[EAI评论] <中美竞争的未来 - 贸易篇> 中美贸易战：多维度复合博弈

编者按

EAI为勾勒出中国未来增长能够导向人类共生和可持续发展的理想亚太秩序蓝图，并提出韩国的作用，自2018年起企划并运营着一项名为“中国未来增长与亚太新文明构建”的中长期研究项目。随着该项目第一阶段研究的结束，EAI于今年4月至5月间以英文工作论文系列的形式发布了其研究成果。作为后续系列，EAI企划了由四份展望中美关系未来的报告构成的“中美竞争的未来：四阶段竞争动态”特别议题简报系列。

作为该系列的第一份报告，我们发布了由EAI贸易•技术•转型中心所长李升柱（中央大学教授）撰写的关于中美贸易战的议题简报。作者分析认为，中美贸易战并非局限于单一议题，而是与多个议题联动展开，并且不仅在中美双边层面，也包括与友邦国家的合作与冲突同时进行，因此具有“多维度复合博弈”的性质。中美贸易战之所以具有复合性质，根源在于其内含“霸权竞争”的要素，因此两国间的贸易战很有可能逐步扩大为重塑世界经济秩序的体系竞争，并呈现全球化、长期化的趋势。

引言

尽管特朗普政府采取攻势的一面备受关注，但美中两国博弈的内在逻辑却极为复杂。这是由于问题的根源复杂所致。在迄今为止的贸易战中，美中两国在扩大战线、并在主要议题上坚持己方立场以提升冲突烈度的同时，也表现出回避决定性破局的“鬪以不破”的双重性。从贸易失衡问题开始，战线已扩大至技术及产业政策、技术盗窃、发展模式等问题，在此过程中，两国虽曾多次导致贸易谈判破裂，表现出果敢选择扩大战火，但在关键时刻又会重新启动谈判。

另一方面，中美贸易战虽然首先是美国与中国之间的争端，但其经济波及效应和对世界经济秩序的影响却是全球性的。当前的贸易战是美中两国的博弈，但同时也意味着主要国家直接或间接参与的全球化博弈。特朗普政府要求同盟国不要安装华为设备（Sanger 2019/1/26），中国对此则要求主要跨国企业维持与华为（华为技术有限公司）的关系，这已象征性地表明中美贸易战正在全球化（Corera 2019）。此外，若如特朗普政府所宣布的那样，对中国进口商品征收25%的关税，中国也提高对美国进口商品的关税至5%-25%，预计2021年美国和中国的GDP将分别减少0.2%和0.5%。若贸易战影响到资本市场，美中GDP的减少幅度将扩大至0.7%和0.9%，并预计将导致世界经济减少约6000亿美元（Holland and Sam 2019）。由此可见，中美贸易战已超越了缓和、解决两国间贸易失衡的层面，也是围绕着为确保未来竞争力先发制人和重塑世界贸易秩序的冲突，因此它并非一次性现象，而是结构性、长期性问题。从这个意义上说，中美贸易战有可能引发冲突的全球化和常态化。

本文关注中美贸易战呈现“多维度复合博弈”的态势。多维度复合博弈是指，美中两国不仅在单一议题上，而是将多个议题紧密联系起来，并同时展开冲突与有限妥协的双重动态，同时以双边谈判为中心轴，并考虑与多边层面谈判的联动来推进的博弈。换言之，美中两国正在（1）同时提出贸易失衡的纠正、供应链重组、技术竞争等多种议题；（2）将地缘政治利益投射到贸易战中；（3）将竞争与冲突的场域，即双边/地区/多边格局紧密联系起来，以构建有利于己方的世界经济秩序。

中美贸易战中混杂着贸易失衡、尖端技术的知识产权盗窃、包括政府补贴和贸易壁垒在内的不公平贸易行为、未来竞争力、对中国发展模式的根本性质疑、霸权竞争等多种因素。要理解中美关系的本质，需要关注冲突和竞争在相对短的时间内，跨越广泛的议题领域同时展开的这一点。战后美苏竞争，虽然具有体系竞争的性质，但基本是以军事安全领域为中心展开的。1970年代以后正式展开的美日贸易争端，美国虽在双边层面采取了攻势措施，但最终是在G7这一全球治理框架内解决了与日本的问题（Beeson and Bell 2009）。相反，中美贸易战不仅经济和安全领域的竞争同时进行，而且在经济领域内，贸易失衡及技术创新、产业政策、发展模式等多种议题的冲突也在短时间内以压缩和同步的方式展开，这与过去的案例有所区别。

冲突的压缩性·同步性进行是导致冲突难以有效管理的一个因素。首先，中美关系的不确定性很可能加剧。由于冲突以压缩和同步的方式进行，因此随时可能出现事先未预料到的问题，导致两国关系的不确定性增大。此外，在个别领域的冲突水平与整体冲突水平之间可能出现认知上的不一致。冲突跨越多个议题同步展开，意味着即使在大多数议题上达成了共识基础，也可能在某些议题上存在分歧。特定议题上的分歧很可能导致意想不到的结果，即提升整体冲突的水平。

