【EAI特别策划评论】 站在十字路口的日本印太战略：应寻求日韩合作以实现共生

编者按

这是“香格里拉对话会之后：加速的‘印太 VS 一带一路’格局与韩国的战略”特别评论系列的第三份报告。EAI院长（延世大学教授）孙烈分析了中美竞争格局下日本的印太战略。作者解释道，“印太战略”这一概念虽然因特朗普政府的使用而在国际上广为人知，但实际上最早将此用语作为官方外交战略的国家是日本。作者补充说，对日本而言，印太地区传统上是商业空间，但随着中国的崛起，该地区的势力范围不断扩大，已转变为地缘政治竞争的场所。此外，随着近期该地区中美战略竞争的全面展开，日本的印太战略正面临在传统盟友美国和最大贸易伙伴中国之间艰难抉择的十字路口。作者强调，日本应通过与处于类似境地的韩国合作，寻求构建规则基础秩序的创造性外交。

香格里拉对话会的沉寂波澜

印太（以下简称印太）战略是安倍晋三首相的招牌外交政策。他在2018年1月国会施政演说中将“自由开放的印太（FOIP）”设定为日本外交政策的核心战略概念，并于2019年1月再次重申。印太概念之所以能在国际舞台上崭露头角，是因为特朗普总统在2017年11月访问亚洲期间正式使用了这一概念，但实际上，最早将此作为官方外交战略用语的国家是日本。安倍首相在2016年的非洲开发会议（TICAD）上，勾勒出连接两大洋、两大洲的地理空间，并赋予其民主、法治、市场经济等自由开放的规范性特征。接着，2017年的《外交蓝皮书》也专题介绍了自由开放的印太战略。安倍本人在第一次安倍内阁时期，即2006年访问印度发表演讲时，曾提出过连接两大洋的初步区域概念，因此，将印太概念视为其外交品牌，也毫不为过。

日本力推的印太概念设定，与日本外交当前面临的结构性现实，即如何处理与崛起的中国关系这一战略问题息息相关。印太地区是连接中国周边（周圍）的地理空间，也是与中国的大战略“一带一路”的海上丝绸之路（=一带一路）在地理上重叠的战略空间。因此，对日本而言，印太战略是为了遏制强大的中国势力范围扩张，而力争在两大海洋网络中占据主导地位的地缘政治的再现。这暴露了双重战略：一是将中国纳入以地缘经济手段为核心的、由美日澳印等地区主导国家设定的规则和规范网络，从而推动其变革；二是将其排除在网络之外，加以驯服。该战略的成败，取决于能否以地缘经济手段为中心，在多大程度上与印太战略的核心支柱——美国进行合作，以及能否建立起以韩国等为代表的“有志者联盟”（coalition of willing）。

问题在于，通过香格里拉对话会，美国的印太战略在经济、军事和外交三个方面全面宣战与中国的竞争，给日本以经济（地缘经济）为中心的路线带来了相当大的冲击。在处理中国问题上与美国存在细微差异的日本，正面临战略调整的局面。这为与韩国合作提供了契机，韩国应抓住这一机会，拓展更广阔的外交活动空间。

印太地区的地缘政治

如果说印太地区是连接两大洋的海洋空间，那么对日本而言，海洋传统上是具有商业概念的空间。回溯到19世纪末，以明治政府核心人物山县有朋提出的主权线和利益线概念为代表，日本国内一度盛行旨在确保安全而向朝鲜半岛扩张的大陆地缘政治，与此同时，向太平洋扩张，通过商业和移民实践殖民主义的和平扩张主义也开始兴起。德富苏峰等人认为，通过军事力量占领大陆需要巨大的成本且成功可能性较低，因此主张积极利用太平洋舞台，通过贸易、投资、移民以及支撑这些的海军力量来实现扩张。在20世纪20年代，这种观点发展为国际协调主义，强调与美国的贸易与和平共存的太平洋概念，在1930年代被东亚协同体和大东亚共荣圈等大陆地缘政治所压倒，退居次要地位，但在战后却华丽复兴。战后，日本将太平洋概念化为先进工业国之间的商业和交流场所，并经历了太平洋自由贸易区等，最终形成了以太平洋为中心的海洋网络，并强调其作为生活空间的重要性，直至亚洲太平洋经济合作（APEC）。特别是亚太空间，将太平洋沿岸的发达经济体（如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰）与亚洲的新兴经济体联系起来，日本扮演着桥梁角色，因此，这一地区符合日本的利益和情感，并得以确立。

