[Comentario EAI] <El Futuro de la Competencia Sino-Estadounidense - Comercio> Guerra Comercial Sino-Estadounidense: Un Juego Complejo Multidimensional

Nota del editor

El EAI, con el objetivo de diseñar un orden pacífico y sostenible en Asia-Pacífico que permita el crecimiento futuro de China y la coexistencia humana, y de presentar el papel de Corea, ha estado planificando y operando un proyecto de investigación a mediano y largo plazo titulado “Crecimiento Futuro de China y Construcción de una Nueva Civilización en Asia-Pacífico” desde 2018. Al concluir la primera fase de este proyecto, el EAI publicó los resultados de la investigación hasta la fecha como una serie de documentos de trabajo en inglés durante abril y mayo. Como serie de seguimiento, el EAI ha planeado una serie especial de resúmenes de temas titulada “El Futuro de la Competencia Sino-Estadounidense: Dinámicas de Competencia en Cuatro Fases”.

Como primer informe de esta serie, hemos publicado un resumen de temas sobre la guerra comercial entre Estados Unidos y China, escrito por el Dr. Lee Seung-joo, Director del Centro de Comercio, Tecnología y Transformación del EAI (Profesor de la Universidad Chung-Ang). El autor analiza que la guerra comercial entre Estados Unidos y China no se limita a un solo tema, sino que se desarrolla en conexión con múltiples temas, y que, además de la dimensión bilateral entre Estados Unidos y China, la cooperación y el conflicto se desarrollan simultáneamente en una dimensión multilateral que incluye a los aliados, lo que le confiere el carácter de un “juego complejo multidimensional”. La naturaleza compleja de la guerra comercial entre Estados Unidos y China se debe a la presencia inherente de la “competencia hegemónica” en su raíz, y por lo tanto, se prevé que la guerra comercial entre los dos países se amplíe gradualmente a una competencia de sistemas para la reconfiguración del orden económico mundial, con altas probabilidades de globalizarse y prolongarse.

Introducción

Aunque se destaca el aspecto ofensivo de la administración Trump, la esencia del juego que desarrollan Estados Unidos y China es muy compleja. Esto es un fenómeno inevitable debido a la complejidad de las causas del problema. En la guerra comercial hasta ahora, tanto Estados Unidos como China han ampliado el frente de batalla y han elevado el nivel de conflicto al mantener firmemente sus posiciones en los principales temas, pero han mostrado una dualidad de “luchar sin romper” (鬪以不破), evitando la elección de una catástrofe decisiva. Comenzando con el problema del desequilibrio comercial, el frente se ha expandido a las políticas tecnológicas e industriales, el robo de tecnología y los modelos de desarrollo. En este proceso, aunque Estados Unidos y China han elegido audazmente la escalada, como cuando se rompieron las negociaciones comerciales en varias ocasiones, han mostrado la tendencia a reanudar las negociaciones en momentos cruciales.

Por otro lado, aunque la guerra comercial entre Estados Unidos y China es principalmente una disputa entre Estados Unidos y China, sus efectos económicos y su impacto en el orden económico mundial son globales. La actual guerra comercial es un juego entre Estados Unidos y China, pero al mismo tiempo significa que es un juego globalizado en el que participan directa o indirectamente los principales países. La solicitud de la administración Trump a sus aliados de no instalar equipos de Huawei (Sanger 2019/1/26) y la respuesta de China solicitando a las principales empresas multinacionales que mantengan relaciones con Huawei (华为技术有限公司: Huawei) son ejemplos simbólicos de la globalización de la guerra comercial entre Estados Unidos y China (Corera 2019). Además, si se imponen aranceles del 25% a las importaciones chinas, como anunció la administración Trump, y China también aumenta los aranceles a las importaciones estadounidenses entre un 5% y un 25%, se espera que el PIB de Estados Unidos y China en 2021 disminuya un 0,2% y un 0,5% respectivamente. Si la guerra comercial también afecta a los mercados de capital, la disminución del PIB de Estados Unidos y China podría ampliarse hasta un 0,7% y un 0,9%, respectivamente, lo que se estima que causará una reducción de aproximadamente 600.000 millones de dólares en la economía mundial (Holland and Sam 2019). Por lo tanto, la guerra comercial entre Estados Unidos y China es más que una simple mitigación o resolución del desequilibrio comercial bilateral; es también un conflicto por la obtención preventiva de la competitividad futura y la reforma del orden comercial mundial, lo que la convierte en un problema estructural y a largo plazo en lugar de un fenómeno único. En este sentido, la guerra comercial entre Estados Unidos y China tiene el potencial de desencadenar la globalización y la normalización del conflicto.

Este artículo se centra en el hecho de que la guerra comercial entre Estados Unidos y China está mostrando las características de un “juego complejo multidimensional”. Un juego complejo multidimensional se refiere a un juego en el que Estados Unidos y China no solo plantean múltiples temas interconectados en lugar de un solo tema, sino que también desarrollan una doble dinámica de conflicto y compromiso limitado, y al mismo tiempo, se centran en negociaciones bilaterales, pero consideran la conexión con negociaciones multilaterales en el futuro. En otras palabras, Estados Unidos y China están (1) planteando simultáneamente diversos temas como la corrección del desequilibrio comercial, la reconfiguración de la cadena de suministro y la competencia tecnológica; (2) proyectando la competencia hegemónica, que está influenciada por intereses geopolíticos, en la guerra comercial; y (3) desarrollando un juego para construir un orden económico mundial favorable a sus propios intereses, conectando estrechamente los marcos bilaterales, regionales y multilaterales como campos de competencia y conflicto.

La guerra comercial entre Estados Unidos y China mezcla diversos factores, como el desequilibrio comercial, el robo de propiedad intelectual en tecnologías avanzadas, prácticas comerciales desleales que incluyen subsidios gubernamentales y barreras regulatorias, la competitividad futura y las objeciones fundamentales al modelo de desarrollo de China, y la competencia hegemónica. Para comprender la naturaleza de las relaciones entre Estados Unidos y China, es necesario prestar atención al hecho de que el conflicto y la competencia se están desarrollando simultáneamente en una amplia gama de áreas temáticas en un período relativamente corto. En el caso de la competencia entre Estados Unidos y la Unión Soviética después de la guerra, tuvo el carácter de una competencia de sistemas, pero se desarrolló principalmente en el ámbito militar y de seguridad. En la disputa comercial entre Estados Unidos y Japón, que se intensificó a partir de la década de 1970, Estados Unidos tomó medidas ofensivas a nivel bilateral, pero finalmente resolvió los problemas con Japón dentro de la gobernanza global del G7 (Beeson and Bell 2009). Por el contrario, la guerra comercial entre Estados Unidos y China se diferencia de los casos anteriores en que no solo la competencia en los ámbitos económico y de seguridad se está desarrollando simultáneamente, sino que también, dentro del ámbito económico, los conflictos sobre diversos temas como el desequilibrio comercial, la innovación tecnológica, las políticas industriales y los modelos de desarrollo se están desarrollando de manera comprimida y simultánea en un corto período de tiempo.