特朗普政府贸易政策的特点及美国对中国威胁的认知

迄今为止，特朗普政府贸易政策的特点是，与其说是过程，不如说是侧重结果，这可以称之为“实用主义决断”（pragmatic determination）。这一特点在退出TPP、重新谈判NAFTA、修订KORUS FTA等事件中已得到确认。实用主义决断也与非传统或破格的方式相一致。例如，允许依据《贸易扩张法》第201条采取救济措施，或启动第301条，甚至不惜对传统盟友采取重商主义的 접근方式。在与中国贸易中，积极利用两国间不对称的相互依存关系，并大胆对中国征收惩罚性关税等，实用主义决断也体现在中美贸易战中。

特朗普政府贸易政策的第二个特点是，在内政层面偏好绕过国会的方式。这一点与特朗普总统与国会以及美国政治既得利益集团关系不睦有关。特朗普总统之所以偏好《贸易扩张法》第301条、保障措施等，也是因为这些是能够绕过美国国会的手段。此外，从特朗普总统的角度来看，绕过国会也有助于迅速取得成果。

第三个特点是经济与安全紧密相连。这得到了《国家安全战略》将美国的繁荣定义为国家安全问题的论述支持（The President of the United States 2017）。《国家安全战略》强调，“与安全政策一样，贸易政策也应有助于保护美国人民的利益”，并“动用一切手段捍卫国家主权，加强美国经济”（The President of the United States 2017）。

第四个特点是对技术重要性的认识。美国必须引领数字经济的创新，为此需要保护竞争对手免于盗窃知识产权。特别是，美国批评中国为获取美国技术和知识产权而不合理且歧视性地努力（unreasonable and discriminatory efforts），并强调有必要始终保留启动第301条以阻止此类不公平行为的可能性。

如果只关注特朗普总统的特殊性，就难以立体地解释美国大胆展开贸易战的原因。共和党参议员马可·卢比奥（佛罗里达州）和民主党参议员塔米·鲍德温（怀俄明州）提出的《对华公平贸易执行法案》（Fair Trade with China Enforcement Act）表明，共和党和民主党在对华贸易政策上已形成一定共识。具体而言，卢比奥/鲍德温法案与特朗普政府正在推进的对华强硬政策保持一致，例如禁止向中国出售与国家安全相关的技术和知识产权，禁止联邦机构和承包商购买华为和中兴的通信设备和服务，以及设定中国投资者在美国企业中持股的上限（Rubio and Baldwin 2018）。

正如这样，民主党至少在总论层面不否定特朗普政府的对华强硬政策。对于防范技术泄露的知识产权保护、纠正贸易失衡等问题，民主党也基本承认其必要性，并且考虑到需要照顾其传统支持阶层——劳动者群体这一现实需要，以及对中国式发展模式的担忧。只是，民主党在向中国施压时，比起双边主义，更重视与主要同盟国的合作，这一点存在差异。

从特朗普政府的角度来看，这种国内政治格局为其在不受到国会过度制约的情况下推进对华贸易政策提供了有利背景。特朗普政府频繁使用绕过国会的手段，而美国国会仅停留在口头上的制约，并未采取根本性阻止措施，这正是基于这一背景。也就是说，特朗普政府在持续与中国进行双边冲突与谈判的同时，也获得了推进WTO改革和构建多边新贸易秩序的国内政治基础。

特朗普政府在贸易战中选择扩大战火，也与美国民众对中国威胁的认知有关。根据2018年皮尤研究中心（Pew Research Center）的民意调查结果，美国普通民众认为中国的经济崛起比军事力量是更大的威胁（参见图1）。29%的美国人认为中国的军事力量是威胁，而58%的人认为中国的经济实力是对美国的威胁。这一数字比2017年增加了6个百分点，反映出美国普通民众对中国经济崛起的高度担忧（Pew Research Center 2018/8/28）。

图1 美国人对中国威胁的认知（2018）

출처: Pew Research Center 2018.

中美 竞争的 复合 博弈

贸易 失衡-供应 链-技术 联动

特朗普政府倾向于通过双边谈判来解决贸易失衡问题，其原因与美国的贸易失衡结构有关。美国整体贸易逆差的90%以上由包括中国在内的8个国家造成。2018年，中国对美贸易顺差4190亿美元，占总额的65%；此外，墨西哥为810亿美元，德国为682亿美元，日本为676亿美元（Amadeo 2019）。对特朗普政府而言，与占美国贸易逆差大部分的少数国家进行双边谈判，是解决美国贸易失衡的有效方法，将中国置于贸易攻势的首要位置是理所当然的选择。两国间的贸易失衡自20世纪90年代初以来持续增加。中国对美贸易顺差在1997年亚洲金融危机后开始加速增长，2001年中国加入WTO后，贸易失衡进一步扩大。除2007年全球金融危机后中国对美出口一度短暂下降外，2000年代中美贸易失衡呈扩大趋势。即使在贸易战全面展开的2018年，贸易失衡的规模也并未减少，反而出现了4190亿美元的增长（参见图2）。

图2 中美贸易关系的变化

출처: US Census. 에서 재인용.