作为商业、投资和合作空间的海洋概念，因中国的崛起而动摇。日本曾相信中国在1991年加入APEC后会融入自由主义地区秩序并适应，但进入21世纪后，随着中国提出东亚概念并加强与东盟的合作，蚕食亚太空间，时任首相小泉纯一郎提出了扩大东亚构想，邀请了东盟、中日韩等13个东亚国家，并加上澳大利亚、新西兰、印度。此举意在提出一个包含自由民主、人权、市场经济、法治等价值观的区域概念，通过拉拢这三个国家来制衡中国的领导权。随后，在2006年，时任外务大臣麻生太郎和首相安倍晋三提出了连接日本列岛、东南亚、印度、西南亚、中东乃至东欧的所谓“自由与繁荣之弧”战略。这同样是试图通过普遍价值来制衡中国的区域空间，是日本在战后外交中超越实用主义、经济中心、反应型外交姿态， 본격적으로 尝试地缘政治外交竞争的案例。印太概念正是由此种地缘政治想象力的延伸。

将想象力转化为概念、构想和战略的契机是2010年与中国在尖阁诸岛海域发生的争端。随着中国提出海洋强国论并采取攻势，日本为对抗中国，在海洋安全方面，以动态防御能力为基础，制定了重视西南海域的《防卫计划大纲》予以应对。更进一步，日本与美国、澳大利亚、印度等四国宣布了追求从印度洋到西太平洋海域安全的所谓“钻石合作”战略。安倍首相与美国合作，通过日美澳、日美印三国首脑会谈及国防部门间的协商，不断推进四国安全合作（QUAD），并主张以高质量的开发合作模式来对抗中国的“一带一路”。

在此背景下，正式出现的“自由开放的印太（FOIP）”地缘政治，可以概括为：①为遏制中国不断扩大的影响力，②以海洋安全为中心构建海洋网络，③将普遍价值设定为区域概念，④通过与区域国家在开发、贸易、投资等方面的联动（connectivity）增进，⑤追求海洋法执行能力建设、人道主义援助、灾害救援等非传统安全合作。

寻求日美合作

2017年秋季，随着美国正式提出印太构想，日美两国开始着手构建共同管理印太空间的体制。美国通过10月蒂勒森国务卿的CSIS演讲、11月特朗普总统的亚洲之行演讲、12月的《国家安全战略（NSS）》等，将中国行为列为地区主要威胁，并提出了“促进自由开放的印度-太平洋地区”的“愿景”。其意图是，为遏制中国，以印太空间为单位制定规则和规范，并在此基础上构建国际秩序。这可以看作是特朗普政府初期提出的“美国优先主义（America First）”和“实力至上（Peace through Strength）”不足以稳定管理地区局势的判断结果。

进入2018年，美国将名称修改为印太“战略”，在尊重主权、善治（good governance）、保障基本权利、航行自由与开放、和平解决争端、公平互惠贸易、开放投资环境、促进联动性等方面强调共同的价值观和原则后，提出了更具体的实施方案。在数字经济领域，承诺投资1.13亿美元用于“数字联动与网络安全伙伴关系”；在能源领域，提出“亚洲EDGE”；在基础设施领域，提出“基础设施交易与支持网络”。此外，美国国会通过了《促进发展导向投资利用法案》（BUILD），并宣布成立国际开发金融公司（IDFC），扩大开发金融规模（600亿美元）。

鉴于美国印太战略侧重于经济、投资和发展领域，日美两国的“自由开放的印太”构想在内容上几乎趋于一致。在此背景下，日美两国正推进以日美战略能源伙伴关系（JUSEP）为基础的液化天然气（LNG）供应及相关基础设施建设合作，以及扩大巴布亚新几内亚（PNG）电力供应和建立开发金融合作的伙伴关系。

