[EAI論評] 国連軍の機能強化の趨勢と戦作権転換後の役割

編集者注

最近、韓日軍事情報包括保護協定（GSOMIA）の終了、防衛費分担金など一連の事件により、韓米関係に対する懸念が提起されている中で、戦時作戦統制権（戦作権）の転換を巡り、韓米両国間の対立と国連軍の役割について論争が大きくなっています。チョン・ギョンヨン漢陽大学国際大学院兼任教授は、「国連軍の問題は、戦作権転換後の役割だけでなく、停戦時の国連軍の役割、平和協定時の国連軍の未来などを考慮して包括的にアプローチする必要がある」と述べ、今後、国連軍の役割と機能は、韓国と国連軍が互いにウィンウィンできる方向で確立されるべきだと提言しています。「DMZを平和地帯化し、国連安保理常任理事国5カ国、南北朝鮮、国連軍参戦国を会員国として再編し、国連軍が平和協定監視機能を遂行する際に、出血せずに統一への道案内役を遂行できるだろう」と著者は強調しています。

2019年後半期、韓米合同指揮所演習における戦作権転換初期運用能力評価過程で、戦作権転換後の国連軍の権限に関して韓米間で対立があったという報道が出て、国連軍の役割に関する論争が増幅されている。

国連軍の問題は、戦作権転換後の役割だけでなく、停戦時の国連軍の役割、平和協定時の国連軍の未来などを考慮して包括的にアプローチする必要がある。本稿では、国連軍の歴史的展開過程と機能強化の趨勢を考察し、含意を導き出した後、戦作権転換推進の背景と意義、そして戦作権転換後の停戦時および戦時における国連軍と未来連合軍との指揮関係と役割を論じる。続いて、南北軍事合意および今後の軍備統制推進における国連軍の役割と平和協定締結時の国連軍の未来を論じた後、最後に政策提案を行いたい。

国連軍の機能強化の趨勢と含意

1950年、北朝鮮が6・25戦争を敢行すると、国連安保理は6月26日、敵対行為の即時中止を要求し、38度線以北への撤収を促す決議文を採択した。北朝鮮当局が戦闘を中止しないと、国連安保理は6月27日、国際平和と安全を回復するために国連加盟国の援助提供を決議する83号を採択し、続いて7月6日にはアメリカの責任の下に統合軍司令部を創設し、司令官をアメリカ政府が任命し、作戦状況を国連安保理に定期的に報告させる決議84号を採択した。これに対しトルーマン政府は極東軍司令官のダグラス・マッカーサー元帥を国連軍司令官に任命した。

李承晩大統領は1950年7月14日、「現在の危機が続く間、大韓民国陸・海・空軍の一切の指揮権（Command Authority）を国連軍司令官に委譲する」という公翰（公翰）をマッカーサー司令官に発信し、国連軍は国軍と米第8軍、米極東空軍および第7艦隊、国連参戦軍を単一指揮する体制の下で6・25戦争を遂行した。国連総会は1950年10月7日、「統一された独立民主韓国政府の樹立（Establishment of A Unified Independent, and Democratic Government of Korea）」を勧告する決議文376(Ⅴ)を通過させた。

1953年7月27日、停戦協定締結当時、国連参戦国は停戦協定を破棄し、戦争再発時には国連軍の再参戦を宣言した「韓国に関する参戦16カ国宣言文」を発表した。1954年2月19日、国連軍と日本政府の間でSOFAを締結し、在日米海・空軍基地を使用できるようになり、1954年11月17日、「国連軍が朝鮮半島で防衛任務を遂行する限り、韓国軍に対する作戦統制権は国連軍司令官に置く」という合意議事録（Agreed Minutes）を締結したことにより、国連軍は引き続き韓国軍に作戦統制権を行使した。また、1957年7月1日、国連軍を東京からソウルに移転し、国連軍司令官が在韓米軍司令官を兼職するようになった。