那么，从美国政府的立场来看，贸易失衡的具体原因是什么？特朗普政府持续提出的中国政府的不公平贸易行为，涉及保护国内企业免受进口和竞争、扩大中国产品在全球市场的份额、确保和控制关键资源、扩大在传统制造业的支配地位、盗窃关键技术和知识产权、以及封闭的金融市场等诸多方面。特朗普政府认为，中国的不公平贸易行为是其通过持续提升技术竞争力，降低对外部的依赖，并培育驱动未来竞争力的尖端产业的国家主导的、全面的、长期的产业化战略的一部分。归根结底，不公平贸易行为的本质是中国“经济侵略”（economic aggression）（White House Office of Trade and Manufacturing Policy 2018）。

从美国的角度来看，中国经济的结构性问题，如消费比重低和储蓄率高，也是造成贸易失衡的主要原因。截至2016年，中国经济中消费所占的比重为GDP的39%，与美国及主要国家相比仍处于相当低的水平。问题在于，中国消费比重低并非源于个人消费倾向的根本差异，而是政府政策和监管影响的结果，因此是中国造成贸易失衡的结构性原因。

另一方面，中国认为，不仅一直在为纠正贸易失衡而努力，而且贸易失衡的产生也有美国自身的问题，因此将责任完全归咎于中国是单方面的说法。中国承认对美贸易顺差的绝对金额有所增加，但认为其占GDP的比重在2007年达到9.9%的峰值后，到2017年已降至1.7%，这表明中美贸易失衡与美国的说法不同，正处于可控的适度水平（参见图3）。

图3 中国对美贸易顺差变化趋势（占GDP比重）

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출처: Ha (2018).

此外，中国政府认为，全球价值链的影响也不容忽视，这是造成贸易失衡的结构性原因。中国对美国和欧盟保持顺差，但对其他国家则存在逆差。2018年中国对美贸易顺差为4195亿美元，截至2019年5月，中国对美贸易顺差也达到1370亿美元（出口1800亿美元，进口429亿美元）。然而，中国对韩国、台湾、日本、德国存在贸易逆差，因此中国整体贸易顺差规模减少至483亿美元。

中国将中美贸易失衡视为全球价值链中中间品贸易增加的结构性问题。中国整体贸易中，中间品贸易占比约占三分之一，因此，跨国公司在有效利用全球价值链的过程中，与美国等特定国家产生了贸易失衡。事实上，中国对美贸易顺差的增加与中国加入WTO后，主要跨国公司将生产设备从日本和东亚国家转移到中国并非毫无关系。1990年，日本和东亚国家占美国贸易逆差的75%，但到2017年降至12%左右，而美国贸易逆差中中国所占的比重从1990年的10%增至2013年的73%（World Trade Organization 2019）。从中国的角度来看，中美贸易失衡是世界主要国家为维持和加强竞争力而选择最佳地点形成全球价值链的结果，因此将中国视为问题的根源有夸大之处。

中美贸易战已转向技术竞争。对中国而言，要获得超强国的地位，不仅需要经济的量化增长，更需要质的提升。“中国制造2025”是旨在降低主要尖端产业的对外依赖度、提高自给自足能力的尝试。具体而言，“中国制造2025”计划通过培育下一代信息技术、机器人、航空航天、海洋工程、高速铁路、高效新能源汽车、农业机械、新材料、生物等十大未来核心产业，将以劳动密集型产业为主导的中国经济重塑为以高附加值产业为中心。特别是中国政府通过“中国制造2025”正式提出计划，将先进计算机驱动机械的自给率提高到80%，将工业机器人年产量提高到10万台，并大幅提高中国企业在物联网集成大数据和云计算方面的自主能力（U.S. Chamber of Commerce 2017）。

中国的崛起在21世纪初以前是基于传统制造业，但进入21世纪10年代后，中国的追赶已呈现向尖端产业领域转移的态势。2011年中国在中高技术产业（medium high technology industries）领域成功追赶美国是这一变化的先兆。在中高技术产业领域，2016年中国创下超过1万亿美元的销售额，而美国自2011年以来销售额绝对规模有所下降，美中两国的制造业基础呈现出截然不同的景象（National Science Foundation 2018）。中国追赶的态势也清晰地体现在中国在全球ICT产业中所占的比重上。以附加值为标准，中国在全球ICT产业中所占的比重约为34%，与占24%的美国存在显著差距（参见图4）。更重要的是，在计算机、通信、半导体等主要ICT产业中，中国不仅成功追赶了美国，在通信领域甚至显示出显著的差距（National Science Foundation 2018）。

图4 ICT产业国家别比重

출처: National Science Foundation (2018).