El desarrollo comprimido y simultáneo del conflicto es un factor que dificulta la gestión eficaz del mismo. En primer lugar, es probable que aumente la incertidumbre en las relaciones entre Estados Unidos y China. Dado que el conflicto se desarrolla de manera comprimida y simultánea, existe la posibilidad de que surjan problemas imprevistos, lo que aumenta la incertidumbre en las relaciones entre ambos países. Además, puede surgir una discrepancia entre el nivel de conflicto en cada área y el nivel general de conflicto. El desarrollo simultáneo del conflicto en múltiples temas significa que, incluso si se ha establecido una base de acuerdo en la mayoría de los temas, es probable que queden desacuerdos en algunos temas. Es muy probable que los desacuerdos sobre temas específicos tengan un impacto negativo y provoquen resultados inesperados que eleven el nivel general del conflicto.

Características de la Política Comercial de la Administración Trump y la Percepción de Amenaza de Estados Unidos hacia China

La característica distintiva de la política comercial de la administración Trump hasta ahora puede describirse como “determinación pragmática”, ya que se centra en los resultados en lugar del proceso. Esta característica ya se ha confirmado en la retirada del TPP, la renegociación del TLCAN y la revisión del TLCUE. La determinación pragmática también se alinea con enfoques no convencionales o poco ortodoxos. Esto incluye la concesión de medidas correctivas basadas en la Sección 201 de la Ley de Expansión Comercial o la activación de la Sección 301, e incluso la adopción de enfoques mercantilistas hacia aliados tradicionales. La determinación pragmática también se observa en la guerra comercial entre Estados Unidos y China, al aprovechar activamente la interdependencia asimétrica del comercio entre ambos países y al imponer audazmente aranceles punitivos a China.

La segunda característica de la política comercial de la administración Trump es su preferencia por los medios que eluden al Congreso a nivel nacional. Esta característica no está exenta de la relación incómoda del presidente Trump con el Congreso, así como con los grupos de interés establecidos en la política estadounidense. La preferencia del presidente Trump por la Sección 301 de la Ley de Expansión Comercial y las salvaguardias se debe a que son medios para eludir al Congreso de EE. UU. Además, desde la perspectiva del presidente Trump, eludir al Congreso de EE. UU. también ayuda a obtener resultados rápidos.

La tercera característica es la estrecha conexión entre economía y seguridad. Esto está respaldado por la Estrategia de Seguridad Nacional, que define la prosperidad de Estados Unidos como una cuestión de seguridad nacional (The President of the United States 2017). La Estrategia de Seguridad Nacional enfatiza que “la política comercial, al igual que la política de seguridad, debe contribuir a proteger los intereses del pueblo estadounidense” y que “se deben utilizar todos los medios para defender la soberanía nacional y fortalecer la economía estadounidense” (The President of the United States 2017).

La cuarta característica es la conciencia de la importancia de la tecnología. Estados Unidos debe liderar la innovación en la economía digital y, para ello, debe protegerse contra la apropiación de propiedad intelectual por parte de países competidores. En particular, critica que China realiza esfuerzos irrazonables y discriminatorios para adquirir tecnología y propiedad intelectual estadounidenses, y enfatiza la necesidad de mantener siempre abierta la posibilidad de activar la Sección 301 para detener estas prácticas desleales.

Centrarse únicamente en las particularidades del presidente Trump hace difícil explicar de manera tridimensional las razones por las que Estados Unidos está librando audazmente una guerra comercial. Existe un cierto consenso entre el Partido Republicano y el Partido Demócrata sobre la política comercial hacia China, como se evidencia en la presentación del proyecto de ley "Ley de Ejecución del Comercio Justo con China" (Fair Trade with China Enforcement Act) por parte del senador republicano Marco Rubio (Florida) y la senadora demócrata Tammy Baldwin (Wyoming). Específicamente, el proyecto de ley de Rubio/Baldwin coincide con las duras políticas de la administración Trump hacia China, como la prohibición de la venta de tecnologías y propiedad intelectual relacionadas con la seguridad nacional a China, la prohibición de la compra de equipos y servicios de telecomunicaciones de Huawei y ZTE por parte de agencias federales y contratistas, y el establecimiento de un límite a la propiedad de acciones de empresas estadounidenses por parte de inversores chinos en áreas relacionadas con "Made in China 2025" (Rubio and Baldwin 2018).

Por lo tanto, el Partido Demócrata tampoco niega, al menos en términos generales, las duras políticas de la administración Trump hacia China. El Partido Demócrata reconoce fundamentalmente la necesidad de proteger la propiedad intelectual contra la fuga de tecnología y de corregir el desequilibrio comercial, y también tiene la necesidad práctica de considerar a los trabajadores, que son su base de apoyo tradicional, y una conciencia de los problemas con el modelo de desarrollo chino. Sin embargo, la diferencia radica en que el Partido Demócrata prioriza la cooperación con los principales aliados en lugar del bilateralismo para presionar a China.

Desde la perspectiva de la administración Trump, este panorama político interno ha proporcionado una base para ejercer el liderazgo en la implementación de políticas comerciales hacia China sin enfrentar un escrutinio intenso del Congreso. El hecho de que el Congreso de EE. UU. solo emita críticas declaratorias y no tome medidas para detener fundamentalmente las frecuentes evasiones del Congreso por parte de la administración Trump se debe a este trasfondo. Es decir, la administración Trump ha asegurado la base política interna para continuar los conflictos y negociaciones bilaterales con China, al mismo tiempo que promueve activamente intentos de reformar la OMC y establecer un nuevo orden comercial multilateral.

La elección de la administración Trump de escalar la guerra comercial también está relacionada con la percepción de amenaza de China por parte del público estadounidense. Según una encuesta de opinión pública realizada por el Pew Research Center en 2018, el público estadounidense percibe el auge económico de China como una amenaza mayor que su poder militar (<ver Figura 1>). Mientras que el 29% de los estadounidenses percibe el poder militar de China como una amenaza, el 58% percibe el poder económico de China como una amenaza para Estados Unidos. Esta cifra ha aumentado un 6% en comparación con 2017, lo que refleja la gran preocupación del público estadounidense por el auge económico de China (Pew Research Center 2018/8/28).

<Figura 1> Percepción de Amenaza de Estados Unidos hacia China (2018)

Fuente: Pew Research Center 2018.

Competencia Sino-Estadounidense: Un Juego Complejo Comercial

Desequilibrio Comercial-Cadena de Suministro-Tecnología: Interconexión

La administración Trump prefiere las negociaciones bilaterales como método para resolver el desequilibrio comercial, debido a la estructura del déficit comercial de Estados Unidos. Más del 90% del déficit comercial total de Estados Unidos se concentra en ocho países, incluido China. En 2018, el déficit comercial de Estados Unidos fue de 419.000 millones de dólares con China, lo que representa el 65% del total, seguido de México con 81.000 millones de dólares, Alemania con 68.200 millones de dólares y Japón con 67.600 millones de dólares (Amadeo 2019). Para la administración Trump, negociar bilateralmente con un pequeño número de países que representan la mayor parte del déficit comercial de Estados Unidos es una forma eficaz de resolver el desequilibrio comercial de Estados Unidos, y es una elección natural colocar a China como máxima prioridad en la ofensiva comercial. El desequilibrio comercial entre los dos países ha ido aumentando continuamente desde principios de la década de 1990. El superávit comercial de China con Estados Unidos comenzó a aumentar más rápidamente después de la crisis financiera asiática a principios de la década de 1990, y después de la adhesión de China a la OMC en 2001, el desequilibrio comercial se amplió aún más. Con la excepción de una disminución temporal de las exportaciones chinas a Estados Unidos inmediatamente después de la crisis financiera mundial de 2007, el desequilibrio comercial entre Estados Unidos y China se amplió durante la década de 2000. Incluso en 2018, cuando la guerra comercial se intensificó, el tamaño del desequilibrio comercial no disminuyó, sino que incluso aumentó a 419.000 millones de dólares (ver Figura 2).

