[EAI Commentary] <The Future of US-China Competition - Trade> US-China Trade War: A Multidimensional Complex Game

Editor's Note

EAI, aiming to design a desirable order for the Asia-Pacific region that ensures China's future growth contributes to human coexistence and sustainable development, and to present Korea's role in this process, has been planning and operating a mid- to long-term research project titled "China's Future Growth and the Construction of a New Asia-Pacific Civilization" since 2018. As the first phase of this project has been completed, EAI published the research outcomes as an English working paper series in April and May. As a follow-up series, EAI has planned a special issue brief series titled "The Future of US-China Competition: Four Stages of Competitive Dynamics," consisting of four reports that examine the future of US-China relations.

As the first report in this series, we are publishing an issue brief on the US-China trade war, authored by Lee Seung-joo, Director of EAI's Trade, Technology, and Transformation Center (and Professor at Chung-Ang University). The author analyzes that the US-China trade war is not confined to a single issue but is unfolding in connection with multiple issues, and that it exhibits the characteristics of a 'multidimensional complex game' in that cooperation and conflict are simultaneously occurring not only at the bilateral US-China level but also at the multilateral level, including allied nations. The reason why the US-China trade war has taken on a complex nature is the inherent element of 'hegemonic competition' at its root, and therefore, it is highly likely that the trade war between the two countries will gradually expand into a systemic competition to reshape the global economic order, becoming globalized and prolonged.

Introduction

Although the offensive actions of the Trump administration are highlighted, the underlying dynamics of the game played by the US and China are highly complex. This is an unavoidable phenomenon stemming from the complexity of the problem's causes. In the trade war thus far, both the US and China have shown a dual aspect of 'fighting without breaking' (鬪以不破), escalating the conflict by expanding the front and rigidly adhering to their positions on key issues, while avoiding choices that lead to decisive breakdown. While both countries have boldly chosen escalation, such as expanding the front from trade imbalance issues to technology and industrial policy, intellectual property theft, and development models, and repeatedly causing trade negotiations to break down, they have also shown a pattern of resuming negotiations at critical moments.

Meanwhile, although the US-China trade war is primarily a dispute between the United States and China, its economic ripple effects and impact on the global economic order are global. The current trade war is a game between the US and China, but it also signifies a globalized game in which major countries participate directly or indirectly. The Trump administration's request to allies not to install Huawei equipment (Sanger 2019/1/26) and China's response by requesting major multinational corporations to maintain relations with Huawei (华为技术有限公司: Huawei) symbolically illustrate that the US-China trade war is already globalizing (Corera 2019). Furthermore, if the 25% tariff on Chinese imports announced by the Trump administration is imposed, and China also raises tariffs on US imports by 5-25%, it is estimated that the GDPs of the US and China will decrease by 0.2% and 0.5% respectively in 2021. If the trade war affects capital markets, the GDP decrease for the US and China could widen to 0.7% and 0.9%, respectively, leading to a global economic reduction of approximately $600 billion (Holland and Sam 2019). Thus, the US-China trade war goes beyond mitigating or resolving bilateral trade imbalances; it is also a conflict over securing future competitiveness and reforming the global trade order, making it a structural and long-term issue rather than a one-off event. In this regard, the US-China trade war has the potential to trigger the globalization and normalization of conflict.

This article focuses on the fact that the US-China trade war exhibits the characteristics of a 'multidimensional complex game.' A multidimensional complex game refers to a game in which the US and China not only link multiple issues closely rather than a single issue but also develop a dual dynamic of conflict and limited compromise, while centering on bilateral negotiations but also considering linkage with multilateral negotiations in the future. In other words, the US and China are simultaneously raising various issues such as (1) correcting trade imbalances, restructuring supply chains, and technological competition; (2) projecting hegemonic competition, which is imbued with geopolitical interests, onto the trade war; and (3) closely linking bilateral/regional/multilateral frameworks as arenas for competition and conflict to establish a global economic order favorable to themselves.

The US-China trade war involves a mixture of various factors, including trade imbalances, intellectual property theft of advanced technologies, unfair trade practices such as government subsidies and regulatory barriers, future competitiveness, fundamental challenges to China's development model, and hegemonic competition. To understand the essence of US-China relations, it is necessary to note that conflict and competition are occurring simultaneously across a wide range of issues in a relatively short period. In the case of US-Soviet competition after World War II, it was characterized by systemic competition but was primarily centered on military and security issues. In the US-Japan trade dispute that intensified from the 1970s, the US took aggressive measures at the bilateral level, but ultimately resolved issues with Japan within the framework of global governance, such as the G7 (Beeson and Bell 2009). In contrast, the US-China trade war is differentiated from past cases in that not only are competition in economic and security fields occurring simultaneously, but also conflicts over various issues such as trade imbalances, technological innovation, industrial policy, and development models within the economic field are unfolding in a compressed and simultaneous manner over a short period.

The compressed and simultaneous unfolding of conflict becomes a factor that makes effective conflict management difficult. First, the uncertainty of US-China relations is likely to increase. As conflicts unfold in a compressed and simultaneous manner, there is always a possibility of unforeseen problems arising, thus increasing the uncertainty in bilateral relations. Furthermore, a discrepancy in perception may arise between the level of conflict in individual sectors and the overall level of conflict. The simultaneous unfolding of conflict across multiple issues means that even if a basis for agreement is established on most issues, there is a high probability that disagreements will remain on some issues. It is highly likely that disagreements on specific issues will have a negative impact, leading to an unexpected outcome that raises the overall level of conflict.

Characteristics of the Trump Administration's Trade Policy and the US Perception of the China Threat

The characteristic of the Trump administration's trade policy thus far can be described as 'pragmatic determination,' focusing on results rather than process. This characteristic has already been confirmed in the withdrawal from the TPP, the renegotiation of NAFTA, and the amendment of the KORUS FTA. Pragmatic determination is also consistent with unconventional or unorthodox methods. This includes allowing relief measures based on Section 201 of the Trade Act or invoking Section 301, and even resorting to mercantilist approaches towards traditional allies. Pragmatic determination is also evident in the US-China trade war, such as actively utilizing the asymmetric interdependence between the US and China and boldly imposing punitive tariffs on China.