1978年11月7日、韓米戦略指示第1号に基づき韓米連合軍司令部を創設し、国連軍司令官が行使してきた韓国軍に対する作戦統制権を連合軍司令官に委譲し、国連軍は国連安保理と米合同参謀本部の指示の下、継続的に停戦協定管理機能を遂行し、韓米連合軍は韓米安全保障協議会議（SCM, Security Consultative Meeting）と軍事委員会会議（MCM, Military Committee Meeting）の戦略指示と作戦指針の下、戦争を抑止し、抑止失敗時には戦争に勝利する任務を遂行することになった。1994年12月1日、韓米戦略指示第2号により、連合軍から韓国合同参謀本部へ平時作戦統制権が転換され、連合軍司令官は平時危機管理、情報監視、戦時作計発展および連合演習、相互運用性など連合権限委任事項（CODA, Combined Delegated Authority）を行使した。

一方、国連軍機能強化関連で米合同参謀本部は、「1983年朝鮮半島戦争再発時に国連軍と連合軍は別個の法的・軍事的体制を維持し、国連軍部隊を運用する」という国連軍司令官のための関連約定（TOR, Terms of Reference）を指示し、これを1998年国連軍一般命令第1号として下達した。また、2003年1月、ドナルド・ラムズフェルド米国防長官はレオン・J・ラポート国連軍司令官に、国連軍を加盟国だけでなく、より多くの国が参加する兵力提供（Force Provider）機能の補強を指示した。これに伴い、国連軍は2008年、米中部軍の多国籍協力本部（MNCC, Multi-nations Coordination Center）を参照して国連軍MNCCを編成し、2009年の乙支フリーダムガーディアン演習時には国連軍多国籍協力本部のメンバーとしてオーストラリア、フランスなどが参加した。2014年、カーティス・M・スカパロッティ国連軍司令官は国連軍の再活性化（Revitalization）プログラムを発展させ、国連軍の役割拡大を推進した。2016年に就任したヴィンセント・K・ブルックス国連軍司令官は、2018年5月14日、初めて米軍ではない国連軍加盟国であるカナダのウェイン・D・エア陸軍中将を副司令官に任命した。国連軍は停戦協定履行監督と北朝鮮との対話を推進し、韓米連合軍および在韓米軍から独立した国連軍運営のため、連合軍と国連軍の兼職を減らす措置を断行し、第三国将校の国連軍への登用を拡大した。韓国にも国連軍参謀部員としての参加を要請したが、韓国は現在派遣していない。また、国連軍の独自の役割強化の趨勢として、国連軍参加国のキリゾルブなどの韓米連合訓練への参加が増加し、国連軍司令官は毎月、兵力提供国大使団を招いて会議を行い、各種の進捗状況を共有している。オーストラリア、フランスなど8カ国が国連軍参謀要員を派遣するなど、30～40人レベルだった国連軍勤務要員が2～3倍増員され、国連軍の機能補強・拡大を推進している。特に、朝鮮半島に緊張が高まっていた2018年1月16日、米国と国連参戦国16カ国を含むバンクーバー20カ国外相会議は、南北対話を支持し、朝鮮半島有事に備える会議だったと評価される。

2018年の第50次SCMで、韓米国防長官は戦作権転換時に韓国軍4つ星将軍を司令官、米軍4つ星将軍を副司令官とする未来連合軍の新たな指揮構造に合意し、戦作権転換後も国連軍と在韓米軍が継続して駐留することを再確認した。2019年7月27日、オーストラリアのステュアート・メイヤー海軍中将がウェイン・エア副司令官に続き、2番目の国連軍副司令官として赴任した。

このように、国連軍側が国連軍の機能を強化するのは、国連安保理決議なしにイラク戦争を敢行し、限定的な同盟軍の参戦で困難な戦争を遂行した教訓を考慮し、朝鮮半島戦争時には韓米連合軍よりも、既に国連安保理決議によって創設・運用されている国連軍主導の多国籍軍作戦の方がより効果的だと判断し、国連軍の役割を拡大推進していると判断される。また、国連軍の役割を強化することは、朝鮮半島停戦時の国連軍の役割を明確にし、有事の際の国連軍の役割に備え、平和協定締結時の監視機能を遂行することはもちろん、平和維持軍への発展可能性や中国牽制など、インド・太平洋戦略の一環として、東アジア版NATO型集団安全保障体制へと発展する可能性も排除できないだろう。