<Figura 2> Cambio en la Relación Comercial entre Estados Unidos y China

Fuente: Citado de US Census.

Entonces, ¿cuáles son las causas específicas del desequilibrio comercial desde la perspectiva del gobierno de Estados Unidos? Las prácticas comerciales desleales del gobierno chino, planteadas continuamente por la administración Trump, son muy diversas e incluyen la protección de las empresas nacionales frente a las importaciones y la competencia, la expansión de la cuota de mercado de los productos chinos en el mercado mundial, la adquisición y el control de recursos clave, la expansión de la dominación en la fabricación tradicional, el robo de tecnologías y propiedad intelectual clave, y los mercados financieros cerrados. La administración Trump considera que las prácticas comerciales desleales de China son parte de una estrategia de industrialización integral y a largo plazo, liderada por el gobierno, que mejora continuamente la competitividad tecnológica, reduce la dependencia externa en áreas tecnológicas clave y fomenta industrias avanzadas que impulsarán la competitividad futura. En última instancia, la esencia de las prácticas comerciales desleales es la "agresión económica" de China (White House Office of Trade and Manufacturing Policy 2018).

Desde la perspectiva de Estados Unidos, los problemas estructurales de la economía china, como la baja proporción de consumo y la alta tasa de ahorro, también son factores importantes que provocan el desequilibrio comercial. A partir de 2016, la proporción del consumo en la economía china se situó en el 39% del PIB, un nivel considerablemente bajo en comparación con Estados Unidos y otros países importantes. El problema es que la baja proporción de consumo en China es el resultado de las políticas y regulaciones gubernamentales, en lugar de una diferencia fundamental en la propensión al consumo personal, y por lo tanto, es una causa estructural del desequilibrio comercial.

Por el contrario, China afirma que no solo ha realizado esfuerzos continuos para corregir el desequilibrio comercial, sino que también existen problemas en la propia Estados Unidos que han contribuido a este desequilibrio, por lo que culpar únicamente a China es una afirmación unilateral. Si bien es cierto que el superávit comercial de China con Estados Unidos ha aumentado en términos absolutos, su proporción relativa ha disminuido continuamente, desde un máximo del 9,9% del PIB en 2007 hasta el 1,7% en 2017, lo que indica que el desequilibrio comercial entre Estados Unidos y China se está gestionando a un nivel apropiado, contrariamente a la afirmación de Estados Unidos (ver Figura 3).

<Figura 3> Tendencia del Superávit Comercial de China con Estados Unidos (como porcentaje del PIB)

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Fuente: Ha (2018).

Además, el gobierno chino sostiene que la influencia de la cadena de valor global (global value chain) tampoco debe ser ignorada como causa estructural del desequilibrio comercial. China registra superávits con Estados Unidos y la UE, pero déficits con otros países. En 2018, el superávit comercial de China con Estados Unidos fue de 419.500 millones de dólares, y hasta mayo de 2019, el superávit comercial de China con Estados Unidos alcanzó los 137.000 millones de dólares (exportaciones 180.000 millones de dólares, importaciones 42.900 millones de dólares). Sin embargo, como China registra déficits comerciales con Corea, Taiwán, Japón y Alemania, el superávit comercial total de China se reduce a 48.300 millones de dólares.

China considera que el desequilibrio comercial entre Estados Unidos y China es un problema estructural en el que el comercio de bienes intermedios dentro de la cadena de valor global está aumentando. Dado que la proporción del comercio de bienes intermedios en el comercio total de China representa aproximadamente un tercio del comercio total, el desequilibrio comercial con países específicos como Estados Unidos se produce en el contexto de que las empresas multinacionales utilizan eficientemente las cadenas de valor globales. De hecho, el superávit comercial de China con Estados Unidos no está relacionado con la reubicación de las instalaciones de producción de las principales empresas multinacionales de Japón y los países de Asia Oriental a China después de la adhesión de China a la OMC. En 1990, Japón y los países de Asia Oriental representaban el 75% del déficit comercial de Estados Unidos, pero en 2017, esta cifra se redujo al 12%, mientras que la proporción de China en el déficit comercial de Estados Unidos aumentó del 10% en 1990 al 73% en 2017 (World Trade Organization 2019). Desde la perspectiva de China, el desequilibrio comercial entre Estados Unidos y China es el resultado de que los principales países del mundo han seleccionado las ubicaciones óptimas para mantener y fortalecer su competitividad, formando cadenas de valor globales, por lo que ver a China como la raíz del problema es una exageración.

La guerra comercial entre Estados Unidos y China se está transformando en una competencia tecnológica. Para China, asegurar el estatus de superpotencia requiere no solo un crecimiento cuantitativo de la economía, sino también una mejora cualitativa. "Made in China 2025" es un intento de reducir la dependencia externa en industrias avanzadas clave y aumentar la autosuficiencia. Específicamente, "Made in China 2025" es un plan para transformar la economía china, que ha crecido principalmente en industrias intensivas en mano de obra, a una economía centrada en industrias de alto valor agregado, fomentando 10 industrias clave del futuro como la tecnología de la información de próxima generación, robótica, aeroespacial, ingeniería oceánica, trenes de alta velocidad, vehículos de alta eficiencia y nueva energía, maquinaria agrícola, nuevos materiales y biotecnología. En particular, el gobierno chino ha formalizado a través de "Made in China 2025" planes para aumentar la tasa de autosuficiencia de máquinas avanzadas basadas en computadoras al 80%, aumentar la producción anual de robots industriales a 100.000 unidades y aumentar drásticamente la capacidad de autosuficiencia de las empresas chinas que integran big data y computación en la nube con IoT (U.S. Chamber of Commerce 2017).

El auge de China se ha basado en la fabricación tradicional hasta principios de la década de 2000, pero en la década de 2010, el avance de China ha mostrado una tendencia a trasladarse a los sectores de alta tecnología. El éxito de China en alcanzar a Estados Unidos en industrias de tecnología media-alta en 2011 es un presagio de este cambio. En 2016, China registró ventas superiores a 1 billón de dólares en industrias de tecnología media-alta, mientras que las ventas de Estados Unidos han disminuido en magnitud absoluta desde 2011, mostrando un contraste marcado en la base manufacturera de ambos países (National Science Foundation 2018). El avance de China también es evidente en la proporción de China en la industria mundial de las TIC. En términos de valor agregado, la proporción de China en la industria mundial de las TIC es de aproximadamente el 34%, lo que representa una diferencia considerable con el 24% de Estados Unidos (<ver Figura 4>). Además, en industrias clave de las TIC como computadoras, comunicaciones y semiconductores, China no solo ha logrado alcanzar a Estados Unidos, sino que incluso muestra una brecha considerable en áreas como las comunicaciones (National Science Foundation 2018).

<Figura 4> Proporción Nacional en la Industria de las TIC

Fuente: National Science Foundation (2018).