中国的未来竞争力也可在研发领域察觉。2017年，中美两国的研发规模分别为4960亿美元和4080亿美元，分别占全球研发支出的26%和21%。然而，从研发费用的增长速度来看，中国研发支出自2000年以来增长了10倍（年均18%），在2008年至2012年间也增长了2倍。相比之下，美国的研发费用规模仅增长了约39%（年均4%）。未来，中国与美国的差距将进一步拉大，预计到2024年中国研发支出将突破6000亿美元，而美国研发支出将不足5000亿美元（参见图5）。在支持尖端技术开发的风险投资规模方面，中国从2013年的30亿美元增至2016年的340亿美元，占世界总额的27%。在专利申请数量方面，年均增长13.4%，在2017年超越日本成为世界第二，并预计在2018年成为世界第一的专利申请国。

图5 主要国家研发支出规模变化趋势及预测（2000-2024年，百万美元）

출처: OECD Science, Technology and Industry Outlook 2014.

美国认为，中国政府的这些举措是通过对国内企业进行彻底保护来实现的。中国政府不仅在尖端产业领域继续实行包括发放补贴在内的现有产业政策，而且以政府与企业的特殊关系为基础培育尖端产业，有时还对海外企业施加歧视性措施，持续进行全面的不公平行为。美国提出的产业政策案例非常多样。新能源汽车（new energy vehicles: NEC）是政府主导下成长的代表性产业。包括研发支持、购车补贴、税收减免、政府采购、充电基础设施建设的资金支持等，中国政府的支援规模约为585亿美元，相当于民间企业投入资金的约42%（Kennedy 2018, VI）。

人工智能（AI）产业也是美中两国利益发生冲突的产业。中国政府通过“十三五”规划、互联网+、新一代人工智能发展规划等一系列政策，系统性地培育了AI领域。通过这些努力，中国政府制定了到2020年形成1万亿元人民币（1500亿美元）规模的国内AI市场，并到2030年成为AI领先国家的具体计划。阿里巴巴、百度、腾讯等民营企业也加入了为开发自动驾驶汽车、智慧城市、医疗影像等领域的AI而进行的国家层面的努力（McKinsey Global Institute 2017）。作为这些努力的结果，中国政府在语音识别和图像识别技术领域已处于世界领先地位，在自适应自主学习、直观识别、集体智能等领域已达到可交叉开发的水平，在信息处理、工业机器人、服务机器人、无人驾驶等领域已接近实用化水平（国务院 2017）。

数字贸易领域也是中国快速发展的领域。据中国国家统计局统计，中国在线零售市场规模在2018年达到1.33万亿美元，比2017年增长23.9%。尽管中国国内电子商务规模迅速增长，但对数字贸易却采取了保护主义态度。正如美国贸易代表办公室在《2016年对外贸易壁垒报告》（2016 National Trade Estimates of Foreign Trade Barriers）中所指出的那样，中国政府通过互联网过滤，实际上阻碍了海外供应商，为国内企业成长创造了实质性的环境。根据该报告，2016年中国当局屏蔽了全球互联网流量排名前25的网站中的8个，这对数字贸易产生了负面影响（USTR 2016）。此外，美国对中国互联网市场不确定性增加的担忧也在加剧，例如中国当局在未作任何解释的情况下暂停了苹果iTunes电影和iBooks商店、迪士尼生活服务等（CRS 2017）。IT技术盗用也是数字贸易的阻碍因素。中国被认为是知识产权的最大盗用国。美方估计，中国对美国企业的知识产权盗用规模高达2400亿美元（李升柱 2018）。

从美国的立场来看，中国通过对国内企业进行彻底保护、盗窃美国企业技术、强制美国企业转让技术等不公平手段进行技术追赶（White House Office of Trade and Manufacturing Industry 2018）。当然，在专利质量方面，美国仍然占优，因此预测其将继续引领创新，但美国能在多长时间内保持技术创新和市场领先能力，将是未来中美竞争的关键。中美贸易战之所以从贸易失衡的冲突升级为技术战争，原因在此。特朗普政府的这种认识，部分体现在2018年4月美国贸易代表办公室（United States Trade Representative: USTR）宣布对1300种产品征收关税时，有选择性地包含了“中国制造2025”所支持的产品。

对此，中国政府辩称，中国的技术创新是基于本国企业的自主能力，与知识产权盗窃或强制技术转让毫无关系（国务院新闻办公室 2019）。两国立场如此平行，毫无缩小分歧的迹象。最终，特朗普政府面对中国在技术创新和主要产业的崛起，为在AI、5G网络、机器人、大数据等尖端产业领域的竞争中维持和确保优势而采取的各种先发制人措施，或许是可以预见的。

从长远来看，预计美中两国将展开竞争，以先发制人地确保未来竞争力，形成并扩大独立的平台。要在尖端产业领域取得优势，不仅要提高个别产业的竞争力，更关键的是形成连接各种产业的平台，因此，美中两国将作为推广本国标准的制度基础，激烈竞争以主导性地建立新的世界贸易秩序。