地缘政治想象与地缘经济现实的距离

然而，特朗普与安倍之间的“蜜月期”并未完全体现在印太战略的推进上。安倍政府对特朗普政府的印太战略表达了几点担忧。首先是特朗普总统以交易为中心的、单边主义且不可预测的外交行为。以交易为中心的同盟关系论引发了所有盟国的担忧，日本也面临着以国家安全威胁为武器的贸易报复（232条款）的威胁。同时，对中国可能迅速达成妥协的担忧也始终存在。例如，如果中国向美国提供大规模进口扩大措施，而美国则容忍中国的不公平行为（如对国有企业的补贴、强迫海外企业转让技术等），这将给为恢复自由贸易秩序所做的国际努力泼冷水。从这个意义上说，日本提出强调多边规则的印太战略，是作为对美国交易中心主义和单边主义的对冲。

更大的担忧在于，正如在2017年12月的《国家安全战略》或2018年10月彭斯副总统的演讲中反复提到的那样，美国将印太地区定义为捍卫自由主义秩序、对抗中国压迫性秩序的空间，即一个无法相互共存的、强烈价值观对立的空间。因此，美国要求共同应对中国侵犯主权、掠夺性行为，但实际上，如果全面施压，日本的立场将大大缩小。正如华为事件所示，如果美国限制对华直接投资、技术和人员流动，将对日本经济造成相当大的打击。

日本一直在通过经济合作不断寻求改善与中国的关系。特别是随着美国的单边主义和中美贸易摩擦的持续，日本也从对冲的角度出发，侧重于与中国的合作。在2018年10月中日首脑会谈中，日本表明在第三方基础设施投资方面与中国合作的意愿，并提出了“开放性、透明性、经济性、对象国财政健全性”等四项合作条件，这表明了寻求印太战略与“一带一路”对接的意图。

在此背景下，2018年12月发布的《防卫计划大纲》也使用了“加强印太地区的多层次、多角度安全合作”和“海洋秩序的稳定”等表述，削弱了遏制中国的传统地缘政治色彩。尽管2018年的《外交蓝皮书》明确提出了印太“战略”，但进入2019年后，日本政府为避免使用“战略”一词，将其改为“构想（愿景）”，这也是顾及中国而采取的举措。总之，日本在经济上无法与中国脱钩，因此，它在不将中国定义为战略竞争对手或假想敌的情况下，追求能够与经济合作并存的印太战略，以遏制其势力范围的扩张。

此次香格里拉对话会上，沙纳汉（Patrick Shanahan）在总结《印太战略报告》的演讲，成为了日本对美国担忧变为现实的契机。以往的印太战略虽然委婉批评中国行为，但强调包容性（明确表示“不排除任何国家”）并提出在基础设施投资（特别是能源基础设施）等经济、开发、治理领域的“一带一路”替代方案。而此次报告则将中国定性为改变现状的势力，以及对地区国家生死攸关利益的最大长期威胁（greatest long-term threat），并在经济、军事、外交三个方面全面宣战竞争。美国在“经济安全即国家安全（economic security is national security）”的命题下，提出了追求印太自由与开放性的各种政策目标和手段，同时宣布将投入巨额预算，通过技术创新来增强强大的军事力量。此外，在外交方面，美国承诺将不惜长期投资，加强与盟友及友好国家的战略关系，以及地区层面的多边和单边安全网络，并列举了具体的政策目标。尽管美国通过了BUILD等法案并设立了相关机构来吸引新投资，但其规模仅为“一带一路”的十分之一，地缘经济手段有限，因此，美国意图通过全面动用军事和外交牌来驯服中国。美国甚至不惜通过承认台湾为国家等表述来触及中国的核心利益，其立场十分坚定。