La competitividad futura de China también se percibe en el campo de la investigación y el desarrollo (I+D). En 2017, el volumen de I+D en Estados Unidos y China fue de 496.000 millones de dólares y 408.000 millones de dólares, respectivamente, lo que representa el 26% y el 21% del gasto mundial en I+D. Sin embargo, la tasa de crecimiento del gasto en I+D muestra que el monto de I+D de China se ha multiplicado por 10 (un promedio anual del 18%) desde el año 2000 y se ha duplicado entre 2008 y 2012. Por el contrario, el gasto en I+D de Estados Unidos solo ha aumentado alrededor del 39% (un promedio anual del 4%). Se prevé que la brecha entre China y Estados Unidos se amplíe aún más, y que el gasto en I+D de China supere los 600.000 millones de dólares en 2024, mientras que el gasto en I+D de Estados Unidos no alcanzará los 500.000 millones de dólares (<ver Figura 5>). En términos de capital de riesgo que apoya el desarrollo de tecnologías avanzadas, China aumentó de 3.000 millones de dólares en 2013 a 34.000 millones de dólares en 2016, representando el 27% del mundo. En cuanto al número de solicitudes de patentes, ha aumentado un 13,4% anual, superando a Japón en 2017 para convertirse en el segundo país del mundo, y se espera que se convierta en el primer país del mundo en solicitudes de patentes en 2018.

<Figura 5> Tendencia y Pronóstico del Gasto en I+D de los Principales Países (2000-2024, en millones de dólares)

Fuente: OECD Science, Technology and Industry Outlook 2014.

Estados Unidos considera que estos esfuerzos del gobierno chino se llevan a cabo mediante una protección exhaustiva de las empresas nacionales. El gobierno chino no solo continúa con las políticas industriales existentes, como la concesión de subsidios en sectores de alta tecnología, sino que también fomenta industrias de alta tecnología sobre la base de relaciones especiales entre el gobierno y las empresas, y a veces impone medidas discriminatorias a empresas extranjeras, continuando con prácticas desleales integrales. Los ejemplos de políticas industriales que Estados Unidos cuestiona son muy diversos. Los vehículos de nueva energía (NEC) son un sector representativo que ha crecido bajo el liderazgo del gobierno. Se estima que el apoyo del gobierno chino, que incluye apoyo a I+D, subsidios de compra, exenciones fiscales, compras gubernamentales y financiación para la construcción de infraestructura de carga, asciende a aproximadamente 58.500 millones de dólares, lo que representa aproximadamente el 42% de los fondos invertidos por empresas privadas (Kennedy 2018, VI).

La industria de la IA es también una industria en la que chocan los intereses de Estados Unidos y China. El gobierno chino ha estado fomentando sistemáticamente el campo de la IA a través de una serie de políticas como el 13º Plan Quinquenal, Internet Plus (互联网+) y el Plan de Desarrollo de IA de Nueva Generación (新一代人工智能发展规划). A través de esto, el gobierno chino ha concretado planes para formar un mercado nacional de IA de 1 billón de yuanes (150.000 millones de dólares) para 2020 y convertirse en un líder en IA para 2030. Empresas privadas como Alibaba, Baidu y Tencent también se han unido a los esfuerzos a nivel nacional para desarrollar IA en campos como vehículos autónomos, ciudades inteligentes e imágenes médicas (McKinsey Global Institute 2017). Como resultado de estos esfuerzos, el gobierno chino evalúa internamente que ya lidera el mundo en tecnologías de reconocimiento de voz e imágenes, que el aprendizaje adaptativo autónomo, el reconocimiento intuitivo y la inteligencia colectiva han alcanzado un nivel de desarrollo cruzado, y que el procesamiento de información, los robots industriales, los robots de servicio y la conducción autónoma están cerca de un nivel aplicable (State Council 2017).

El campo del comercio digital también es un área en la que China está progresando rápidamente. Según la Oficina Nacional de Estadísticas de China (国家统计局), el tamaño del mercado minorista en línea de China alcanzó los 1,33 billones de dólares en 2018, un aumento del 23,9% en comparación con 2017. A pesar del rápido crecimiento del volumen del comercio electrónico en línea a nivel nacional, China está adoptando un enfoque proteccionista hacia el comercio digital. Como señaló la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos (USTR) en su Informe sobre Barreras Comerciales Extranjeras de 2016 (2016 National Trade Estimates of Foreign Trade Barriers), el gobierno chino ha creado efectivamente un entorno para el crecimiento de las empresas nacionales al bloquear prácticamente a los proveedores extranjeros a través de la filtración de Internet. Según este informe, en 2016, las autoridades chinas bloquearon 8 de los 25 sitios web con mayor tráfico de Internet a nivel mundial, lo que tiene un impacto negativo en el comercio digital (USTR 2016). Además, la preocupación de Estados Unidos por el aumento de la incertidumbre en el mercado de Internet está creciendo, ya que las autoridades chinas han suspendido los servicios de películas y libros electrónicos de Apple iTunes y los servicios de DisneyLife sin explicaciones detalladas (CRS 2017). El robo de tecnología de TI también es un obstáculo para el comercio digital. China es identificada como el mayor país infractor de propiedad intelectual. El lado estadounidense estima que el monto del robo de propiedad intelectual por parte de China a empresas estadounidenses asciende a 240.000 millones de dólares (Lee Seung-joo 2018).

Desde la perspectiva de Estados Unidos, el avance tecnológico de China se ha logrado mediante métodos desleales como la protección exhaustiva de las empresas nacionales, el robo de tecnología de empresas estadounidenses y la imposición de transferencia de tecnología a empresas estadounidenses (White House Office of Trade and Manufacturing Industry 2018). Si bien es cierto que la calidad de las patentes aún favorece a Estados Unidos, lo que sugiere que liderará la innovación, la cuestión de cuánto tiempo podrá Estados Unidos mantener su capacidad de innovación tecnológica y liderazgo en el mercado será la clave de la futura competencia entre Estados Unidos y China. La razón por la que la guerra comercial entre Estados Unidos y China se ha ampliado de un conflicto por el desequilibrio comercial a una guerra tecnológica radica aquí. Parte de esta percepción de la administración Trump se refleja en el anuncio de la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos (USTR) en abril de 2018 de imponer aranceles a 1.300 productos, incluyendo selectivamente aquellos que reciben apoyo del gobierno chino a través de "Made in China 2025".

En respuesta, el gobierno chino argumenta que la innovación tecnológica de China se basa en las capacidades propias de sus empresas y no tiene nada que ver con el robo de propiedad intelectual o la transferencia forzada de tecnología (国务院新闻办公室 2019). De esta manera, Estados Unidos y China están en líneas paralelas y no logran acortar la brecha de sus posiciones. En última instancia, es quizás una elección predecible que la administración Trump tome diversas medidas preventivas para mantener y asegurar la superioridad en la competencia en campos de alta tecnología como IA, redes 5G, robótica y big data, frente al auge de China en innovación tecnológica e industrias clave.

A largo plazo, se espera que Estados Unidos y China compitan para formar plataformas independientes y expandirlas con el fin de asegurar la competitividad futura de forma preventiva. Dado que la clave para asegurar la superioridad en industrias avanzadas no es solo aumentar la competitividad de industrias individuales, sino también formar plataformas que conecten diversas industrias, Estados Unidos y China librarán una feroz competencia para establecer de manera proactiva un nuevo orden comercial mundial como base institucional para expandir sus propios estándares.