在谈判策略方面，美中两国呈现出解决当前问题和确保未来竞争力这一复合博弈的态势。正如对中国进口商品动用第301条所充分体现的那样，短期内美国正采取直接措施以减少贸易失衡。然而，由于试图通过制约中国来解决中美贸易失衡的方法存在根本性局限，因此美国正不断尝试寻找进行贸易战的最有效政策组合。特朗普政府在此背景下，正通过美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States: CFIUS）加强对中国对美投资的限制。正如美国财政部建议美国外国投资委员会直接管理外国企业对外投资那样，预计美国政府今后也将通过新的立法来加强美国外国投资委员会的权限。

这一系列措施，首先是基于判断认为中国企业通过与美国企业合资、不公平许可、收购美国技术企业等多种方式，不正当地获取了美国的核心技术。此外，美国外国投资委员会的制度性加强，旨在阻止中国在全球尖端产业价值链中向上移动、向高附加值领域发展的尝试。这是因为，加强美国外国投资委员会的权限被认为将为保护核心技术，以及应对威胁美国国家安全和未来经济繁荣的掠夺性投资行为提供有效手段（Lawder and Chiacu 2018）。

经济-安全 联动

美中贸易战看似主要聚焦于解决当前的贸易失衡，但其根源在于技术竞争。正如华为事件所清晰揭示的，美中两国正在展开寸步不让的激烈竞争。技术竞争既是贸易失衡的原因之一，也是未来产业竞争力的基础，因此既是当前的问题，也是未来的问题。此外，美国和中国将战线从贸易失衡扩大到技术竞争，是因为他们认为在尖端技术和产业领域的竞争优势不仅是未来竞争的核心，而且对安全有着重大影响（Navarro 2018）。美国对华为提出质疑并非始于近期。美国国会在2012年发布的关于华为和中兴的报告中，就企业治理不透明、与中国共产党的关系、后门问题等提出了各种质疑，并最终得出结论认为这对美国的国家安全构成威胁（Rogers and Ruppersberger 2012）。

在美国国内，一种观点认为，为了赢得技术竞争，必须制定将经济与安全相结合的战略。这是因为他们认为中国的技术追赶不仅会导致贸易失衡和产业竞争力问题，而且还威胁到美国的国家安全。尽管动用经济手段来实现遏制中国崛起的地缘政治目标的必要性日益增加，但过去几届政府在制定和执行经济与安全相结合的战略时，确实面临着国内制度和政治上的制约（Blackwell and Harris 2016）。特朗普政府的对华战略源于对前几届政府的批判性评估。特朗普总统决定加强国家安全审查，以遏制中国企业获取美国核心技术，正是在此背景下发生的。

美中竞争的多维度化：双边-多边联动与体系竞争

双重动力学与双边-多边联动

美中贸易战具有双重性质，它既是一场一对一的双边博弈，也最终具有为确立有利于本国的世界经济秩序而展开的序幕战的性质，这使得美中贸易战呈现出多维度化的特点。也就是说，美国和中国在双边层面展开包括威胁和报复在内的激烈竞争的同时，也开始了争夺在重塑世界经济秩序过程中有利地位的激烈战略竞争。

这种特点一直持续到最近。首先，在双边层面，尽管美中两国在2019年5月9日就大部分争议点缩小了分歧，但由于中国在地方政府补贴、网络安全法、外商投资法等方面坚持强硬立场，谈判破裂。2019年5月10日，美国贸易代表办公室宣布将把对价值2000亿美元的中国进口商品关税从10%提高到25%，中国政府也随即宣布对价值600亿美元的5100余种美国进口商品征收5%至25%的报复性关税，贸易战呈现出扩大化的态势。然而，正如2019年6月29日G20峰会上，特朗普总统和习近平主席同意暂缓追加关税并恢复贸易谈判所示，美中两国在追求本国利益时，在不惜扩大冲突的同时，并未选择决定性的破局（Liptak 2019/6/29）。美中两国在谈判破裂后，反复出现提高贸易战级别但又恢复谈判的局面。

贸易战的长期化意味着美中关系将维持冲突与合作的双重动力学。今后，美中两国将长期持续一种矛盾共存的博弈，即谈判与冲突、妥协与对抗，而非根本解决问题或走向破局。尽管美中两国在谈判过程中可能就特定议题达成妥协，但这种妥协很可能不是问题的解决，而是新问题的开始。

冲突与合作的双重动力学也将体现在多边层面。美国和中国在确立新的世界经济秩序的过程中，将持续展开争夺有利地位的激烈竞争，同时也会在缓解世界经济秩序本身崩溃的可能性方面找到最小的共同点。美中两国在多边层面能够展开竞争与合作并存的双重动力学，是因为中国在升级经济体制的过程中，有能够接受美国要求的方面。随着中国自身技术和产业竞争力的提高，其利益将不同于追赶增长的时代。除了本国企业的技术保护、促进本国企业海外扩张、保护海外投资等领域，与美国在一定程度上存在共同利益的议题领域将逐渐扩大，而非外国企业窃取技术。中国政府在内需主导型经济转型、服务业开放、对外商投资采取友好政策等方面，即使没有美国的压力，也有一些领域会推进渐进式变革。李克强总理在夏季达沃斯论坛上暗示，将证券、保险等金融领域的外商持股比例限制的开放时间提前至2020年（Financial Times 2019/7/2)，中国国家发展和改革委员会将负面清单缩减至40项，放宽对外资企业的管制，这表明了中国渐进式变革的可能性（XinhuaNet 2019/6/30）。