The second characteristic of the Trump administration's trade policy is its preference for bypassing Congress through measures at the domestic level. This characteristic is not unrelated to President Trump's uncomfortable relationship with Congress and the established powers in American politics. President Trump's preference for Section 301 of the Trade Act and safeguards is also because these are means to bypass the US Congress. Furthermore, from President Trump's perspective, bypassing Congress also helps to achieve swift results.

The third characteristic is the close linkage between economy and security. This is supported by the National Security Strategy, which defines America's prosperity as a matter of national security (The President of the United States 2017). The National Security Strategy emphasizes that "trade policy, like security policy, should help protect the interests of the American people" and "defend national sovereignty and strengthen the American economy by all means" (The President of the United States 2017).

The fourth characteristic is the recognition of the importance of technology. The US must lead innovation in the digital economy and protect it from intellectual property theft by competitor nations. In particular, it criticizes China for engaging in "unreasonable and discriminatory efforts" to acquire US technology and intellectual property, emphasizing the need to always keep open the possibility of invoking Section 301 to prevent such unfair practices.

Focusing solely on President Trump's peculiarities makes it difficult to comprehensively explain why the US is aggressively pursuing a trade war. As evidenced by the submission of the "Fair Trade with China Enforcement Act" by Republican Senator Marco Rubio (Florida) and Democratic Senator Tammy Baldwin (Wyoming), a certain consensus has been formed between the Republican and Democratic parties regarding trade policy towards China. Specifically, the Rubio/Baldwin bill aligns with the tough stance on China pursued by the Trump administration, including prohibiting the sale of technologies and intellectual property related to national security to China, banning federal agencies and contractors from purchasing telecommunications equipment and services from Huawei and ZTE, and setting limits on Chinese investors' ownership of US companies in areas related to "Made in China 2025" (Rubio and Baldwin 2018).

Thus, the Democratic Party does not reject the Trump administration's tough stance on China, at least in principle. The Democratic Party fundamentally recognizes the need for intellectual property protection against technology leakage and the correction of trade imbalances, and it also has a realistic need to consider its traditional base of support among workers and a sense of concern about China's development model. However, the Democratic Party shows a difference in that it emphasizes cooperation with major allies rather than bilateralism in pressuring China.

This domestic political landscape has provided the Trump administration with the background to exercise leadership in pursuing its trade policy towards China without facing intense scrutiny from Congress. The reason why the US Congress's checks on the Trump administration's frequent use of measures to bypass Congress are limited to declarations and do not involve fundamental obstruction efforts is due to this background. In other words, the Trump administration has secured the domestic political foundation to pursue bilateral conflicts and negotiations with China while actively promoting reforms of the WTO and establishing a new multilateral trade order.

The Trump administration's decision to escalate the trade war is also related to the American public's perception of the threat from China. According to a 2018 Pew Research Center poll, the general American public perceives China's economic rise as a greater threat than its military power (<Figure 1>). While 29% of Americans perceive China's military power as a threat, 58% perceive China's economic power as a threat to the United States. This figure, an increase of 6 percentage points from 2017, reflects the significant concerns of the general American public about China's economic rise (Pew Research Center 2018/8/28).

<Figure 1> American Perception of the China Threat (2018)

Source: Pew Research Center 2018.

US-China Competition's Complex Game

Trade Imbalance-Supply Chain-Technology Linkage

The Trump administration prefers bilateral negotiations as a means to resolve trade imbalances, and this is related to the structure of the US trade imbalance. More than 90% of the US's total trade deficit is accounted for by eight countries, including China. In 2018, China recorded a surplus of $419 billion in its trade with the US, accounting for 65% of the total deficit, followed by Mexico ($81 billion), Germany ($68.2 billion), and Japan ($67.6 billion) (Amadeo 2019). From the perspective of the Trump administration, conducting bilateral negotiations with a few countries that account for the majority of the US trade deficit is an effective way to resolve the US trade imbalance, and placing China at the forefront of trade offensives is a natural choice. The bilateral trade imbalance has been continuously increasing since the early 1990s. China's trade surplus with the US began to increase more rapidly after the 1997 Asian financial crisis, and after China's accession to the WTO in 2001, the trade imbalance further expanded. Except for a temporary decrease in China's exports to the US immediately after the 2007 global financial crisis, the US-China trade imbalance expanded throughout the 2000s. Even in 2018, when the trade war intensified, the scale of the trade imbalance not only failed to decrease but even increased to $419 billion (<Figure 2>).

<Figure 2> Changes in US-China Trade Relations

Source: Re-cited from US Census.

From the US government's perspective, what are the specific causes of the trade imbalance? The unfair trade practices by the Chinese government, consistently raised by the Trump administration, are diverse, including protection of domestic industries from imports and competition, expansion of market share for Chinese products in the global market, acquisition and control of key resources, expansion of dominance in traditional manufacturing industries, theft of key technologies and intellectual property, and closed financial markets. The Trump administration considers China's unfair trade practices as part of a comprehensive, long-term industrialization strategy led by the government to continuously improve technological competitiveness, reduce external dependence in key technology sectors, and foster advanced industries that will drive future competitiveness. Ultimately, the essence of unfair trade practices is China's 'economic aggression' (White House Office of Trade and Manufacturing Policy 2018).

From the US perspective, structural issues in the Chinese economy, such as low consumption and high savings rates, are also major factors causing trade imbalances. As of 2016, consumption accounted for 39% of China's GDP, a significantly low level compared to the US and other major countries. The problem is that China's low consumption share is a result of government policies and regulations, rather than a fundamental difference in personal consumption propensity, and thus it is a structural cause of trade imbalances.

On the other hand, China argues that it has continuously made efforts to correct trade imbalances, and that the responsibility for the trade imbalance also lies with the US itself, making it one-sided to blame only China. While it is true that the scale of China's trade surplus with the US has increased in absolute terms, its relative proportion has continuously decreased, falling from a peak of 9.9% of GDP in 2007 to 1.7% in 2017. China maintains the position that the US-China trade imbalance is being managed at an appropriate level, contrary to the US's claims (<Figure 3>).