米国側が未来連合軍司令部の副司令官に米軍4つ星将軍を合意した背景と意図は何だろうか。韓国軍の朝鮮半島戦区作戦遂行能力に対する前向きな評価とともに、連合軍副司令官であり在韓米軍司令官として米増援戦力の要請などを円滑に行えること、3つ星将軍として連合軍副司令官任務を遂行する際に、国連軍司令官兼在韓米軍司令官に毎回指示を与え報告しなければならない煩わしさと、軍組織の特性上、指揮官と副指揮官の権限が甚大であるため、同一階級で指揮構造を編成した場合の制限を克服できる点、国連軍司令官が未来連合軍の指揮構造の中に入り、停戦時の連合演習を通じて有事の任務に備えることができる側面などが作用しただろう。国連軍の名で戦争遂行を行う場合、北朝鮮占領統治への備えという側面も排除できないだろう。このような判断が現実化した場合、戦時には未来連合軍司令部と国連軍との間で二元化された戦争遂行を行うか、戦時には連合軍から国連軍へ戦作権を再転換することを通じて、国連軍の単一指揮体制で戦争を遂行する可能性も排除できない。この時、戦作権転換は名目に過ぎず、我が軍の全般的なアーキテクチャが挑戦を受けることになるだろう。

戦作権転換の背景と意義

ここで、なぜ戦作権転換を推進することになったのか、その目的と意味は何なのかを吟味する必要がある。戦作権転換の推進は、1970年代初頭から自主国防が唱えられ、韓国防衛の韓国化が進展・発展してきたことの象徴である。1994年に平時作戦統制権が移譲され、21世紀に入り、北朝鮮に対する圧倒的な優位の国力、格上げされた国際的地位、高まった国民的自尊心、国際的レベルの韓国軍へと成長した大韓民国が韓米連合防衛を主導できるようになり、米国は中国の潜在的脅威とテロに対処するためにグローバル防衛態勢見直し（GPR, Global Posture Review）に基づき海外駐留再配置が推進され、北朝鮮の脅威はもちろん、インド・太平洋地域の脅威に同時に対処するという在韓米軍の戦略的柔軟性により、韓国主導・米国支援の新連合防衛体制を推進することになったのであり、これは戦作権転換を通じて達成される。

文在寅（ムン・ジェイン）政府は2017年6月の韓米首脳会談を通じて、「条件に基づいた韓国軍への戦作権転換が早期に可能となるよう、同盟レベルでの協力を継続する」ことで合意し、7月9日に発表した100大国政課題の一つとして「確固たる韓米同盟基盤の上に戦作権早期転換」を推進してきた。また、2018年の国軍の日記念演説を通じて、「我が軍は、いかなる脅威からも国民の生命と安全を守り抜くものであり、我々の土地、空、海で、我々の主導の下で、作戦統制できる能力を備えるだろう」と強調した。

戦作権転換は自主国防の象徴であり、独立国家であれば当然成し遂げるべき目標である。また、この転換は、この地の主人である大韓民国が、同盟に過度に依存せず、自らの意思と能力、戦略で民族の魂と精神、祖国領土と民主主義を守護するという決意である。国軍に対する戦作権行使は、国防のアイデンティティを回復し、軍事力運用の自律権を回復することを意味する。また、武力による統一のための戦略的手段として、北朝鮮の核武力完成に執着していることを直視する時、壊滅的な核戦争に備え、戦作権転換を通じて、有事の際に戦争を主導できる国を建設することにある。