En términos de tácticas de negociación, Estados Unidos y China muestran las características de un juego complejo que busca tanto resolver los problemas actuales como asegurar la competitividad futura. Como se evidencia en la activación de la Sección 301 contra las importaciones chinas, Estados Unidos está tomando medidas directas para reducir el desequilibrio comercial a corto plazo. Sin embargo, dado que el enfoque para resolver el desequilibrio comercial entre Estados Unidos y China a través de la contención de China tiene limitaciones fundamentales, Estados Unidos continúa intentando encontrar la combinación de políticas más efectiva para llevar a cabo la guerra comercial. En el mismo contexto, la administración Trump está fortaleciendo las restricciones a la inversión china en Estados Unidos a través del Comité de Inversión Extranjera en Estados Unidos (CFIUS). Como lo demuestra la recomendación del Departamento del Tesoro de EE. UU. de que el CFIUS administre directamente las inversiones extranjeras de empresas extranjeras, se espera que el gobierno de EE. UU. continúe tomando medidas para fortalecer la autoridad del CFIUS a través de nuevas legislaciones.

Estas medidas se basan principalmente en la evaluación de que las empresas chinas están adquiriendo de manera desleal tecnologías clave de Estados Unidos a través de diversos métodos, como la colaboración con empresas estadounidenses, licencias injustas y la adquisición de empresas tecnológicas estadounidenses. Además, el fortalecimiento institucional del CFIUS tiene como objetivo impedir los esfuerzos de China por ascender en la cadena de valor hacia áreas de mayor valor agregado en sectores de alta tecnología. Esto se debe a que se considera que el fortalecimiento de la autoridad del CFIUS proporcionará un medio eficaz para hacer frente no solo a la protección de tecnologías clave, sino también a las prácticas de inversión depredadoras que amenazan la seguridad nacional y la prosperidad económica futura de Estados Unidos (Lawder and Chiacu 2018).

Economía-Seguridad Interconexión

La guerra comercial entre Estados Unidos y China parece centrarse principalmente en resolver el desequilibrio comercial actual, pero la competencia tecnológica subyace en su raíz. Como se ha puesto de manifiesto claramente en el asunto de Huawei, ambos países están librando una feroz competencia sin ceder un ápice. La competencia tecnológica es tanto una causa del desequilibrio comercial como un problema futuro, ya que constituye la base de la competitividad industrial futura. Además, la expansión de la competencia de Estados Unidos y China más allá del desequilibrio comercial a la competencia tecnológica se debe a que no solo la obtención de la supremacía en la competitividad de las tecnologías de vanguardia y los sectores industriales es la clave de la competencia futura, sino también a su gran impacto en la seguridad (Navarro 2018). Las objeciones de Estados Unidos a Huawei no son recientes. En un informe de 2012 sobre Huawei y ZTE, el Congreso de Estados Unidos planteó diversas cuestiones, como la falta de transparencia en la gobernanza corporativa, la relación con el Partido Comunista de China y el problema de la puerta trasera, y concluyó que representaban una amenaza para la seguridad nacional de Estados Unidos (Rogers y Ruppersberger 2012).

Dentro de Estados Unidos, está surgiendo con fuerza la opinión de que es necesaria una estrategia que integre la economía y la seguridad para ganar la competencia tecnológica. Esto se debe a que se considera que el avance tecnológico de China no solo conduce a problemas de desequilibrio comercial y competitividad industrial, sino que también representa una amenaza para la seguridad nacional de Estados Unidos. A pesar de la creciente necesidad de utilizar medios económicos para lograr objetivos geopolíticos de contención del ascenso de China, es cierto que las administraciones anteriores se enfrentaron a limitaciones institucionales y políticas internas a la hora de formular y ejecutar una estrategia integrada de economía y seguridad (Blackwell y Harris 2016). La estrategia de la administración Trump hacia China se deriva de una evaluación crítica de las administraciones anteriores. El hecho de que el presidente Trump haya decidido reforzar la revisión de seguridad nacional para controlar la adquisición de tecnologías clave de Estados Unidos por parte de empresas chinas se enmarca en este contexto.

Diversificación de la competencia entre Estados Unidos y China: Vínculo bilateral-multilateral y competencia de sistemas

Doble dinámica y vínculo bilateral-multilateral

La guerra comercial entre Estados Unidos y China se está diversificando, ya que no solo es un juego bilateral uno a uno, sino que también tiene el carácter de una batalla preliminar para establecer un orden económico mundial favorable a cada país. Es decir, mientras Estados Unidos y China libran una intensa competencia a nivel bilateral, que incluye amenazas y represalias, también han entrado en una feroz competencia estratégica para asegurar una posición ventajosa en el proceso de reconfiguración del orden económico mundial.

Estas características se han mantenido hasta hace poco. En primer lugar, a nivel bilateral, aunque el 9 de mayo de 2019 ambos países habían acortado distancias en muchos puntos de controversia, las negociaciones fracasaron debido a la firme postura de China sobre las subvenciones a gobiernos locales, la ley de ciberseguridad y la ley de inversión extranjera. El 10 de mayo de 2019, la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos anunció que aumentaría los aranceles del 10% al 25% sobre las importaciones chinas por valor de 200.000 millones de dólares, y el gobierno chino respondió declarando aranceles de represalia del 5% al 25% sobre más de 5.100 artículos de importaciones estadounidenses por valor de 60.000 millones de dólares, mostrando así una escalada de la guerra comercial. Sin embargo, como se demostró en la cumbre del G20 el 29 de junio de 2019, cuando el presidente Trump y el presidente Xi Jinping acordaron posponer temporalmente la imposición de aranceles adicionales y reanudar las negociaciones comerciales, Estados Unidos y China no dudaron en escalar el conflicto para defender sus intereses, pero tampoco optaron por una catástrofe definitiva (Liptak 2019/6/29). Estados Unidos y China repiten el patrón de aumentar la guerra comercial tras el fracaso de las negociaciones y luego reanudarlas.

La prolongación de la guerra comercial significa que las relaciones entre Estados Unidos y China mantendrán una doble dinámica de conflicto y cooperación. En el futuro, ambos países continuarán durante un período considerable un juego en el que coexistirán contradicciones como la negociación y el conflicto, el compromiso y la confrontación, en lugar de una solución fundamental del problema o una catástrofe. Aunque ambos países puedan llegar a acuerdos sobre cuestiones específicas en el proceso de negociación, es probable que dichos acuerdos no resuelvan el problema, sino que marquen el comienzo de nuevos problemas.

La doble dinámica de conflicto y cooperación también se desarrollará a nivel multilateral. Estados Unidos y China continuarán compitiendo ferozmente para asegurar una posición ventajosa en el proceso de establecimiento de un nuevo orden económico mundial, al tiempo que buscarán un denominador común mínimo para mitigar la posibilidad de colapso del propio orden económico mundial. El hecho de que ambos países puedan desarrollar una doble dinámica de competencia y cooperación a nivel multilateral, en lugar de una competencia unilateral, se debe a que China, en el proceso de mejora de su sistema económico, puede aceptar las demandas de Estados Unidos. A medida que la competitividad tecnológica e industrial de China mejore, tendrá intereses diferentes a los de la era del crecimiento por persecución. Los ámbitos en los que puede tener intereses comunes con Estados Unidos, como la protección de las empresas nacionales en lugar del robo de tecnología de empresas extranjeras, la promoción de la expansión exterior de las empresas nacionales y la protección de las inversiones en el extranjero, se ampliarán gradualmente. Hay áreas en las que el gobierno chino puede promover cambios graduales, incluso sin la presión de Estados Unidos, como la transición hacia una economía centrada en el consumo interno, la liberalización del sector servicios y políticas favorables a las empresas extranjeras. El hecho de que el Primer Ministro Li Keqiang insinuara en el Foro de Davos de Verano que la restricción a la inversión de capital extranjero en el sector financiero, como valores y seguros, se liberalizaría en 2020, un año antes de lo previsto ("Financial Times 2019/7/2), y que la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de China anunciara la reducción de la lista negativa a 40 artículos para flexibilizar las regulaciones para las empresas extranjeras (XinhuaNet 2019/6/30) son ejemplos que demuestran la posibilidad de cambios graduales en China.