<Figure 3> Trend of China's Trade Surplus with the US (as a % of GDP)

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

Source: Ha (2018).

Furthermore, the Chinese government argues that the influence of global value chains should not be ignored as a structural cause of trade imbalances. China records a surplus with the US and the EU, but a deficit with other countries. In 2018, China's trade surplus with the US was $419.5 billion, and as of May 2019, China's trade surplus with the US reached $137 billion (exports $180 billion, imports $42.9 billion). However, since China has trade deficits with South Korea, Taiwan, Japan, and Germany, China's overall trade surplus decreases to $48.3 billion.

China views the US-China trade imbalance as a structural issue stemming from the increase in trade of intermediate goods within global value chains. Since intermediate goods account for about one-third of China's total trade, the trade imbalance with specific countries like the US arises as multinational corporations efficiently utilize global value chains. In fact, China's trade surplus with the US is not unrelated to the relocation of production facilities from Japan and East Asian countries to China by major multinational corporations after China's accession to the WTO. In 1990, Japan and East Asian countries accounted for 75% of the US trade deficit, but this decreased to about 12% in 2017, while China's share of the US trade deficit increased from 10% in 1990 to 73% in 2013 (World Trade Organization 2019). From China's perspective, the US-China trade imbalance is a result of major global countries forming global value chains by selecting optimal locations to maintain and enhance their competitiveness, so viewing China as the root of the problem is an exaggeration.

The US-China trade war is shifting to technological competition. From China's perspective, to secure its status as a superpower, qualitative upgrading of the economy, not just quantitative growth, is essential. "Made in China 2025" is an attempt to reduce external dependence in key advanced industries and increase self-sufficiency. Specifically, "Made in China 2025" plans to reorganize the Chinese economy, which has grown primarily through labor-intensive industries, into a high-value-added industry-centric one by fostering ten key future industries, including next-generation information technology, robotics, aerospace, marine engineering, high-speed rail, high-efficiency/new energy vehicles, agricultural machinery, new materials, and biotechnology. In particular, the Chinese government has formalized its plan through "Made in China 2025" to significantly increase the self-sufficiency of Chinese companies in advanced computer-based machinery to 80%, increase the annual production of industrial robots to 100,000 units, and integrate big data and cloud computing with IoT (U.S. Chamber of Commerce 2017).

China's rise was based on traditional manufacturing industries until the early 2000s, but in the 2010s, China's pursuit has shifted to advanced industries. The year 2011, when China successfully caught up with the US in medium-high technology industries, was a precursor to this change. In medium-high technology industries, China recorded sales exceeding $1 trillion in 2016, while US sales have been decreasing in absolute terms since 2011, showing a stark contrast in the manufacturing base of the two countries (National Science Foundation 2018). China's pursuit is also clearly evident in the share of the global ICT industry held by China. In terms of value added, China's share in the global ICT industry is about 34%, a significant gap from the US's 24% (<Figure 4>). Furthermore, in key ICT industries such as computers, telecommunications, and semiconductors, China has not only succeeded in catching up with the US but also shows a significant lead in telecommunications (National Science Foundation 2018).

<Figure 4> Share of ICT Industry by Country

Source: National Science Foundation (2018).

China's future competitiveness is also evident in the field of research and development. In 2017, R&D expenditures in the US and China were $496 billion and $408 billion, respectively, accounting for 26% and 21% of global R&D spending. However, in terms of R&D expenditure growth rate, China's R&D spending has increased tenfold (18% annually) since 2000 and doubled between 2008 and 2012. In contrast, the US R&D expenditure has only increased by about 39% (4% annually). The gap between China and the US is expected to widen further, with China's R&D expenditure exceeding $600 billion in 2024, while US R&D expenditure will not reach $500 billion (<Figure 5>). In terms of venture capital supporting advanced technology development, China's investment increased from $3 billion in 2013 to $34 billion in 2016, accounting for 27% of the world's total. In terms of patent applications, it has increased by an average of 13.4% annually, surpassing Japan in 2017 to become the second-largest in the world, and is expected to become the world's largest patent applicant in 2018.

<Figure 5> R&D Expenditure Trends and Forecasts for Major Countries (2000-2024, Million USD)

Source: OECD Science, Technology and Industry Outlook 2014.

The US views these efforts by the Chinese government as being carried out through thorough protection of domestic industries. The Chinese government continues its existing industrial policies, such as providing subsidies in advanced industries, fostering advanced industries based on the special relationship between the government and companies, and sometimes imposing discriminatory measures on foreign companies, thus continuing comprehensive unfair practices. The examples of industrial policies raised by the US are diverse. New energy vehicles (NEC) are a representative industry fostered by government initiatives. The total amount of support provided by the Chinese government, including R&D support, purchase subsidies, tax reductions, government procurement, and funding for charging infrastructure construction, is estimated to be approximately $58.5 billion, accounting for about 42% of the funds invested by private companies (Kennedy 2018, VI).

The AI industry is also an area where the interests of the US and China clash. The Chinese government has systematically fostered the AI sector through a series of policies, including the 13th Five-Year Plan, Internet Plus (互联网+), and the Next Generation Artificial Intelligence Development Plan (新一代人工智能发展规划). Through this, the Chinese government has outlined plans to create a domestic AI market worth 1 trillion yuan ($150 billion) by 2020 and emerge as a leading AI nation by 2030. Private companies such as Alibaba, Baidu, and Tencent are also joining national efforts to develop AI in areas such as autonomous driving, smart cities, and medical imaging (McKinsey Global Institute 2017). As a result of these efforts, the Chinese government internally assesses that it is already leading the world in voice and image recognition technologies, that adaptive autonomous learning, intuitive perception, and collective intelligence are at a level where cross-development is possible, and that information processing, industrial robots, service robots, and autonomous driving are approaching practical application levels (State Council 2017).