さらに、戦作権転換は我が軍の気概を高め、国民の自尊心を高める契機となるだろうし、国民の軍に対する信頼を回復させるだろう。戦作権行使は、戦時・平時における統一戦略を推進する上で不可欠であり、戦作権転換が実現される時に、まともな平和創出機能を遂行することができる。また、朝鮮半島有事の際に韓国主導の軍事作戦は、中国の介入名分を遮断させ、統一の大業を達成できるだろう。戦作権の転換は、冷戦終結後、韓米同盟が追求してきた韓国防衛の韓国化が実現されるという歴史的意味とともに、北朝鮮軍は戦作権転換を行使する韓国軍を恐れるだろう。北朝鮮軍は、戦時・平時における指揮体制が一元化され、応諾・報復できる権限を行使する韓国軍を意識せざるを得なくなり、北朝鮮軍の挑発時には即座に対応してくることは明らかであるため、敢えて挑戦できないだろう。北朝鮮が武力挑発を行ったとしても、我が軍は即時かつ果敢に、挑発の起点だけでなく、指揮・支援勢力まで応諾・報復で対抗するからである。

さらに、戦時作戦統制権の転換を通じて、大韓民国は韓米同盟の力添えを得て、経済成長と政治発展に続き、自立安全保障まで達成することで、同盟のモデルとして評価され、称賛されるだろう。また、戦作権転換は外交の自律権を行使することで、国際舞台での視野を広げることができる契機となるだろう。戦作権転換は、朝鮮半島の作戦地域と軍事戦略に合致する教義を発展させ、武器を開発して戦って勝つ軍隊を育成するだけでなく、防衛産業を振興させて数多くの雇用創出と防衛産業輸出に活力を与え、国益増進に貢献するだろう。

戦作権転換後の国連軍の役割

戦作権転換後の停戦時と有事における国連軍と合同参謀本部、未来連合軍との関係を見ていきたい。戦作権転換後も、停戦時の国連軍は、停戦協定第17条「停戦協定の条項と規定を遵守して執行する責任は、本協定に調印した者とその後任司令官に属する」に基づき、国連軍司令官が停戦協定の遵守と執行責任を遂行するために、停戦時の交戦規則に基づき、国連軍が停戦管理の主体としての役割はを継続されるだろう。合同参謀本部は、戦作権転換後、平時の局地挑発に対する対応権限を行使すべきだという立場だと推定される。

国連軍は朝鮮半島戦争抑止に決定的に貢献したが、局地挑発抑止には失敗したと評価される。韓国軍の軍事力運用権限が制約を受け、我が軍が主権守護、領土と国民の生命を守る本来の任務遂行をまともにできない軍になったという批判から自由ではいられないからである。これまで韓国軍が北朝鮮軍の挑発抑止に失敗した理由の一つは、北朝鮮軍の武力挑発時に韓国軍は停戦時の国連軍交戦規則である比例性の原則と致死率の高い兵器体系で挑発した場合、承認権者が上位に上がるにつれて対応射撃が遅延し、機会を逸してしまい、北朝鮮軍はこのような脆弱性を看破して絶えず挑発とテロを敢行してきたことに起因する。ロバート・M・ゲーツ米国防長官は回顧録「Duty: Memoirs of a Secretary at War」で、「2010年11月23日の延坪島砲撃挑発時、過度に（Disproportionally）戦闘機と砲兵で応酬しようとする韓国に対し、大統領、国務長官、私、マイケル・G・マリン統合参謀本部議長まで、比例性の原則に基づき、捕虜のみ対応し、一切の戦闘機による報復、爆撃をさせないよう、韓国のカウンターパートに電話した」と証言している。戦争に拡大することへの懸念からだというが、白昼に大韓民国領土を蹂躙した北朝鮮軍に対し、出撃した我々の戦闘機は断固として、かつ果敢な応酬をすべきだった。

2013年3月、チョン・スンジョ合同参謀本部議長とジェームズ・D・サーマン国連軍司令官が署名した韓米局地挑発共同 대비計画に基づき、戦時交戦規則が補完されたものと知られている。北朝鮮軍が局地挑発した場合、韓国軍は挑発の起点だけでなく、指揮・支援勢力まで即時かつ果敢に応酬し、自衛権を行使し、国連軍は米国側により追加戦力を迅速に展開するなど、拡大抑止策を講じる必要がある。