Por supuesto, será difícil evitar conflictos graves en la internacionalización de cuestiones como los cambios en las relaciones gobierno-empresa, la movilidad transfronteriza de datos, la protección de datos personales y la limitación y monitorización de las actividades ciudadanas y empresariales para la estabilidad social, ya que los intereses fundamentales con Estados Unidos difieren.

Por otro lado, la razón por la que a Estados Unidos le resulta difícil ceñirse únicamente al bilateralismo es la limitación de la presión a largo plazo sobre China a nivel bilateral. La razón por la que la administración Trump puede presionar a China para resolver el problema del desequilibrio comercial es el gran desequilibrio comercial entre ambos países. Sin embargo, si la administración Trump resuelve con éxito el problema del desequilibrio comercial mediante una presión agresiva, la magnitud del desequilibrio comercial entre ambos países disminuirá. Esto significa que, aunque la administración Trump utiliza el desequilibrio comercial como palanca de negociación, cuanto más se reduzca el desequilibrio comercial según lo desea Estados Unidos, menor será el efecto de la presión.

Si la competencia entre Estados Unidos y China ha sido hasta ahora una "competencia interdependiente" (interdependent competition) (Wright 2017), es probable que la futura competencia entre ambos países se caracterice por una mayor intensidad de la competencia mientras se reduce el nivel de interdependencia y se forman esferas de influencia independientes. Es una estrategia de equilibrio reducido. La alta interdependencia económica actual es difícil de garantizar su sostenibilidad, ya que la escalada del conflicto por parte del gobierno estadounidense tendría un impacto considerable en las empresas estadounidenses. Esta es la razón por la que Estados Unidos no tiene más remedio que buscar alternativas a medio y largo plazo, como la reconfiguración de las cadenas de suministro y del orden económico mundial, mientras presiona a China a corto plazo mediante negociaciones bilaterales. Como se desprende de la política de "America First" que fomenta el retorno de las empresas estadounidenses al país (reshoring), Estados Unidos aplicará una estrategia para reducir la interdependencia económica entre ambos países mediante la reestructuración de las cadenas de suministro de sus empresas y la construcción de un sistema económico independiente. Incluso si Estados Unidos y China llegan a un acuerdo, el impacto de la guerra comercial no se limitará a corto plazo, ya que las empresas de ambos países ya han comenzado a formar nuevas cadenas de suministro.

Sin embargo, dado que no todas las empresas tienen la capacidad de adaptarse a un entorno en rápida evolución, la guerra comercial entre Estados Unidos y China puede tener repercusiones considerables a nivel nacional. A diferencia de las grandes empresas que pueden intentar reestructurar o diversificar sus cadenas de suministro, muchas pequeñas y medianas empresas (PYMES) parecen tener considerables dificultades para reestructurar rápidamente sus cadenas de suministro (Petty 2019). Además, la reestructuración de las cadenas de suministro no garantiza los efectos políticos deseados. No se puede pasar por alto el impacto negativo de las sanciones a Huawei en las empresas estadounidenses, ya que las exportaciones de empresas estadounidenses a Huawei ascienden a 11.000 millones de dólares anuales. El hecho de que Intel y otras empresas hayan intentado exportar a Huawei de forma indirecta para eludir las sanciones del Departamento de Comercio de Estados Unidos lo simboliza. Además, dado que la lista de sanciones no es lo suficientemente específica como para bloquear por completo las exportaciones a Huawei, no faltan formas de exportar a través de terceros países sin infringir las normativas. Es difícil garantizar que las sanciones de Estados Unidos a Huawei surtan el efecto esperado.

Desde una perspectiva estratégica, para mantener una política de contención coherente hacia China, se espera que Estados Unidos persiga gradualmente la reestructuración de las cadenas de suministro y aplique una estrategia que vincule estrechamente el bilateralismo y el multilateralismo. Teniendo en cuenta el relativo declive del poder duro de Estados Unidos, el efecto del unilateralismo también disminuirá en última instancia, por lo que es ventajoso para Estados Unidos contener a China mediante la reforma del orden multilateral basada en la cooperación con la UE, Japón, Corea del Sur, etc. Existe un dilema fundamental en la política de Estados Unidos hacia China, ya que no es fácil reprimir el ascenso de China en sí mismo. Por lo tanto, Estados Unidos pretende asegurar la sostenibilidad de la presión sobre China a nivel bilateral y, externamente, esforzarse por reformar el orden económico multilateral que refleje más eficazmente sus intereses después de la guerra comercial entre Estados Unidos y China.

Aunque Estados Unidos se ha centrado en negociaciones bilaterales en materia de propiedad intelectual y proteccionismo digital en tecnologías de vanguardia, su retirada del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) y sus críticas a la Organización Mundial del Comercio (OMC) han dado la impresión de que tiene un interés relativamente menor en la reconfiguración del orden económico mundial. Sin embargo, en respuesta a la medida de la India de aumentar los aranceles sobre los productos estadounidenses, la administración Trump solicitó en julio de 2019 una consulta de solución de diferencias en la OMC sobre la base de una violación de las normas del GATT. Además, la administración Trump participó en una reunión en diciembre de 2017 para examinar las principales cuestiones que se debatirán en futuras negociaciones sobre comercio digital, lo que demuestra que utiliza selectivamente la OMC cuando es necesario. Teniendo en cuenta esta serie de acciones, las críticas de la administración Trump a la OMC pueden considerarse un intento de acumular justificaciones para la reforma de la OMC, en lugar de una retirada de la misma.

Aunque el presidente Trump ha expresado repetidamente una actitud muy crítica hacia la OMC, esto demuestra paradójicamente una fuerte voluntad de reformar la OMC. Dado que el Partido Demócrata ha mantenido tradicionalmente una postura favorable al multilateralismo, la administración Trump no enfrenta grandes obstáculos políticos internos para reformar la OMC y establecer un nuevo orden económico mundial en cooperación con los principales países desarrollados. El objetivo principal de Estados Unidos en el establecimiento de un orden económico multilateral no es solo abordar cuestiones como la regulación de las empresas estatales, la garantía de la transparencia en la concesión de subvenciones y la segmentación del estatus de país en desarrollo, sino también normativizar las cuestiones relativas al comercio digital relacionadas con la 확보 de la competitividad futura.

En este sentido, cabe destacar la rápida conclusión de la renegociación del TLCAN (USMCA) y la revisión del TLC de Corea-EE. UU. por parte de la administración Trump. Esto puede considerarse una estrategia de Estados Unidos para utilizar los resultados de las negociaciones bilaterales como punto de referencia para futuras negociaciones bilaterales y, además, establecerlos como estándar para un nuevo orden comercial. El gobierno de Estados Unidos promoverá negociaciones de TLC bilaterales, incluida la normativa de industrias de vanguardia, con los principales países desarrollados como Japón y la UE en el futuro, y sobre esta base, buscará una estrategia para atraer a China al marco de un nuevo orden económico mundial a través de la cooperación con los principales países desarrollados a medio y largo plazo. Es una estrategia dual que vincula estrechamente las negociaciones bilaterales y multilaterales. Se espera que esta estrategia desempeñe un papel importante en la presión de Estados Unidos sobre China y la reconfiguración del orden económico mundial en el futuro.