The digital trade sector is also an area where China is rapidly developing. According to China's National Bureau of Statistics (国家统计局), the size of China's online retail market reached $1.33 trillion in 2018, an increase of 23.9% compared to 2017. Despite the rapid growth of online commerce within China, the country maintains a protectionist approach to digital trade. As pointed out in the US Trade Representative's 2016 National Trade Estimates of Foreign Trade Barriers, the Chinese government has effectively created an environment for domestic companies to grow by blocking foreign suppliers through internet filtering. According to this report, in 2016, Chinese authorities blocked 8 of the top 25 most visited websites globally, which negatively impacts digital trade (USTR 2016). Furthermore, concerns are growing in the US about the increasing uncertainty in the internet market, such as the Chinese authorities' suspension of Apple iTunes movie and iBooks stores and DisneyLife services without specific explanation (CRS 2017). IT technology appropriation is also a hindrance to digital trade. China is identified as the largest appropriator of intellectual property. The US side estimates that the scale of intellectual property appropriation by China from US companies amounts to $240 billion (Lee Seung-joo 2018).

From the US perspective, technological pursuit has been achieved through unfair methods such as thorough protection of domestic industries, theft of technology from US companies, and forced technology transfer to US companies (White House Office of Trade and Manufacturing Industry 2018). While it is generally predicted that the US will continue to lead innovation due to the qualitative aspect of patents still being superior, the extent to which the US can maintain its technological innovation and market leadership capabilities for a prolonged period will be the key to future US-China competition. This is why the US-China trade war is escalating beyond conflicts over trade imbalances into a technological war. Part of the Trump administration's recognition of this is evident in its selective inclusion of items supported by the Chinese government through "Made in China 2025" when announcing tariffs on 1,300 items in April 2018 by the United States Trade Representative (USTR).

In response, the Chinese government argues that China's technological innovation is based on the independent capabilities of its domestic companies and has nothing to do with intellectual property theft or forced technology transfer (国务院新闻办公室 2019). Thus, the US and China are on parallel tracks, with no narrowing of their differences. Ultimately, it may be a predictable choice for the Trump administration to take various preemptive measures to maintain and secure an advantage in competition in advanced industrial fields such as AI, 5G networks, robotics, and big data, in the face of China's rise in technological innovation and key industries.

In the long term, the US and China are expected to engage in competition to preemptively secure future competitiveness by forming independent platforms and expanding them. Since securing an advantage in advanced industries requires not only enhancing the competitiveness of individual industries but also forming platforms that link various industries, the US and China will engage in fierce competition to proactively establish a new global trade order as an institutional basis for expanding their respective standards.

In terms of negotiation tactics, the US and China exhibit the characteristics of a complex game involving both resolving current issues and securing future competitiveness. As clearly demonstrated by the invocation of Section 301 on Chinese imports, the US is taking direct measures to reduce trade imbalances in the short term. However, since the approach of resolving US-China trade imbalances through containment of China has fundamental limitations, the US is continuously attempting to find the most effective policy mix for conducting the trade war. In the same vein, the Trump administration is strengthening restrictions on Chinese investment in the US through the Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS). As indicated by the recommendation of the US Department of the Treasury for CFIUS to directly manage foreign investments, the US government is expected to continue to take measures to strengthen CFIUS's authority through new legislation.

These series of measures are primarily based on the judgment that Chinese companies are unfairly acquiring key US technologies through various means such as joint ventures with US companies, unfair licensing, and acquisitions of US technology firms. Furthermore, the institutional strengthening of CFIUS aims to thwart China's attempts to move up the value chain in advanced industries to areas with higher added value. This is because the strengthening of CFIUS's authority is seen as providing effective means to cope with predatory investment practices that threaten not only key technology protection but also national security and America's future economic prosperity (Lawder and Chiacu 2018).

Economy-Security Linkage

Хотя торговая война между США и Китаем, по-видимому, сосредоточена на устранении текущего торгового дисбаланса, в ее основе лежит технологическая конкуренция. Как ясно показал инцидент с Huawei, обе страны ведут ожесточенную конкуренцию, не уступая друг другу ни на йоту. Технологическая конкуренция является одновременно причиной торгового дисбаланса и проблемой будущего, поскольку она лежит в основе будущей промышленной конкурентоспособности. Кроме того, расширение зоны боевых действий США и Китая от торгового дисбаланса к технологической конкуренции обусловлено не только тем, что обеспечение превосходства в передовых технологиях и отраслях является ключом к будущей конкуренции, но и значительным влиянием на безопасность (Navarro 2018). Проблемы, поднятые США в отношении Huawei, не являются недавними. В докладе Конгресса США, подготовленном в 2012 году в отношении Huawei и ZTE, были подняты различные вопросы, такие как непрозрачность корпоративного управления, связи с Коммунистической партией Китая и проблемы «черного хода», что привело к выводу о том, что они представляют угрозу национальной безопасности США (Rogers and Ruppersberger 2012).

В Соединенных Штатах набирает силу мнение о необходимости разработки стратегии, интегрирующей экономику и безопасность, для победы в технологической конкуренции. Это связано с тем, что технологический прогресс Китая не только приводит к проблемам торгового дисбаланса и промышленной конкурентоспособности, но и представляет угрозу национальной безопасности США. Несмотря на растущую необходимость использования экономических рычагов для достижения геополитической цели сдерживания подъема Китая, прошлые администрации сталкивались с внутренними институциональными и политическими ограничениями при разработке и реализации интегрированной стратегии экономики и безопасности (Blackwell and Harris 2016). Стратегия администрации Трампа в отношении Китая является результатом критической оценки предыдущих администраций. В этом контексте президент Трамп усилил национальные проверки безопасности, чтобы помешать китайским компаниям получить доступ к ключевым американским технологиям.

Многомерность американо-китайской конкуренции: связь между двусторонним и многосторонним уровнями и системная конкуренция

Двойная динамика и связь между двусторонним и многосторонним уровнями

Торговая война между США и Китаем приобретает многомерный характер, поскольку она одновременно является игрой один на один и, в конечном счете, предвестником установления благоприятного для каждой страны мирового экономического порядка. То есть, США и Китай ведут ожесточенную конкуренцию на двустороннем уровне, включая угрозы и ответные меры, и в то же время вступили в ожесточенную стратегическую конкуренцию за занятие выгодной позиции в процессе реструктуризации мирового экономического порядка.