当然，在政府-企业关系的变化、数据的跨境流动、个人信息保护、为维持社会稳定而对公民和企业活动的限制与监控等议题上，由于与美国存在根本性的利益差异，因此在将其国际化规范时，难以避免严重的冲突。

另一方面，美国之所以难以仅仅坚持单边主义，是因为长期在双边层面施压中国存在局限性。特朗普政府之所以能够就贸易失衡问题向中国施压，是因为美中两国之间的贸易失衡规模巨大。然而，如果特朗普政府通过积极施压成功解决了贸易失衡问题，那么美中两国之间的贸易失衡规模将缩小。这意味着，尽管特朗普政府将贸易失衡作为谈判的筹码，但随着贸易失衡的缩小，施压的效果也会随之减弱。

如果说迄今为止的美中竞争是“相互依存的竞争”（interdependent competition）（Wright 2017），那么今后的美中竞争很可能采取在降低相互依存水平、形成独立势力圈的同时提高竞争烈度的方式。这是收缩平衡战略。当前如此高水平的经济相互依存，一旦美国政府选择扩大冲突，将对美国企业产生不小的影响，因此难以保证其可持续性。美国之所以不得不在短期内通过双边谈判向中国施压，同时在中长期层面寻求重塑供应链和世界经济秩序的替代方案，原因就在于此。正如“美国优先”（America first）口号下，旨在引导美国企业回流本土（reshoring）的政策所示，美国将通过重构本国企业的供应链，构建独立的经济体系，从而降低美中经济的相互依存度。即使美中两国达成协议，由于两国企业已经开始构建新的供应链，贸易战的影响也不会在短期内结束。

然而，由于并非所有企业都具备应对快速变化环境的能力，美中贸易战可能在国内引发相当大的反响。与有能力尝试重塑或多元化供应链的大型企业不同，许多中小企业在迅速重塑供应链方面将面临相当大的困难（Petty 2019）。此外，供应链的重塑也并非总能保证预期的政策效果。例如，美国企业对华为的出口额每年高达110亿美元，这表明对华为的制裁也会对美国企业产生负面影响，这一点不容忽视。据报道，英特尔等公司试图绕过美国商务部的制裁，向华为进行迂回出口，这象征性地说明了这一点。更重要的是，制裁名单并非足够具体到能全面禁止向华为出口，因此并非没有通过第三国规避法律规定进行出口的途径。美国政府对华为的制裁能否达到预期效果，目前尚难断言。

从战略角度来看，美国为了能够一贯地遏制中国，预计将采取渐进式重塑供应链的战略，并同时并行推行将双边主义和多边主义紧密结合的战略。考虑到美国硬实力相对衰退，单边主义的效果终将减弱，因此美国通过与欧盟、日本、韩国等合作建立的多边秩序来遏制中国，对美国而言更为有利。由于遏制中国崛起本身并非易事，美国的对华政策存在根本性的困境。因此，美国一方面力求在美中双边贸易中实现外在平衡，另一方面则希望通过引领创新能力来保持在与中国的质量竞争中的有利地位。为此，预计美国将确保在双边层面施压中国的可持续性，并在对外方面，致力于改革能够更有效反映其自身利益的多边经济秩序。

美国在尖端技术知识产权和数字保护主义问题上侧重于双边谈判，但同时退出了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），并批评世界贸易组织（WTO），这使得美国在重塑世界经济秩序方面显得兴趣不大。然而，针对美国产品关税提高的印度措施，特朗普政府于2019年7月以违反GATT规定为由，向WTO争端解决机构提出了申诉。此外，特朗普政府还决定参加2017年12月关于数字贸易未来谈判的讨论会议，这表明美国在必要时会选择性地利用WTO。考虑到这一系列行动，特朗普政府对WTO的批评并非旨在退出WTO，而是为了积累改革WTO的理由。

尽管特朗普总统一再对WTO持批评态度，但这反而证明了他改革WTO的强烈意愿。鉴于民主党一贯持有多边主义友好立场，特朗普政府与主要发达国家合作改革WTO并建立新的世界经济秩序，在国内政治上不会面临太大障碍。在建立多边经济秩序方面，美国的核心目标不仅是解决国有企业监管、补贴透明度、发展中国家地位细分等当前问题，还要规范与未来竞争力相关的数字贸易议题。

在此背景下，需要关注特朗普政府迅速完成韩美FTA修订和USMCA重新谈判。这可以看作是美国将双边谈判结果作为未来其他双边谈判的基准，并进一步将其设定为新贸易秩序的标准。美国政府将推进与日本、欧盟等主要发达国家就包括尖端产业规则在内的双边FTA谈判，并在此基础上，通过与主要发达国家的中长期合作，将中国纳入新的世界经济秩序框架内。这是将双边和多边谈判紧密联系起来的双面战略。这种战略预计将在未来美国遏制中国和重塑世界经济秩序方面发挥重要作用。

