·埃尔（Wayne D. Eyre）为副司令官。UNC为履行停战协定履行监督和推进与朝鲜对话，并为独立于韩美联合司令部和驻韩美军的UNC运作，采取了减少联合司令部与UNC职务兼任的措施，并扩大了第三国军官在UNC的任职。韩国也曾被要求派遣UNC参谋人员，但目前未派员。此外，随着UNC独立作用的强化趋势，UNC成员国参与“关键决心”（Key Resolve）等韩美联合演习的次数增加。UNC司令官每月邀请各兵力提供国大使团举行会议，分享各种进展情况。由澳大利亚、法国等8个国家派遣UNC参谋人员等，原本30至40人的UNC工作员增至2至3倍，正在推进UNC功能的补充和扩大。特别是2018年1月16日，在朝鲜半岛紧张局势升级之际，美国与包括16个联合国参战国在内的20个国家（来自温哥华）的外长会议，被评价为支持南北对话并研究朝鲜半岛突发事件应对措施的会议。

在2018年第50次安保会议（SCM）上，韩美国防部长就战指权移交后，未来联合司令部由韩国军队四星上将担任司令官、美军四星上将担任副司令官的新指挥结构达成一致，并重申战指权移交后UNC和驻韩美军将继续驻留。2019年7月27日，澳大利亚的斯图尔特·迈耶（Stuart Mayer）海军中将继韦恩·埃尔副司令官之后，成为第二位担任UNC副司令官的外国籍军官。

由此可见，UNC方面强化其功能，是考虑到在未获得联合国安理会决议的情况下发动伊拉克战争，并因同盟国参战有限而艰难作战的教训。判断认为，在朝鲜半岛发生战争时，由已根据联合国安理会决议创建并运作的UNC主导的多国部队作战，比韩美联合司令部更有效，因此正在推进扩大UNC的作用。此外，强化UNC的作用，有助于明确停战时UNC的作用，为突发事件中的UNC作用做好准备，履行和平协定监督职能，并具备发展为维和部队的可能性，以及作为遏制中国等印度-太平洋战略的一部分，不能排除其发展为东北亚版北约（NATO）型集体安全体系的可能性。

美方就未来联合司令部副司令官由美军四星上将担任一事，其背景和意图是什么？这可能与对韩国军队执行朝鲜半岛战区作战能力的积极评价有关，同时也便于作为联合司令部副司令官兼驻韩美军司令官，能够顺利请求美军增援等。作为三星上将执行联合司令部副司令官任务时，每次都需要向UNC司令官兼驻韩美军司令官请示并报告，这十分繁琐。从军事组织的特性来看，指挥官和副指挥官的权限巨大，若以同级指挥结构 편성，则可以克服某些限制。此外，UNC司令官可以进入未来联合司令部的指挥结构，通过停战时联合演习为突发任务做好准备。若以UNC的名义进行作战，也不能排除为占领朝鲜并进行统治做准备的考量。如果这些判断成为现实，则可能出现战时未来联合司令部与UNC之间进行二元化作战，或者在战时将战指权从联合司令部重新移交至UNC，由UNC进行单一指挥体系作战的可能性。届时，战指权移交将仅仅是名义上的，而韩国军队的整体架构将面临挑战。

战指权移交的背景与意义

在此有必要审视为何要推进战指权移交，其目的和意义何在。战指权移交的推进，是自20世纪70年代初倡导自主国防以来，韩国国防自主化不断演进和发展的象征。1994年平时作战控制权移交，进入21世纪后，韩国凭借对朝压倒性优势的国力、提升的国际地位、高涨的国民自尊心以及成长为国际化水平的韩国军队，能够主导韩美联合防御。美国则为应对中国潜在威胁和恐怖主义，根据全球军事部署审查（GPR, Global Posture Review）推进海外驻军调整，并基于应对朝鲜威胁以及印度-太平洋地区威胁的战略灵活性，推进了由韩国主导、美国支援的新联合防御体系，而这一切都将通过战指权移交来实现。