朝鮮半島戦争再発時、前述したように「国連軍および連合軍は別個の法的・軍事的体制を維持し、米増援戦力を含めて国連軍部隊を運用する」という国連軍司令官のための関連約定と国連軍一般命令に基づき、国連軍が戦闘作戦を指揮する司令部任務を遂行する場合、我々側は未来連合軍が朝鮮半島戦区作戦の戦争指揮司令部となるべきだという立場と対立することになる。万が一、このような懸念が現実となった場合、対応しきれない戦争遂行における混乱が予想される。

6・25戦争中の地上作戦指揮体制の二元化という教訓は厳重である。反撃作戦時、地上作戦は西部地域を担当した米第8軍と仁川上陸作戦に投入された米軍戦力の主力部隊を転換させ、海上から元山へ投入し、東部地域作戦を実施した米第10軍団をマッカーサー司令官が直接指揮する地上軍の分離された指揮体制であった。両部隊の戦闘境界線で中国軍が介入するなど、協調された作戦が行われず、どれほど困難な軍事作戦を遂行したかを見ると、二元化された指揮体制は決して繰り返されてはならない。したがって、朝鮮半島有事の際には、未来連合軍司令官が唯一の朝鮮半島戦区司令官であり、国連軍は兵力提供の役割を遂行し、国連軍の一員として参戦する戦闘部隊は連合軍の戦術統制（Tactical Control）に転換させて指揮体制を一元化すべきであろう。

また、白頭山火山噴火を含む災害・災難発生により、国連安保理決議または北朝鮮当局の要請に基づき、北朝鮮地域で人道支援・災害救助作戦（HA/DR, Humanitarian Assistance & Disaster Relief）を遂行する場合、未来連合軍司令官が作戦統制権を行使すべきであろう。北朝鮮地域が外国ではなく、民族自決主義の原則と南北関係が通常の国と国の関係ではなく、統一へ向かう特殊な関係であるという南北基本合意書、そして「大韓民国領土は朝鮮半島とその付属島嶼とする」という憲法第3条、北朝鮮軍、作戦地域、言語などに先行する未来連合軍司令官の単一指揮体制によって、HA/DR作戦や平和強制作戦を遂行すべきであろう。

南北平和協定締結時の国連軍の役割

9・19南北軍事合意は、国連軍側と緊密な協議を経て行われ、DMZ非武装化など停戦協定の基本精神に忠実な合意であった。特に、南北国連軍の3者協議体を運用し、板門店非武装化合意履行関連の協議を通じて非武装化を実現したことは、国連軍の役割において有意義である。

国連軍とポーランド・チェコ要員も共産側中立国監視委員会に復帰し、スイス・スウェーデン中監委委員と共に南北軍事合意書の履行を監視する役割を遂行できるだろう。今後も国連軍と緊密な協力の下、南北軍備統制を推進し、軍備統制履行を監視する機能を国連軍が遂行できるだろう。

南北協力事業に対する国連軍の役割は、2010年10月3日、国連軍と韓国国防部間で締結された「DMZ通過南北鉄道・道路連結関連大韓民国国防部と国連軍間の合意覚書」で、「国連軍は管轄権（Jurisdiction Authority）を継続行使し、韓国軍が行政権（Administrative Authority）を行使する」という合意に基づき、今後、南北協力事業を軍事的に支援することで、朝鮮半島の平和定着に貢献できるだろう。

一方、平和協定締結時の国連軍の役割について論じたい。平和協定は、北朝鮮をこれ以上敵対国家ではないため、脅威が消滅し、国連軍の存立根拠が失われるという解体論と、国連安保理決議83、84号の根拠に基づき創設された国連軍は、停戦協定が平和協定に代替されたとしても、何ら影響を受けないという存続論が対立している。さらには、1950年10月7日の国連総会の「統一された独立民主韓国政府の樹立」決議は、国連軍に依然として有効であるという立場である。