Эти характеристики сохраняются до недавнего времени. Во-первых, на двустороннем уровне, хотя 9 мая 2019 года обе стороны приблизились к соглашению по ряду вопросов, переговоры зашли в тупик из-за жесткой позиции Китая по вопросам субсидий местным органам власти, законов о кибербезопасности и законов об иностранных инвестициях. 10 мая 2019 года представитель США по торговле объявил о повышении тарифов на китайские импортные товары на сумму 200 миллиардов долларов с 10% до 25%, после чего китайское правительство также объявило о введении ответных пошлин в размере от 5% до 25% на более чем 5100 наименований американских импортных товаров на сумму 60 миллиардов долларов, что свидетельствует об эскалации торговой войны. Однако, как показало соглашение президента Трампа и председателя Си Цзиньпина на саммите G20 29 июня 2019 года о временном отложении дальнейшего повышения тарифов и возобновлении торговых переговоров, США и Китай, не колеблясь, эскалировали конфликт для защиты своих интересов, но не выбрали окончательный разрыв (Liptak 2019/6/29). США и Китай неоднократно демонстрировали готовность возобновить переговоры, одновременно повышая уровень торговой войны после провала переговоров.

Затяжная торговая война означает, что американо-китайские отношения будут поддерживать двойную динамику конфликта и сотрудничества. В будущем обе страны будут продолжать игру, в которой противоречия, такие как переговоры и конфликты, компромиссы и столкновения, сосуществуют в течение длительного периода времени, вместо того чтобы искать коренное решение проблемы или окончательный разрыв. Хотя США и Китай могут достичь компромисса по определенным вопросам в ходе переговоров, компромисс, скорее всего, станет началом новой проблемы, а не ее решением.

Двойная динамика конфликта и сотрудничества будет разворачиваться и на многостороннем уровне. США и Китай будут продолжать ожесточенную конкуренцию за занятие выгодной позиции в процессе установления нового мирового экономического порядка, одновременно находя минимальный общий знаменатель в снижении вероятности краха самого мирового экономического порядка. То, что США и Китай могут развернуть двойную динамику конкуренции и сотрудничества на многостороннем уровне, а не только конкуренции, связано с тем, что Китай может принять требования США в процессе модернизации своей экономической системы. По мере роста технологической и промышленной конкурентоспособности Китая его интересы будут отличаться от интересов эпохи догоняющего роста. Области, где интересы могут совпадать с интересами США, такие как защита отечественных компаний, содействие выходу отечественных компаний на зарубежные рынки и защита иностранных инвестиций, будут постепенно расширяться, в отличие от кражи технологий у иностранных компаний. Существуют области, где китайское правительство будет постепенно проводить изменения, такие как переход к экономике, ориентированной на внутренний спрос, либерализация сектора услуг и политика, благоприятная для иностранных компаний, даже без давления со стороны США. Пример этого — намек премьера Ли Кэцяна на Давосском форуме о том, что ограничения на иностранные инвестиции в финансовый сектор, такой как ценные бумаги и страхование, будут сняты в 2020 году, на год раньше, чем планировалось (Financial Times 2019/7/2).Financial Times 2019/7/2), а решение Государственного комитета по развитию и реформам Китая сократить негативный список до 40 пунктов и ослабить регулирование иностранных компаний является примером возможной постепенной трансформации Китая (XinhuaNet 2019/6/30).

Конечно, избежать серьезных конфликтов при интернационализации таких вопросов, как изменение отношений между правительством и предприятиями, трансграничное перемещение данных, защита личной информации, а также ограничение и мониторинг гражданской и корпоративной деятельности в целях социальной стабильности, будет трудно, поскольку интересы в этих областях коренным образом отличаются от интересов США.

С другой стороны, США трудно придерживаться только двустороннего подхода, поскольку существуют ограничения на длительное давление на Китай на двустороннем уровне. Администрация Трампа может оказывать давление на Китай для решения проблемы торгового дисбаланса, поскольку торговый дисбаланс между США и Китаем велик. Однако, если администрация Трампа успешно решит проблему торгового дисбаланса посредством агрессивного давления, объем торгового дисбаланса между США и Китаем уменьшится. Это означает, что, хотя администрация Трампа использует торговый дисбаланс как рычаг для переговоров, чем больше торговый дисбаланс сокращается в желаемом для США направлении, тем меньше становится эффект давления.

Если до сих пор американо-китайская конкуренция была «конкуренцией с взаимозависимостью» (interdependent competition) (Wright 2017), то в будущем она, скорее всего, будет развиваться по пути снижения уровня взаимозависимости и формирования отдельных сфер влияния с одновременным повышением уровня конкуренции. Это стратегия сбалансированного сокращения. Высокий уровень экономической взаимозависимости, существующий в настоящее время, трудно обеспечить в долгосрочной перспективе, поскольку эскалация конфликта со стороны правительства США окажет значительное влияние на американские компании. Именно поэтому США вынуждены искать альтернативы в среднесрочной и долгосрочной перспективе, такие как реструктуризация цепочек поставок и мирового экономического порядка, одновременно оказывая давление на Китай посредством двусторонних переговоров в краткосрочной перспективе. Как видно из политики стимулирования возвращения американских компаний на родину под лозунгом «Америка прежде всего» (America first), США будут проводить стратегию снижения экономической взаимозависимости между США и Китаем путем реструктуризации цепочек поставок своих компаний и создания отдельной экономической системы. Даже если США и Китай достигнут соглашения, влияние торговой войны не будет ограничено краткосрочным периодом, поскольку компании обеих стран уже приступили к формированию новых цепочек поставок.