尽管特朗普政府做出了退出决定，但TPP在重塑数字贸易领域世界经济秩序的过程中，仍然是一个重要的基准。美国贸易代表办公室曾宣称“将利用TPP达成的规则来构建数字贸易相关框架”，这表明了美国的意图。在2018年10月达成的USMCA中，知识产权规定比TPP更为严格，并且规定任何成员国与非市场经济国家签订FTA时，其他两个成员国可以终止USMCA，这再次确认了美国的战略意图。这表明美国意图在与中国的双边谈判的同时，在重塑世界经济秩序的过程中抢占标准。

中国也采取了在双边层面通过报复性关税应对美国攻势的强硬措施，同时也在努力将其转化为多边层面的问题。中国国务院关税税则委员会于2018年8月3日发布的《关于对原产于美国的部分进口商品（第二次）加征关税的决定》充分体现了中国的这一立场。中国政府主张，美国“违反WTO原则和规则”、“多次违反谈判达成的协议，单方面加剧贸易摩擦”，并“采取破坏全球价值链和自由贸易体系的行为”（国务院关税税则委员会办公室 2018）。中国试图将贸易战从双边博弈转变为多边层面的博弈，突出美国是破坏现有国际多边贸易秩序的一方。在此背景下，中国政府优先强调贸易战的持续“对包括美国在内的世界经济发展产生负面影响”，并同时指出“实质性侵犯中国国家和人民的利益”，这也是出于同样的逻辑。通过主张不仅追求本国利益，而且解决贸易战对于世界经济发展和世界经济秩序稳定也至关重要，来争取其他国家的支持。通过附加说明其国家利益受到负面影响，意图争取面临美国贸易攻势的国家的支持。

体系 竞争的 复杂性

美中贸易战的背后是体系竞争的复杂性。由于美中贸易战根本上包含战略竞争，美国将追求与主要发达国家加强合作的体系竞争。这种情况的发展意味着贸易战可能超越美中双边关系，美国可能与主要盟国构建共同战线。美国政府除了通过双边主义向中国施压的现有战略外，还将并行推行加强与主要盟国联合的战略，以提高对中国政府“不公平贸易行为”的施压力度。

在这种情况下，美国和中国将超越双边竞争，进入体系竞争。最近达成的《美墨加协定》（USMCA FTA）在第32条第10款规定，如果协定缔约方与非市场经济国家开始签订FTA，必须提前通知其他两个国家，并且在对方国家FTA谈判达成后，其他两个国家可以终止USMCA FTA。FTA中包含这样的规定是史无前例的，而且考虑到加拿大推进与中国的FTA时美国实际上拥有否决权，这表明美国试图超越双边层面，在地区和多边层面遏制中国。美国试图构建“反华为”（anti-Huawei）联盟，针对“五眼”（Five Eyes）及其他盟国，这可以看作是体系竞争的早期形态。

如果美国与传统盟友形成“霸权联盟”（hegemonic coalition），由于能够维持对中国经济的量化优势以及由此产生的领导力联盟至少20年以上，预计将引发美中竞争格局的变化。霸权联盟的类型可以分为美国与欧洲、加拿大、澳大利亚、新西兰等组成的联合集团1（Coalition Group 1），以及加入韩国和日本的联合集团2（Coalition Group 2）（参见图6）。如果美国成功构建联合集团2，中国最早也要到2040年才能超越美国阵营的经济实力。如果中国的经济增长率降至6%以下，这一时间将推迟到2050年以后（Bergsten 2018）。

然而，在正式进入体系竞争之前，美国政府需要解决的课题也并非易事。美国和欧盟在将尖端产业相关议题国际化规范方面，在一些核心问题上存在立场差异。美国在与中国展开全面的体系竞争之前，必须先与欧洲缩小立场差异。另一方面，中国将回避与美国的直接对抗，同时利用经济实力说服或施压个别国家，以阻止美国主导的霸权联盟的形成。美中两国在双边层面的冲突与合作持续进行的同时，将同时展开围绕霸权联盟的形成与阻止的体系竞争。

体系竞争的复杂性也体现在具体议题层面。数字贸易相关议题是典型代表。数字经济和贸易是构成美中贸易战的核心领域之一。全球数字贸易规模为28万亿美元，近五年增长了约44%（USTR 2018）。美国贸易代表办公室在其2019年发布的《贸易壁垒报告》（2019 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers）中公布了数字贸易领域的贸易壁垒。这包括对数据跨境流动和数据本地化的限制，对云计算的限制，以及互联网过滤和屏蔽等，这些都是针对中国的（USTR 2019）。