此时，日本的印太战略不可避免地陷入了困境。现在，如果想与美国保持一致步调，就必须同意将中国视为安全威胁国，并将其转化为地缘经济手段，即通过推广普遍价值、经济联动、开发合作与治理、非传统安全合作来遏制中国。因此，日本必须能够为了安全和外交目标而牺牲经济利益。在中美对抗日益加剧的背景下，日本是追随美国的路线，还是在坚持原有立场的同时，坚持构建包容性秩序？

构建规则基础秩序与日韩合作

总之，日本版的印太战略旨在通过与区域国家在经济、开发及非传统安全领域的合作关系，形成对中国的制度性平衡，同时，在有限程度上包容中国，并通过建立基于普遍价值的规则和规范的秩序，来确保稳定的经济关系。美国也希望与区域国家联合，建立自由开放的秩序，从而遏制中国的掠夺性、修正主义行为，这一点也追求规则基础的国际秩序。中国也承诺近期将根据开放性、透明性等国际规范推进“一带一路”。

众所周知，国际秩序是反映国际体系结构性特征（即力量分配结构）并包含共享规范的国际合法性的产物。因此，主导和维持秩序的强国，必须具备促使下位国家接受其自身不平等权力（unequal power）的物理力量，以及能够产生合法性的能力。从这个意义上说，美国若要以印太为单位构建规则基础秩序，就必须能够从区域国家那里获得社会合法性和（准自愿的）同意。

目前，印太地区许多国家希望美国介入，但同时又试图避免参与全面遏制中国的战略。特别是东盟（ASEAN）担心在中美对抗中东盟可能瓦解，并一贯强调“东盟中心性（ASEAN centrality）”。印度虽然表达了对中国在印度洋军事行动的担忧，但明确表示反对构建反华（反中）联盟战线。日本也打算通过日美同盟及四国对话（Quad）等安全合作来应对中国在印太战略之外的安全挑战。韩国对印太战略也一直持模糊立场。在2017年秋季特朗普提出FOIP并进行亚洲巡访之际，当时的韩国政府相关人士对参与表示了否定性看法，此后，在美方推进战略具体化的过程中，韩国正面临表明立场的压力。

在夹在中美之间的国家中，日本和韩国由于对外依存的体制特性，特别容易受到强国单边主义霸凌的影响，因此必须坚决支持规则基础秩序。尽管现实是国际政治中的规则和规范也是由强国主导制定的，但即便如此，如果在既定的规则和规范网络中进行交易式的国际政治，那么中等强国和弱国的行动空间将扩大，从而有避开强国政治悲剧的余地。

日本外交正处于上升期，但其能力尚不足以在跳过韩国（Korea passing）的情况下，战略性地凝聚区域国家的合作。韩国也留下了与日本合作的空间，并试图通过“新南方政策”寻求与印太战略的合作方案，但这无异于“用锄头去堵漏”。韩国面临的战略环境包含了预示亚太分裂的巨大秩序变革。如果仅仅以扩大商务和外交多元化为出发点，以“新南方政策”框架下的经贸合作、开发项目等应对，将面临无法挽回的国家性难题。

日韩两国政府不能再沉溺于慰安妇、强制征用等历史问题，以及舰载机雷达照射问题、首脑会谈召开问题上的对峙。我们应该超越相互指责、情感排斥、争论对错，积极开展创造性合作外交，制定国际规则和规范，以实现印太战略与“一带一路”的共生之路。并通过此举，为将中美对峙结构转化为合作结构奠定基础。香格里拉对话会要求日韩两国抓住改善关系的契机，并转变思维，扩大两国的外交活动空间。■

■ 作者：孙烈_ _ EAI院长、延世大学国际学研究生院教授。在美国芝加哥大学获得政治学博士学位。曾任延世大学国际学研究生院院长、 Underwood学院院长、现代日本学会会长等职务，现任韩国国际政治学会会长。主要研究领域为国际政治经济、日本外交政策、东亚国际关系等。近期著作包括：Japan and Asia's Contested Order (2018, 与 T.J. Pempel 合著), 韩国的中坚国外交(2017, 金相培、李承周合编), Understanding Public Diplomacy in East Asia(2016, 与 Jan Melissen 合著)。

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