Однако, поскольку не все компании обладают способностью реагировать на быстро меняющуюся среду, торговая война между США и Китаем может вызвать значительный резонанс внутри страны. В отличие от крупных компаний, которые могут попытаться реструктурировать или диверсифицировать свои цепочки поставок, многие малые и средние предприятия, вероятно, столкнутся со значительными трудностями при быстрой реструктуризации своих цепочек поставок (Petty 2019). Кроме того, реструктуризация цепочек поставок не гарантирует желаемого политического эффекта. Нельзя игнорировать тот факт, что санкции против Huawei негативно сказываются и на американских компаниях, поскольку объем экспорта американских компаний в Huawei достигает 11 миллиардов долларов в год. Это наглядно демонстрируется сообщениями о том, что Intel и другие компании пытались обойти санкции Министерства торговли США, осуществляя экспорт в Huawei. Более того, поскольку санкционный список недостаточно конкретен, чтобы полностью запретить экспорт в Huawei, существуют способы экспорта через третьи страны, не нарушая законодательство. Таким образом, трудно гарантировать, что санкции правительства США против Huawei будут столь же эффективны, как ожидалось.

С точки зрения стратегии, США, вероятно, будут проводить политику постепенного реформирования цепочек поставок, одновременно применяя стратегию, тесно связывающую двусторонний и многосторонний подходы, чтобы последовательно сдерживать Китай. Учитывая относительное ослабление «твердой силы» США, односторонний подход в конечном итоге также будет менее эффективен, поэтому США будет выгоднее сдерживать Китай путем реформирования многостороннего порядка на основе сотрудничества с ЕС, Японией, Южной Кореей и другими странами. Существует фундаментальная дилемма в политике США в отношении Китая, поскольку сдерживать подъем Китая в целом непросто. Поэтому США стремятся обеспечить устойчивость двустороннего давления на Китай и одновременно прилагают усилия для реформирования многостороннего экономического порядка, который будет более эффективно отражать их интересы после торговой войны между США и Китаем.

Хотя США сосредоточились на двусторонних переговорах по вопросам интеллектуальной собственности и цифрового протекционизма в отношении передовых технологий, они вышли из Транстихоокеанского партнерства (TPP) и критиковали Всемирную торговую организацию (ВТО), что может создать впечатление, будто США не очень заинтересованы в реструктуризации мирового экономического порядка. Однако в июле 2019 года администрация Трампа обратилась во ВТО для урегулирования спора по поводу мер Индии по повышению тарифов на американские товары, ссылаясь на нарушение правил ГАТТ. Кроме того, администрация Трампа продемонстрировала выборочное использование ВТО, когда решила принять участие в совещании по рассмотрению ключевых вопросов, которые будут обсуждаться в будущих переговорах по цифровой торговле в декабре 2017 года. Учитывая эти действия, критика ВТО администрацией Трампа, вероятно, направлена на накопление обоснований для реформы ВТО, а не на выход из нее.

Хотя президент Трамп неоднократно выражал крайне критическое отношение к ВТО, это, парадоксальным образом, свидетельствует о его сильном желании реформировать ВТО. Поскольку Демократическая партия традиционно придерживается промного подхода к многосторонности, у администрации Трампа нет значительных внутриполитических препятствий для сотрудничества с основными развитыми странами с целью реформирования ВТО и установления нового мирового экономического порядка. Основные цели США в установлении многостороннего экономического порядка включают не только такие актуальные вопросы, как регулирование государственных предприятий, обеспечение прозрачности субсидий и сегментация статуса развивающихся стран, но и нормализацию вопросов, связанных с цифровой торговлей, которые связаны с обеспечением будущей конкурентоспособности.

В связи с этим следует обратить внимание на быстрое завершение администрацией Трампа пересмотра соглашения о свободной торговле между США и Кореей (FTA) и пересмотра USMCA. Это можно рассматривать как стратегию, направленную на использование результатов двусторонних переговоров в качестве ориентира для других будущих двусторонних переговоров и, более того, на установление их в качестве стандарта нового торгового порядка. Правительство США будет проводить двусторонние переговоры о свободной торговле, включая правила в области передовых отраслей, с основными развитыми странами, такими как Япония и ЕС, и на этой основе будет проводить стратегию привлечения Китая в рамки нового мирового экономического порядка посредством сотрудничества с основными развитыми странами в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Это двусторонняя стратегия, тесно связывающая двусторонние и многосторонние переговоры. Ожидается, что эта стратегия будет играть важную роль в будущем давлении США на Китай и реструктуризации мирового экономического порядка.

Хотя администрация Трампа приняла решение о выходе, TPP по-прежнему остается важным ориентиром в процессе реструктуризации мирового экономического порядка в области цифровой торговли. Намерение США проявляется в заявлении представителя США по торговле о том, что «правила, согласованные в TPP, будут использованы для создания основы для цифровой торговли». В USMCA, заключенном в октябре 2018 года, положения об интеллектуальной собственности были еще более усилены по сравнению с TPP, и было предусмотрено, что если одна из сторон заключит соглашение о свободной торговле со страной, не являющейся рыночной экономикой, другие две стороны могут расторгнуть USMCA, что подтверждает стратегические намерения США. Это намерение занять стандарт в процессе реструктуризации мирового экономического порядка одновременно с двусторонними переговорами с Китаем.

Китай также одновременно жестко реагирует на американскую агрессию на двустороннем уровне, вводя ответные пошлины, и прилагает усилия для перевода проблемы на многосторонний уровень. Эта позиция Китая хорошо отражена в «Решении о взимании дополнительных пошлин на некоторые импортные товары из США (вторая партия)», опубликованном Государственным советом по таможенным и налоговым вопросам Китая 3 августа 2018 года. Китайское правительство утверждает, что США «нарушают принципы и правила ВТО», «нарушают соглашения, достигнутые в ходе многочисленных переговоров, и односторонне обостряют торговые трения», и «действуют, разрушая глобальные цепочки создания стоимости и систему свободной торговли» (国务院关税税则委员会办公室 2018). Китай стремится превратить торговую войну из двусторонней игры в многостороннюю, подчеркивая, что именно США подрывают существующий многосторонний торговый порядок. В связи с этим тот факт, что китайское правительство в первую очередь подчеркивает, что «продолжение торговой войны негативно скажется на развитии мировой экономики, включая США», и одновременно заявляет, что «существенно нарушает интересы китайского государства и народа», также находится в том же контексте. Развивая аргументацию о том, что решение торговой войны необходимо не только для защиты интересов Китая, но и для развития мировой экономики и стабильности мирового экономического порядка, Китай стремится заручиться поддержкой других стран. Стремление получить поддержку стран, сталкивающихся с американской торговой агрессией, путем дополнительного указания на негативное влияние на интересы Китая.