Aunque la administración Trump ha decidido retirarse, el TPP sigue siendo un punto de referencia importante en el proceso de reconfiguración del orden económico mundial en el ámbito del comercio digital. La intención de Estados Unidos se refleja en la declaración de la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos de que "utilizará las normas acordadas en el TPP para construir un marco para el comercio digital". En el USMCA, acordado en octubre de 2018, la intención estratégica de Estados Unidos se reafirmó aún más, con normas de propiedad intelectual más estrictas que en el TPP y la estipulación de que si un miembro firma un TLC con un país que no tiene una economía de mercado, los otros dos miembros pueden rescindir el USMCA. Esto demuestra la intención de Estados Unidos de adelantarse a los estándares en el proceso de reconfiguración del orden económico mundial, simultáneamente con las negociaciones bilaterales con China.

China también está respondiendo enérgicamente a la ofensiva de Estados Unidos a nivel bilateral, imponiendo aranceles de represalia, al tiempo que se esfuerza por convertirlo en un problema a nivel multilateral. Esta postura de China se refleja claramente en la "Decisión sobre la imposición de aranceles adicionales a algunos productos importados de Estados Unidos (segunda vez)" emitida por el Comité de Aranceles y Aduanas del Consejo de Estado de China el 3 de agosto de 2018. El gobierno chino afirma que Estados Unidos "está violando los principios y normas de la OMC", "ha violado acuerdos alcanzados a través de múltiples rondas de negociaciones y ha intensificado unilateralmente las fricciones comerciales", y "está actuando para destruir las cadenas de valor globales y el sistema de libre comercio" (Oficina del Comité de Aranceles y Aduanas del Consejo de Estado 2018). China está intentando convertir la guerra comercial de un juego bilateral a un juego multilateral, destacando que es Estados Unidos quien está socavando el orden multilateral de comercio existente. En este sentido, el hecho de que el gobierno chino priorice el argumento de que la continuación de la guerra comercial "tendrá un impacto negativo en el desarrollo de la economía mundial, incluida la de Estados Unidos", y al mismo tiempo declare que "invade sustancialmente los intereses de la nación y el pueblo chinos", es del mismo tenor. Al argumentar que la resolución de la guerra comercial no solo es necesaria para el desarrollo de la economía mundial y la estabilidad del orden económico mundial, sino también para los intereses de China, busca obtener la simpatía de otros países. Al declarar adicionalmente que afecta negativamente a los intereses nacionales de China, pretende hacer esfuerzos para obtener el apoyo de los países que enfrentan la ofensiva comercial de Estados Unidos.

Sistema competencia complejidad

El telón de fondo de la guerra comercial entre Estados Unidos y China es la complejidad de la competencia de sistemas. Dado que la guerra comercial entre Estados Unidos y China implica fundamentalmente una competencia estratégica, Estados Unidos buscará una competencia de sistemas fortaleciendo la cooperación con los principales países desarrollados. Este desarrollo de la situación significa que la guerra comercial puede ir más allá de la relación bilateral entre Estados Unidos y China y que Estados Unidos podría formar un frente común con sus principales aliados. El gobierno de Estados Unidos, además de la estrategia de presionar a China a través del bilateralismo, aplicará una estrategia paralela de aumentar el nivel de presión sobre las "prácticas comerciales desleales" del gobierno chino fortaleciendo la solidaridad con sus principales aliados.

En este caso, Estados Unidos y China pasarán de la competencia bilateral a la competencia de sistemas. El reciente acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos, México y Canadá (T-MEC) estipula en su artículo 32.10 que si una parte del acuerdo inicia negociaciones de libre comercio con un país que tiene el estatus de economía no de mercado, deberá notificar previamente a los otros dos países, y estos últimos podrán rescindir el T-MEC si las negociaciones de libre comercio llegan a buen término. La inclusión de tal disposición en un acuerdo de libre comercio no tiene precedentes y, dado que Canadá tiene efectivamente un derecho de veto si persigue un TLC con China, demuestra la intención de Estados Unidos de contener a China a nivel regional y multilateral, más allá del nivel bilateral. La formación de una coalición "anti-Huawei" por parte de Estados Unidos dirigida a "Five Eyes" y otros aliados revela las formas tempranas de competencia de sistemas.

Si Estados Unidos forma una "coalición hegemónica" con sus aliados tradicionales, la ventaja cuantitativa del poder económico de China y la consiguiente alianza de liderazgo podrían mantenerse durante al menos 20 años, lo que provocaría un cambio en el panorama de la competencia entre Estados Unidos y China. El tipo de coalición hegemónica puede dividirse en el Grupo de Coalición 1 de Estados Unidos con Europa, Canadá, Australia y Nueva Zelanda, y el Grupo de Coalición 2 que incluye a Corea del Sur y Japón (véase la Figura 6). Si Estados Unidos logra formar el Grupo de Coalición 2, China no podrá superar el poder económico del bloque estadounidense hasta al menos 2040. Si la tasa de crecimiento económico de China disminuye por debajo del 6%, este plazo se retrasará hasta después de 2050 (Bergsten 2018).

Sin embargo, antes de entrar plenamente en la competencia de sistemas, la administración estadounidense también se enfrenta a tareas nada fáciles. Estados Unidos y la UE tienen opiniones diferentes sobre algunas cuestiones clave en la internacionalización de cuestiones relacionadas con las industrias de vanguardia. Estados Unidos tendrá que limar las diferencias de opinión con Europa antes de entrar en una competencia de sistemas a gran escala contra China. Mientras tanto, China buscará una estrategia para frustrar la formación de una coalición hegemónica liderada por Estados Unidos, utilizando su poder económico para persuadir o presionar a países individuales, al tiempo que evita la confrontación directa con Estados Unidos. Se desarrollará una competencia de sistemas en la que Estados Unidos y China mantendrán conflictos y cooperaciones a nivel bilateral, al tiempo que compiten por la formación y frustración de coaliciones hegemónicas.

La complejidad de la competencia de sistemas también se manifiesta a nivel de cuestiones específicas. Las cuestiones relativas al comercio digital son un ejemplo representativo. La economía y el comercio basados en la digitalización son uno de los pilares de la guerra comercial entre Estados Unidos y China. El volumen del comercio digital mundial asciende a 28 billones de dólares, con un crecimiento de aproximadamente el 44% en los últimos cinco años (USTR 2018). La Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos publicó en su "Informe sobre barreras comerciales" de 2019 (2019 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers) las barreras comerciales en el ámbito del comercio digital. Estas incluyen restricciones a la movilidad transfronteriza de datos y la localización de datos, restricciones a la computación en la nube, filtrado y bloqueo de Internet, dirigidas a China (USTR 2019).

Figura 6. Grupos de Coalición de Estados Unidos y perspectivas de cambio del PIB de China

Fuente: Bergsten (2018).