国連軍の未来に関連する関係国の立場を見ると、次のように判断できる。アメリカの立場は、朝鮮半島平和管理および東アジア安定維持のために存続されるべきだというものである一方、北朝鮮側は統一の障害物として国連軍解体を執拗に主張してきており、平和協定締結時には国連軍は当然解体されるべきだという立場を持っている。また、中国は西側勢力が主軸である国連軍を通じて中国を牽制すると認識する包囲意識から国連軍解体を主張するだろうし、日本は国連軍が存続されるべきであり、もし韓国政府が国連軍の存続に反対して国連軍が東京に再移転する場合、自国安全保障を強化する効果があると認識するだろう。

平和協定を締結する場合、国連軍解体時に予想される問題点として、国連軍後方基地使用権限の消滅はもちろん、6・25戦争参戦国の朝鮮半島紛争再発時の再参戦を約束した決議が消滅し、朝鮮半島有事の際に中・露の拒否権により国連安保理参戦決議案採択の可能性が希薄であること、平和協定履行を監督する拘束力のある機関が不在なため、北ベトナムによる武力攻撃を許容したベトナム戦争パリ平和協定の教訓などは、平和協定締結時に国連軍解体に慎重であるべきことを示唆している。

結論および政策提案

最近、国連軍が機能強化しているのは、停戦体制をより効果的に管理し、非核化進展時に平和協定を締結する場合、平和維持軍への発展可能性に備える側面もある。また、朝鮮半島有事の際の戦争遂行司令部としての役割を遂行する可能性、中国など修正主義勢力を牽制するためのインド・太平洋戦略の一環として、東アジア版NATO型集団安全保障体制へと発展する可能性も排除できない。いずれの場合も、大韓民国と国連軍がウィンウィンできる姿で、国連軍の役割と機能が確立される必要がある。

戦時作戦統制権転換は国家安全保障の基本枠組みが変わるものであり、停戦時の国連軍の停戦協定管理の役割を尊重しつつ、我が軍が軍事力運用権限を回復し、北朝鮮のいかなる挑戦にも即時応酬できる方向へと、国連軍停戦時の交戦規則が補完されなければならない。未来連合軍と国連軍との指揮関係は、従属関係ではなく支援協力関係であり、有事の際には未来連合軍司令部が朝鮮半島戦区作戦の唯一の戦争指揮司令部であり、国連軍は兵力提供の役割を遂行すべきであろう。国連軍の一員として参戦する戦闘部隊は、未来連合軍司令部に戦術統制に転換させ、指揮体制を一元化すべきであろう。

朝鮮半島平和協定が締結される際、国連軍の未来問題について韓米間の深い協議が求められる。平和協定監視機関として、南北共同軍事委員会、国連軍、国連軍再編、平和維持機構（PMO）などの案が考慮されうるだろう。国際的な支持、採択可能性、監視機能の実効性、国益などを総合的に分析する時、DMZを平和地帯化し、国連安保理常任理事国5カ国、南北朝鮮、国連軍参戦国を会員国として再編し、国連軍が平和協定監視機能を遂行する際に、出血せずに統一への道案内役を遂行できるだろう。■

■著者：チョン・ギョンヨン_漢陽大国際大学院兼任教授、陸軍士官学校と米陸軍指揮幕僚大学を卒業し、メリーランド大学で国際政治学博士号を取得した。合同参謀本部・連合軍・陸軍本部で戦略樹立と政策開発に参加し、NSCと国防部政策諮問委員、国防大学、カトリック大学で安全保障学の講義を行った。主な研究分野は韓米軍事関係、北朝鮮軍事、多国間安全保障協力、紛争管理などである。主な著書および編著として『統一韓国に向けた安全保障の挑戦と決意』、『韓国の求心力外交安保政策』、『東アジア領土紛争と国際協力』（編著）、North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia（London: Ashgate）（共著）などがある。

■担当・編集：ペク・ジンギョン EAI研究員

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