Системная конкуренция и ее комплексность

За торговой войной между США и Китаем стоит комплексность системной конкуренции. Поскольку торговая война между США и Китаем по своей сути подразумевает стратегическую конкуренцию, США будут стремиться к системной конкуренции, укрепляя сотрудничество с основными развитыми странами. Такое развитие событий означает, что торговая война может выйти за рамки двусторонних отношений между США и Китаем и привести к формированию общего фронта между США и их основными союзниками. Правительство США будет проводить стратегию, которая одновременно оказывает давление на Китай посредством двустороннего подхода и повышает уровень давления на «несправедливые торговые практики» китайского правительства путем укрепления солидарности с основными союзниками.

В этом случае США и Китай вступят в системную конкуренцию, выходящую за рамки двусторонней конкуренции. Недавно заключенное Соглашение о свободной торговле между США, Мексикой и Канадой (USMCA FTA) в статье 32.10 предусматривает, что если сторона договора начинает переговоры о свободной торговле со страной, имеющей статус нерыночной экономики, она должна заранее уведомить другие две страны, и если переговоры о свободной торговле завершатся, другие стороны могут расторгнуть USMCA FTA. Включение такого положения в соглашение о свободной торговле является беспрецедентным, а также свидетельствует о намерении США сдерживать Китай на региональном и многостороннем уровнях, поскольку Канада, стремясь к свободной торговле с Китаем, фактически получает право вето. Ранняя форма системной конкуренции обнаруживается в стремлении США сформировать альянс «против Huawei» (anti-Huawei) с «Пятью глазами» (Five Eyes) и другими союзниками.

Если США сформируют «гегемонистскую коалицию» (hegemonic coalition) с традиционными союзниками, то они смогут поддерживать количественное превосходство над экономической мощью Китая и, следовательно, лидерство в альянсе в течение как минимум 20 лет, что приведет к изменению структуры американо-китайской конкуренции. Типы гегемонистских коалиций можно разделить на Группу коалиций 1 (Coalition Group 1), включающую США, Европу, Канаду, Австралию и Новую Зеландию, и Группу коалиций 2 (Coalition Group 2), в которую добавлены Южная Корея и Япония (см. Рисунок 6). Если США успешно сформируют Группу коалиций 2, Китай сможет обогнать экономическую мощь американского блока не раньше 2040 года. Если темпы экономического роста Китая снизятся ниже 6%, этот срок будет отложен до 2050 года (Bergsten 2018).

Однако прежде чем приступить к полномасштабной системной конкуренции, правительству США предстоит решить немало задач. США и ЕС расходятся во мнениях по ряду ключевых вопросов в области интернационализации вопросов, связанных с передовыми отраслями. США придется пройти процесс согласования разногласий с Европой, прежде чем вступить в полномасштабную системную конкуренцию с Китаем. Между тем Китай будет стремиться предотвратить формирование гегемонистской коалиции под руководством США, используя свою экономическую мощь для убеждения или оказания давления на отдельные страны, избегая прямого противостояния с США. Это означает, что США и Китай будут продолжать двусторонние конфликты и сотрудничество, одновременно развертывая системную конкуренцию за формирование и предотвращение формирования гегемонистских коалиций.

Комплексность системной конкуренции проявляется и на уровне конкретных вопросов. Вопросы, связанные с цифровой торговлей, являются типичным примером. Цифровая экономика и торговля являются одной из ключевых областей, составляющих торговую войну между США и Китаем. Объем мировой цифровой торговли составляет 28 триллионов долларов, увеличившись примерно на 44% за последние пять лет (USTR 2018). В «Докладе о торговых барьерах 2019 года» (2019 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers) представитель США по торговле опубликовал торговые барьеры в области цифровой торговли. К ним относятся ограничения на трансграничное перемещение данных и локализацию данных, ограничения на облачные вычисления, фильтрация и блокировка Интернета, что направлено против Китая (USTR 2019).

Рисунок 6. Группы коалиций США и прогноз изменения ВВП Китая

Источник: Bergsten (2018).

ЕС в целом критически относится к китайской политике интернет-цензуры и цифровой промышленной политике, но занимает собственную позицию между США и Китаем, поскольку имеет иные взгляды, чем США, по вопросам защиты личной информации, налогообложения технологических компаний и трансграничного перемещения данных. Поскольку Европа иногда занимает дифференцированную позицию между США и Китаем, конкуренция между США и Китаем переходит от простой модели один на один к сложной игре. США должны сократить разногласия с Европой, чтобы повысить эффективность сдерживания Китая, в то время как Китай проводит сложную игру, оказывая индивидуальное давление и убеждая европейские страны, чтобы предотвратить формирование прочной гегемонистской коалиции между США и Европой, сохраняя при этом альтернативную парадигму.

Локализация данных является одним из ключевых вопросов, по которому расходятся интересы США, Китая и ЕС. Обязательная локализация является препятствием для трансграничной деятельности технологических компаний, поскольку 82% крупных американских технологических компаний и 52% малых и средних компаний считают локализацию данных торговым барьером. Между тем китайское правительство требует, чтобы операторы критически важной информационной инфраструктуры хранили личные данные китайских граждан и важные данные внутри Китая. С точки зрения правительства США, трансграничное перемещение данных необходимо для увеличения цифровой торговли путем снижения затрат на предоставление облачных вычислений и интернет-сервисов.

