[EAI特別企画論評] 岐路に立つ日本のインド・太平洋戦略：共生のための日韓協力模索へ

編集者注

「シャングリラ会合、そのその後：加速する『インド・太平洋 vs 一帯一路』構図と韓国の戦略」特別論評シリーズの第三弾として、米中競争構図における日本のインド・太平洋戦略を分析したソン・ヨルEAI院長（延世大学教授）の論評が発刊されました。「インド・太平洋戦略」という概念はトランプ政権で使用されて以来、国際的に広く知られるようになりましたが、事実上、公式外交戦略としてこの用語を最初に使った国は日本であると著者は説明します。著者によると、日本にとってインド・太平洋地域は伝統的に商業空間でしたが、中国の台頭により域内の勢力圏が拡大し、地政学的な競争の場へと変貌しました。さらに最近、同地域での米中間の戦略的競争が本格化するにつれて、日本のインド・太平洋戦略は、伝統的な同盟国である米国と最大の貿易相手国である中国の間で難しい選択を迫られています。著者は、日本は同様の立場にある韓国との協力を通じて、ルールに基づく秩序を共同で構築する創造的な外交を模索すべきだと強調しています。

シャングリラの静かな波紋

インド・太平洋（以下、印太）戦略は、安倍晋三元首相の看板外交政策である。彼は2018年1月、国会施政演説で「自由で開かれたインド・太平洋（FOIP）」を日本の外交政策の核心戦略概念として設定し、2019年1月にはこれを再表明した。印太概念が国際舞台の前面に浮上したのは、トランプ大統領が2017年11月のアジア歴訪中にこの概念を公式に使用したためであるが、実際に公式外交戦略言語として最も早く使用したのは日本であると言える。安倍元首相は2016年のアフリカ開発会議（TICAD）で、二つの大洋、二つの大陸を結ぶ地理的空間を設定し、そこに民主主義、法の支配、市場経済などの自由と開放性という規範的性格を付与した。続いて2017年の『外交青書』は、自由で開かれたインド・太平洋戦略を特集として扱った。安倍元首相自身は、第一次安倍内閣時代の2006年にインド訪問演説で、二つの海洋を結ぶ初歩的な形の地域概念を発信したことがあるため、印太概念を自身の外交ブランドと見なしていると言っても過言ではない。

日本が推進する印太概念の設定は、日本外交が直面する構造的現実、すなわち台頭する中国とどのように関係を築くかという戦略的問題と関連する。印太は中国の周辺を繋ぐ地理的空間であり、中国の大戦略である「一帯一路」の海上シルクロード（＝一路）と地理的に重複する戦略的空間である。したがって、日本にとって印太戦略は、大国中国の勢力圏拡大を抑制するために、二つの海洋ネットワークの主導的地位を確保しようとする地政学の再現である。これはすなわち、地域内の主導国（すなわち米国、日本、オーストラリア、インド）を中心に設定されたルールと規範のネットワークの中に中国を編入させて変化を主導するか、あるいはネットワークから排除して手なずけるかの二重戦略を露呈するものである。この戦略の成否は、地経学的手法を中心に印太戦略の核心軸である米国との協調をどこまで進めることができるか、韓国などの意思ある同盟国（coalition of willing）をどのように作り出すことができるかにかかっている。

問題は、シャングリラ会合を通じて米国の印太戦略が経済だけでなく、軍事と外交の三側面で中国との本格的な競争を宣言したことにより、日本の経済（地経学）中心路線に相当な衝撃を与えているという点である。中国への対応において米国と微妙な差異を見せる日本は、戦略的調整局面を迎えている。これは韓国との協力の契機を与える状況であり、韓国はこれを捉えてより広い外交活動空間を確保していかなければならない。