La UE, aunque adopta una postura fundamentalmente crítica hacia China en cuanto a la censura de Internet y las políticas de la industria digital, tiene una postura independiente entre Estados Unidos y China, adoptando posturas diferentes a las de Estados Unidos en materia de protección de datos personales, imposición de impuestos a las empresas tecnológicas y movilidad transfronteriza de datos. Dado que Europa adopta a veces una postura diferenciada entre Estados Unidos y China, la competencia entre Estados Unidos y China está pasando de un simple modelo uno a uno a un juego complejo. Estados Unidos debe reducir las diferencias de opinión con Europa para aumentar la eficacia de su contención hacia China, mientras que China está librando un juego complejo en el que presiona y atrae individualmente a los países europeos para evitar la formación de una sólida coalición hegemónica entre Estados Unidos y Europa, manteniendo al mismo tiempo un paradigma alternativo.

La localización de datos es una de las principales cuestiones en las que los intereses de Estados Unidos, China y la UE divergen. La obligación de localización es un obstáculo que dificulta las actividades transfronterizas de las empresas tecnológicas, ya que el 82% de las grandes empresas tecnológicas estadounidenses y el 52% de las PYMES la consideran una barrera comercial. Por el contrario, el gobierno chino exige que los operadores de infraestructuras críticas de información almacenen datos personales de ciudadanos chinos e información importante dentro de China. Desde la perspectiva del gobierno estadounidense, la movilidad transfronteriza de datos es esencial para aumentar el comercio digital reduciendo los costes de prestación de servicios de computación en la nube y servicios basados en Internet.

La UE considera que la ley de seguridad en Internet de China tiene un impacto negativo en el comercio digital y adopta una postura crítica. Sin embargo, esto no significa que la UE apoye unilateralmente la postura de Estados Unidos. La UE sostiene que se necesitan restricciones significativas porque las normas que pueden afectar a los principios fundamentales de la democracia, como la transferencia de datos personales, no deben ser objeto de negociaciones comerciales. Por ello, el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) de la UE permite la transferencia de datos cuando el país receptor garantiza un nivel de protección conforme al RGPD, el responsable del tratamiento proporciona medidas de protección adecuadas y los particulares afectados consienten explícitamente la transferencia de datos.

También existen diferencias de opinión entre Estados Unidos y Europa sobre la cuestión de la fiscalidad de las empresas tecnológicas transfronterizas. La UE considera que es injusto desde la perspectiva de la competencia en el mercado que las empresas tecnológicas transfronterizas evadan impuestos a pesar de generar ingresos y beneficios en varios países europeos, y está negociando una propuesta para aplicar un tipo impositivo del 3% sobre los ingresos de las empresas tecnológicas cuyos ingresos mundiales superen los 750 millones de euros o cuyos ingresos en la UE superen los 50 millones de euros. Francia y el Reino Unido son especialmente activos en la introducción de un impuesto GAFA (Google, Amazon, Facebook, Apple), llamado así por las cuatro principales empresas tecnológicas de Estados Unidos. El gobierno francés ha decidido introducir el impuesto GAFA en 2019, independientemente de los resultados de las negociaciones a nivel de la UE, y el gobierno británico también ha decidido "gravar los servicios digitales con un impuesto del 3% sobre los ingresos de las empresas tecnológicas cuyos ingresos mundiales superen los 500 millones de libras (aproximadamente 740.000 millones de won) a partir de abril de 2020". El hecho de que los principales países europeos persigan posturas independientes en el contexto de la competencia entre Estados Unidos y China aumenta la complejidad de la competencia de sistemas.

Conclusión

Hasta ahora, se ha examinado el origen, el desarrollo y las perspectivas futuras de la guerra comercial entre Estados Unidos y China desde la perspectiva de un juego complejo y multidimensional. La administración Trump está intentando de forma rápida y continua un enfoque bilateral hacia China y otros importantes socios comerciales para corregir el desequilibrio comercial. El enfoque bilateral de la administración Trump tiene un impacto considerable en la economía mundial, ya que ha cambiado la dirección del orden económico mundial, que comenzó a establecerse en torno al Mega-FTA liderado por la administración Obama.

Dada la diferencia de escala y nivel, es probable que las relaciones entre Estados Unidos y China busquen conflictos y compromisos limitados en torno a cuestiones específicas a nivel bilateral, al tiempo que persiguen la competencia por el establecimiento de un nuevo orden económico mundial a nivel multilateral. A medida que la brecha entre las economías de Estados Unidos y China se reduce en términos de tamaño económico, China se convierte inevitablemente en objeto de contención por parte de Estados Unidos, por lo que es probable que la competencia a nivel bilateral entre ambos países se intensifique durante un período considerable.

A corto plazo, Estados Unidos y China gestionarán los problemas mediante la escalada de conflictos a nivel bilateral y la consecución de compromisos limitados para sellar temporalmente los problemas. Sin embargo, dado que este método no garantiza una solución definitiva, Estados Unidos y China llevarán a cabo conjuntamente una competencia por la reconfiguración del orden económico mundial y un juego de cooperación limitada. En este sentido, la guerra comercial entre Estados Unidos y China tiene la naturaleza de un juego bilateral-multilateral en el que la cooperación y el conflicto a nivel bilateral y multilateral se desarrollan simultáneamente. Estados Unidos y China también están librando juegos que vinculan diversas cuestiones, en lugar de una sola. A nivel macro, vincularán estrechamente la economía y la seguridad, y dentro del ámbito económico, continuarán persiguiendo estrategias que vinculen el comercio, la producción y la tecnología.

En el futuro, es probable que la guerra comercial entre Estados Unidos y China adquiera la forma de una competencia de sistemas, ya que tiene elementos de competencia hegemónica. Dado que la diferencia en el nivel económico entre Estados Unidos y China sigue siendo considerable, Estados Unidos buscará una estrategia para rediseñar el nuevo orden mundial en cooperación con países clave como Europa y Japón que comparten intereses. Para ello, Estados Unidos parece pasar por un proceso de ajuste de las diferencias de opinión con los principales países. Como resultado, Estados Unidos aplicará una estrategia multilateral para establecer un nuevo orden mundial en cooperación con sus aliados tradicionales, además de sus intentos bilaterales para competir con China.

¿Qué desafíos plantea la globalización de la guerra comercial a Corea? El hecho de que la globalización de la guerra comercial haya tenido resultados no intencionados que involucran a los principales países del mundo significa, paradójicamente, que se ha abierto un espacio de actuación para las potencias intermedias de Europa y Asia. Estados Unidos y China necesitarán la cooperación de otros países para diseñar el orden económico mundial futuro en su beneficio. El hecho de que Estados Unidos y China apliquen estrategias de vinculación bilateral-multilateral también a terceros países está relacionado con esto. Corea necesita fortalecer la solidaridad y la cooperación con países de Europa y Asia con posturas similares (like-minded countries) que comparten la preocupación por la guerra comercial entre Estados Unidos y China. Es un momento en el que se necesita la solidaridad con los países que comparten la creencia en el hecho trivial de que la restauración del multilateralismo es la forma de estabilizar el orden económico mundial que está entrando en la "Era de la Hiperincertidumbre".

■ Autor:Lee Seung-joo_Profesor de Política y Relaciones Internacionales en la Universidad de Chung-Ang y Director del Centro de Comercio, Tecnología y Transformación del EAI. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley. Sus principales áreas de investigación incluyen la política económica de Asia Oriental, el regionalismo en Asia Oriental, las redes globales de TLC y las estrategias de equilibrio institucional de los países de Asia Oriental. Sus principales publicaciones y obras editadas incluyen ≪Northeast Asia: Ripe for Integration?≫ (coeditado) y ≪Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions≫ (coeditado).

■ Editor responsable: Choi Soo-yi, Investigadora Principal del EAI

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