ЕС в целом считает, что китайский закон об интернете негативно скажется на цифровой торговле, и придерживается критической позиции. Однако это не означает, что ЕС безоговорочно поддерживает позицию США. ЕС считает, что необходимы существенные ограничения, поскольку правила, которые могут повлиять на фундаментальные принципы демократии, такие как передача личных данных, не должны быть предметом торговых переговоров. Именно поэтому Общий регламент ЕС по защите данных (General Data Protection Regulation: GDPR) предусматривает, что передача данных возможна только в том случае, если страна-получатель гарантирует уровень защиты, соответствующий GDPR, субъект обработки данных предоставляет соответствующие меры защиты, и соответствующие лица конкретно соглашаются на передачу данных.

Различия во мнениях между США и Европой также наблюдаются в вопросе налогообложения транснациональных технологических компаний. ЕС считает несправедливым с точки зрения рыночной конкуренции то, что транснациональные технологические компании, получая доход и прибыль в европейских странах, фактически уклоняются от уплаты налогов, и в настоящее время ведет переговоры о введении ставки налога в размере 3% от выручки для технологических компаний, чья мировая выручка превышает 750 миллионов евро или выручка в ЕС превышает 50 миллионов евро. Франция и Великобритания особенно активно выступают за введение налога GAFA (Google, Amazon, Facebook, Apple), названного в честь четырех крупнейших технологических компаний США. Французское правительство решило ввести налог GAFA независимо от результатов переговоров на уровне ЕС, а британское правительство также намерено ввести налог на цифровые услуги с апреля 2020 года для компаний, чья мировая выручка превышает 500 миллионов фунтов стерлингов (примерно 740 миллиардов вон). Таким образом, стремление ведущих европейских стран проводить собственную политику в условиях американо-китайской конкуренции увеличивает комплексность системной конкуренции.

Заключение

До сих пор мы рассматривали причины, ход и будущие перспективы торговой войны между США и Китаем с точки зрения многомерной комплексной игры. Администрация Трампа последовательно и быстро применяет двусторонний подход не только к Китаю, но и к основным торговым партнерам для исправления торгового дисбаланса. Двусторонний подход администрации Трампа оказывает огромное влияние на мировую экономику, поскольку он изменил направление мирового экономического порядка, который начал формироваться вокруг мега-FTA, возглавляемого администрацией Обамы.

Учитывая различия в масштабах и уровнях, отношения между США и Китаем, вероятно, будут характеризоваться конфликтами по конкретным вопросам и поиском ограниченных компромиссов на двустороннем уровне, а также конкуренцией за установление нового мирового экономического порядка на многостороннем уровне. По мере сокращения разрыва в экономических масштабах между США и Китаем Китай неизбежно станет объектом сдерживания со стороны США, и поэтому конкуренция на двустороннем уровне между США и Китаем, вероятно, будет обостряться в течение длительного периода времени.

В краткосрочной перспективе США и Китай будут управлять проблемами путем эскалации конфликтов на двустороннем уровне и временного урегулирования посредством ограниченных компромиссов. Однако, поскольку такой подход не гарантирует окончательного решения проблемы, США и Китай будут одновременно вести конкуренцию за реструктуризацию мирового экономического порядка и ограниченное сотрудничество. В этом смысле торговая война между США и Китаем носит характер двусторонне-многосторонней игры, в которой сотрудничество и конфликты на двустороннем и многостороннем уровнях происходят одновременно. США и Китай также ведут игру, в которой различные вопросы, а не один вопрос, иногда связаны между собой. В макроэкономическом плане они будут и впредь проводить стратегию, тесно связывающую экономику и безопасность, а в экономической сфере — торговлю, производство и технологии.

В будущем торговая война между США и Китаем, вероятно, примет форму системной конкуренции, поскольку она содержит элементы борьбы за гегемонию. Поскольку разрыв в экономическом уровне между США и Китаем все еще значителен, США будут проводить стратегию перепроектирования нового мирового порядка в сотрудничестве с основными странами, такими как Европа и Япония, которые разделяют их интересы. Для этого США, вероятно, пройдут процесс согласования разногласий с основными странами. В результате США будут проводить многостороннюю стратегию по установлению нового мирового порядка в сотрудничестве с традиционными союзниками, а также двусторонние попытки в конкуренции с Китаем.

Какие задачи ставит глобализация торговой войны перед Южной Кореей? Парадоксально, но тот факт, что глобализация торговой войны привела к непреднамеренным последствиям с участием основных стран мира, также означает, что для средних держав Европы и Азии открылось определенное пространство для действий. США и Китай должны будут заручиться сотрудничеством других стран для разработки мирового экономического порядка в свою пользу в будущем. Применение США и Китаем стратегии двусторонне-многосторонней связи к третьим странам также связано с этим. Южной Корее необходимо укрепить солидарность и сотрудничество с аналогично мыслящими странами в Европе и Азии, которые разделяют опасения по поводу торговой войны между США и Китаем. В эпоху «гипернеопределенности» (Age of Hyper-uncertainty) необходимо объединиться со странами, которые разделяют тот простой факт, что восстановление многосторонности является способом стабилизировать мировой экономический порядок. ■

■ Автор: Ли Сын Джу_ Профессор политологии и международных отношений Университета Чунан, директор Центра торговли, технологий и трансформации EAI. Получил докторскую степень по политологии в Калифорнийском университете в Беркли. Основные области исследований включают политическую экономию Восточной Азии, регионализм в Восточной Азии, глобальные сети свободной торговли, стратегии институционального баланса стран Восточной Азии и т. д. Основные публикации и соавторские работы включают «Northeast Asia: Ripe for Integration?» (в соавторстве), «Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions» (в соавторстве) и др.

■ Ответственный редактор: Чхве Суи, старший научный сотрудник EAI

Контакт: 02 2277 1683 (доб. 206) I schoi@eai.or.kr

«Комментарии EAI» — это серия комментариев, разработанная для создания дискуссионной площадки, где эксперты из различных областей могут высказывать свое мнение и публиковать политические рекомендации по ключевым внутренним и международным вопросам посредством углубленного анализа. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Утверждения и мнения, изложенные в отчетах, журналах и монографиях, опубликованных EAI, не связаны с EAI и являются исключительно личным мнением автора.