文在寅政府在2017年6月韩美首脑会谈中达成一致，同意“为尽快实现基于条件的韩国军队战指权移交，持续进行同盟层面的合作”。在7月9日公布的100项国政课题中，将“在牢固的韩美同盟基础上，尽早实现战指权移交”作为一项重要议程推进。此外，在2018年国军日纪念词中，他强调“我军将守护国民的生命和安全免受任何威胁，并将具备在我们自己的土地、天空和海洋上，在我们主导下进行作战控制的能力”。

战指权移交是自主国防的象征，是独立国家理应实现的目标。此外，此次移交意味着这片土地的主人——大韩民国，将不再过度依赖同盟，而是凭借自身的意志、能力和战略，决心守护民族精神、灵魂、祖国疆土和民主主义。行使对国军的战指权，意味着恢复国防的自主性，并恢复军事力量运用自主权。同时，当直面为实现武力统一而执着于朝鲜核武力完成的战略手段时，其目的是通过战指权移交，建设一个能够应对灾难性核战争、并在战时能够主导战争的国家。

不仅如此，战指权移交将成为提升我军士气、增强国民自尊心的契机，并有助于恢复国民对军队的信任。行使战指权对于推进战时和平统一战略至关重要，战指权移交后才能真正发挥和平创造职能。此外，在朝鲜半岛发生突发事件时，韩国主导的军事行动将阻断中国介入的借口，从而实现统一的伟业。战指权移交具有历史意义，标志着冷战后韩美同盟所追求的韩国国防自主化得以实现。同时，朝鲜军队将对行使战指权移交的韩国军队感到畏惧。朝鲜军队将不得不顾忌拥有战时和平统一指挥体系一元化、能够行使惩罚报复权力的韩国军队，并且在朝鲜军队挑衅时，韩国军队将立即做出反应，因此朝鲜军队将不敢轻易发起挑战。即使朝鲜进行武力挑衅，我军也将以立即而果断的惩罚报复回击，不仅针对挑衅源头，还将打击其指挥和支援力量。

更进一步说，通过战时作战指挥权移交，大韩民国将凭借韩美同盟，在经济增长和政治发展之后，实现自主安全，并因此被评价和赞誉为同盟的典范。此外，战指权移交将成为通过行使外交自主性来拓展国际舞台视野的契机。战指权移交将促进发展符合朝鲜半岛作战区域和军事战略的作战理论，培养能够战斗并取胜的军队，同时振兴国防产业，创造大量就业机会，为国防出口注入活力，从而为增进国家利益做出贡献。

战指权移交后UNC的作用

战指权移交后，拟探讨停战时、突发事件时UNC、参谋本部、未来联合司令部之间的关系。战指权移交后，在停战时，UNC将根据停战协定第17条“遵守并执行本协定条款和规定的责任，属于签署本协定的缔约方及其后任司令官”，由UNC司令官继续承担遵守和执行停战协定的责任，并根据停战时的交战规则，作为停战管理主体继续发挥作用。推测参谋本部在战指权移交后，将主张行使应对平时局部冲突的权限。作用将继续发挥。

UNC为遏制朝鲜半岛战争做出了决定性贡献，但被评价为未能遏制局部冲突。这是因为韩国军队的军事力量运用权限受到限制，导致其未能充分履行保卫主权、领土和国民生命等固有任务，因此无法摆脱批评。韩国军队未能遏制朝鲜军队挑衅的原因之一是，在朝鲜军队进行武力挑衅时，韩国军队因停战时UNC交战规则中的比例原则以及使用高伤亡率武器时，审批权上移导致应对射击延迟而错失良机。朝鲜军队洞悉了这一弱点，不断进行挑衅和恐怖活动。美国国防部长罗伯特·M·盖茨（Robert M. Gates）在其回忆录《Duty: Memoirs of a Secretary at War》中证言道：“2010年11月23日延坪岛炮击挑衅时，对于试图以过度的（Disproportionally）战斗机和炮兵进行报复的韩国，总统、国务卿、本人以及参谋长联席会议主席迈克尔·G·穆伦（Michael G. Mullen）都通过电话告知韩方对口官员，要求根据比例原则仅进行炮击应对，不得使用战斗机进行报复和轰炸。”尽管这是出于对战争升级的担忧，但在光天化日之下，对于蹂躏大韩民国领土的朝鲜军队，我军出动的战斗机本应进行坚决而果断的报复。