图6 美国联合集团（Coalition Groups）与中国GDP变化预测

来源：Bergsten (2018)。

欧盟虽然在互联网审查和数字产业政策等问题上基本持批评中国的立场，但在个人信息保护、对科技企业的征税、数据跨境流动等方面，其立场与美国不同，在美中之间持有独立立场。欧洲在美中之间时而采取差异化立场，使得美中竞争从一对一的简单格局转变为复杂博弈。美国为了提高对中国的遏制效果，需要缩小与欧洲的观点差异，而中国则在维持替代性范式的同时，通过个别施压、怀柔欧洲国家，阻止美欧形成牢固的霸权联盟，一场复杂的博弈正在展开。

数据本地化是美国、中国、欧盟之间利益分歧的主要议题之一。高达82%的美国大型科技企业和52%的中小企业将数据本地化视为贸易壁垒，强制本地化义务阻碍了科技企业的跨国活动。而中国政府规定，主要关键信息基础设施运营商必须在中国境内存储中国公民的个人信息和重要数据。从美国政府的视角来看，数据的跨境流动对于降低云计算和互联网服务提供成本、促进数字贸易至关重要。

欧盟基本认为中国的网络安全法对数字贸易产生负面影响，并持批评态度。但这并不意味着欧盟会单方面支持美国的立场。欧盟认为，可能影响民主根本原则的规则，如个人信息的转移，不应成为贸易谈判的对象，因此需要有相当大的限制。欧盟的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation: GDPR）规定，只有在接收国保证符合GDPR的保护水平，数据处理者提供适当的保护措施，并且相关个人具体同意数据转移时，才能进行数据转移。

在对跨国科技企业征税问题上，美国和欧洲之间也存在立场差异。欧盟认为，跨国科技企业在欧洲各国创造了销售额和利润，却几乎不纳税，这在市场竞争方面是不公平的，因此正在就对全球销售额超过7.5亿欧元或欧盟内销售额超过5000万欧元的科技企业征收3%税率的方案进行谈判。法国和英国尤其积极推动对美国四大科技公司（Google, Amazon, Facebook, Apple）征收GAFA税。法国政府决定，无论欧盟谈判结果如何，都将在2019年引入GAFA税，英国政府也计划从2020年4月起对“全球年销售额超过5亿英镑（约合7400亿韩元）的企业征收数字服务税”。欧洲主要国家在美中竞争格局下追求自身独立立场，这加剧了体系竞争的复杂性。

结语

至此，我们从多维度复杂博弈的视角审视了美中贸易战的起源、发展过程和未来展望。特朗普政府为了纠正贸易失衡问题，正迅速而持续地对中国及主要贸易伙伴采取双边 접근。特朗普政府的双边 접근，在将奥巴马政府主导的巨型FTA为中心建立的世界经济秩序推向新方向方面，对世界经济产生了巨大影响。

考虑到规模和水平的差异，美中关系很可能在双边层面围绕具体议题展开冲突并寻求有限的妥协，同时在多边层面围绕新世界经济秩序的建立展开竞争。随着经济规模差距的缩小，中国必然成为美国的遏制对象，因此美中双边层面的竞争很可能在相当长一段时间内加剧。

短期来看，美国和中国将通过在双边层面加剧冲突，并进行有限的妥协来暂时解决问题，从而进行管理。然而，这种方式无法保证根本性问题的解决，因此美中两国将同时展开重塑世界经济秩序的竞争与有限合作的博弈。从这个意义上说，美中贸易战具有双边和多边层面合作与冲突同时进行的双边-多边博弈的性质。美中两国还在同时进行着将多个议题相互关联的游戏，而非仅仅一个议题。宏观上，它们将继续推行将经济与安全紧密联系起来，在经济领域内也将贸易-生产-技术相互关联的战略。

今后，美中贸易战由于包含着霸权竞争的要素，很可能呈现出体系竞争的形态。由于美中两国在经济水平上的差距仍然相当大，美国将通过与欧洲、日本等有共同利益的主要国家合作，追求重塑新世界秩序的战略。为此，美国似乎将经历与主要国家协调分歧的过程。结果，美国在与中国展开竞争时，将并行推行双边层面的尝试以及与传统盟友合作建立新世界秩序的多边战略。

贸易战的全球化给韩国带来了哪些课题？贸易战的全球化带来了世界主要国家参与的意想不到的结果，这反过来也意味着欧洲和亚洲的中等强国获得了一定的活动空间。美国和中国今后为了将世界经济秩序设计成有利于本国的方向，需要寻求其他国家的支持。美国和中国对第三国也采取双边-多边联动战略，与此相关。韩国有必要加强与欧洲和亚洲持有相似立场的国家（like-minded countries）的团结与合作，它们对美中贸易战表示担忧。在进入“超不确定时代”（Age of Hyper-uncertainty）的世界经济秩序下，需要与认同多边主义恢复这一平凡事实的国家建立联合。■

■ 作者：李承柱_ 中央大学政治国际学系教授，EAI贸易•技术•转型中心所长。在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域为东亚政治经济、东亚地区主义、全球FTA网络、东亚国家的制度均衡战略等。主要著作及合著有《Northeast Asia: Ripe for Integration?》（合著）、《Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions》（合著）等。

■ 负责人及编辑：崔秀怡 EAI高级研究员

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