据了解，根据2013年3月韩国参谋长联席会议议长郑承兆（音译）和UNC司令官詹姆斯·D·萨曼（James D. Thurman）签署的韩美局部冲突联合应对计划，战时交战规则得到了补充。在朝鲜军队进行局部挑衅时，韩国军队有必要立即而果断地行使自卫权，不仅针对挑衅源头，还包括其指挥和支援力量；UNC则有必要通过美方迅速部署增援兵力等措施，来防止事态扩大。

一旦朝鲜半岛再次爆发战争，如前所述，根据‘UNC与联合司令部将维持各自独立的法律和军事体系，并由UNC指挥部队，包括美军增援兵力’的UNC司令官相关规定和UNC一般命令，当UNC承担指挥作战的司令部任务时，我方将与未来联合司令部应成为朝鲜半岛战区作战的战争指挥司令部的立场产生对立。万一这种担忧成为现实，预计将出现无法应对的战争指挥混乱。

朝鲜战争期间地面作战指挥体系二元化的教训是深刻的。反击作战时，地面作战由负责西部战区的美国第八集团军和投入仁川登陆战的美军主力部队进行转换，经海路投入元山，由麦克阿瑟司令官直接指挥的地面部队实施东部战区作战，这是两个部队分离的指挥体系。鉴于两个部队的战斗界线以及中国军队的介入等未能进行协调作战所带来的艰难军事作战，二元化指挥体系绝不能重演。因此，在朝鲜半岛发生突发事件时，未来联合司令官应是朝鲜半岛战区的唯一指挥官，UNC应发挥兵力提供者的作用，作为UNC成员参战的部队应转为联合司令部的战术控制（Tactical Control），实现指挥体系的一元化。

此外，在发生包括白头山火山爆发在内的灾难事故，并根据联合国安理会决议或朝鲜当局的请求，在朝鲜地区执行人道主义援助/灾难救援（HA/DR, Humanitarian Assistance & Disaster Relief）作战时，应由未来联合司令官行使作战控制权。朝鲜地区并非外国，根据民族自决原则和南北关系并非普通国家间关系而是通往统一的特殊关系这一《南北基本协议》以及宪法第三条“大韩民国领土为朝鲜半岛及其附属岛屿”，未来联合司令官应在优先于朝鲜军队、作战区域、语言等因素的单一指挥体系下执行HA/DR作战或强制和平作战。

南北和平协定签订时的UNC作用

9·19南北军事协议是在与UNC方面密切协商下达成的，是忠实于DMZ非军事化等停战协定基本精神的协议。特别是通过运营南北UNC三方协议体，就板门店非军事化协议的履行进行协商，实现了非军事化，这对于UNC的作用具有重要意义。

UNC及波兰、捷克人员也可回归共产阵营的中立国监察委员会，与瑞士、瑞典中监委委员一同履行监视南北军事协议履行情况的职责。今后，也可在与UNC紧密合作下推进南北军备控制，并由UNC履行军备控制履行监督的职能。

关于UNC在南北合作项目中的作用，根据2010年10月3日UNC与韩国国防部签订的《关于穿越DMZ的南北铁路·道路连接的韩国国防部与UNC之间谅解备忘录》，其中规定“UNC继续行使管辖权（Jurisdiction Authority），韩国军队行使行政权（Administrative Authority）”。据此，今后可通过军事支援南北合作项目，为朝鲜半岛和平定居做出贡献。

另一方面，拟讨论和平协定签订时UNC的作用。关于和平协定，存在着“朝鲜不再是敌对国家，威胁已消失，UNC的存在根据因此丧失，应予解散”的解散论，以及“基于联合国安理会第83、84号决议创建的UNC，即使停战协定被和平协定取代，也丝毫不会受到影响，应予存续”的存续论。甚至有人认为，1950年10月7日联合国大会关于“建立统一、独立、民主的韩国政府”的决议至今仍然有效。

从相关国家对UNC未来的立场来看，可以做出如下判断。美国的立场是，为管理朝鲜半岛和平及维持东北亚稳定，UNC应予存续；而朝鲜方面则一直执着于要求解散UNC作为统一的障碍，并认为在签订和平协定时UNC理应解散。此外，中国认为UNC通过以西方国家为主导的UNC来牵制中国，抱有被包围的意识，因此会主张解散UNC；日本则认为UNC应予存续，若韩国政府反对UNC存续并导致UNC迁回东京，将有助于加强自身安全。

若签订和平协定，关于UNC解散可能引发的问题，包括UNC后方基地使用权消失，以及1950年参战国关于朝鲜半岛冲突再发时再次参战的决心消失；在朝鲜半岛发生突发事件时，因中俄的否决，联合国安理会通过参战决议的可能性渺茫；缺乏监督和平协定履行的具有约束力的机构，以及越南战争巴黎和平协定允许北越武力攻击的教训，都警示我们在签订和平协定时应慎重对待UNC的解散问题。

结论与政策建议

近期UNC功能强化，一方面是为了更有效地管理停战体制，另一方面也是为在非核化取得进展并签订和平协定时，其可能发展为维和部队做好准备。此外，不能排除其作为朝鲜半岛突发事件时战争执行司令部的可能性，以及作为遏制中国等修正主义势力的印度-太平洋战略的一部分，发展为东北亚版北约型集体安全体系的可能性。无论如何，有必要以韩美双方互利共赢的方式来确立UNC的作用和功能。

战时作战指挥权移交改变了国家安全的基本框架。在停战时，应尊重UNC的停战协定管理作用，同时恢复我军的军事力量运用权限，并朝着能够立即惩罚朝鲜的任何挑战方向，补充完善UNC停战时的交战规则。未来联合司令部与UNC的指挥关系应是支援合作关系而非隶属关系，在突发事件时，未来联合司令部应是朝鲜半岛战区的唯一战争指挥司令部，UNC应发挥兵力提供者的作用。作为UNC成员参战的部队，应转为未来联合司令部的战术控制，实现指挥体系的一元化。

在朝鲜半岛签订和平协定时，韩美之间需要就UNC的未来问题进行深入协商。作为和平协定监督机构，可以考虑南北共同军事委员会、UNC、UNC重组、维和机构（PMO）等方案。综合分析国际支持、通过可能性、监督职能的实效性、国家利益等因素，通过将DMZ和平化，并吸纳联合国安理会常任理事国五国、南北韩、UNC参战国作为会员国，当UNC能够履行和平协定监督职能时，将能够不流血地发挥作为通往统一的引路人的作用。■

■作者：郑炅永_ 汉阳大学国际学院客座教授，毕业于陆军士官学校和美国陆军指挥参谋学院，并在马里兰大学获得国际政治学博士学位。曾参与参谋本部、联合司令部、陆军本部等部门的战略制定和政策开发，并在国家安全委员会（NSC）、国防部政策咨询委员会、国防大学、天主教大学等处讲授安保学。主要研究领域包括韩美军事关系、朝鲜军事、多边安全合作、冲突管理等。主要著作及合著有《走向统一韩国的安全挑战与决心》、《韩国的向心力外交安保政策》、《东亚领土争端与国际合作》（合著）、North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia（伦敦：Ashgate）（合著）等。

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