インド・太平洋の地政学

印太が二つの海洋を結ぶ海洋空間であるとすれば、日本にとって海洋は伝統的に商業的概念の空間であった。19世紀末に遡れば、明治政府の核心人物である山県有朋の主権線と利益線の概念に代表されるように、日本では安全保障確保のために朝鮮半島への膨張を目指す大陸の地政学が支配的であった一方、太平洋へ進出して商業と移民によって植民地主義を実践する平和的膨張主義も台頭した。徳富蘇峰らは、軍事力で大陸を占有しようとする地政学には莫大な費用が要求され、成功の可能性も低いため、交易と投資、移民、そしてそれを支える海軍力によって太平洋の舞台を積極的に活用しようという議論を展開した。1920年代の国際協調主義へと繋がり、米国との交易と平和共存を強調した太平洋概念は、1930年代の東亜協同体や大東亜共栄圏などの大陸地政学に圧倒され、二次的な位置に追いやられた後、敗戦後に華麗に復活する。戦後、日本は太平洋を先進工業国間の商業と交流の場として概念化し、太平洋自由貿易圏などを経てアジア太平洋経済協力（APEC）に至るまで、太平洋を中心とした海洋ネットワークを生活空間として強調した。特にアジア太平洋空間は、米国、カナダ、オーストラリア、ニュージーランドなどの太平洋の先進経済圏とアジアの新興経済圏を結び、日本が架け橋の役割を担う、したがって日本の利益と感情に合致する地域として定着した。

ビジネス、投資、協力の空間としての海洋概念は、中国の台頭によって動揺する。日本は1991年、中国がAPEC加盟を機に自由主義的な地域秩序に編入され適応していくと信じていたが、2000年代に入ってから中国が東アジア概念を掲げてASEANとの協力を強化し、アジア太平洋空間を侵食すると、当時の小泉首相はASEANと日中韓など東アジア13カ国に加え、オーストラリア、ニュージーランド、インドを招待する拡大東アジア構想を提唱した。自由民主主義、人権、市場経済、法の支配などの価値を盛り込んだ地域概念を掲げ、3カ国を引き入れて中国の主導権を牽制しようという腹積もりであった。続いて2006年、麻生外務大臣と安倍首相は、日本列島から東南アジア、インド、西南アジア、中東を経て東ヨーロッパに至る地域を結ぶいわゆる「自由と繁栄の弧」戦略を打ち出した。これもまた、普遍的価値を媒介として中国を牽制する地域空間を模索するものであり、日本が戦後外交の実用主義的、経済中心的な、反応型の外交姿勢を超えて、地政学的な外交競争を試みた本格的な事例と言える。印太概念は、このような地政学的な想像力の延長線上に出てきたものである。

想像力を概念と構想、戦略へと転換させた契機は、2010年の尖閣諸島海域での中国との紛争である。中国が海洋強国論を掲げ、攻勢的な態度に出ると、日本は中国に対抗する海洋安全保障の観点から、動的な防衛力概念に基づき南西海域を重視する『防衛計画大綱』の策定で対抗し、さらに一歩進んで米国、オーストラリア、インドなど4カ国がインド洋から西太平洋に至る海域の安全保障を追求するいわゆるダイヤモンド協力戦略を宣言した。安倍元首相は米国と連携し、日米豪、日米印の三者首脳会談や国防当局間協議を重ねながら、4カ国安全保障協力（QUAD）に力を注ぎ、中国の一帯一路に対抗して質の高い開発協力モデルを提唱することもあった。

この延長線上にある公式な「自由で開かれたインド・太平洋（FOIP）」の地政学は、①中国の拡大する影響力を牽制するために、②海洋安全保障を中心に海洋ネットワークを 조성し、③普遍的価値を地域概念として設定し、③域内国家との開発・貿易・投資などを通じた連結性（connectivity）の増進と、④海洋法執行能力の構築、人道的支援、災害救助などの非伝統的安全保障協力を追求するものであると言える。

日米協力の模索

2017年秋、米国が印太構想を公式化したことにより、日米両国は印太空間を共同管理する体制構築に本格的に乗り出した。米国は10月のティラーソン国務長官のCSIS演説、11月のトランプ大統領のアジア歴訪演説、12月の『国家安全保障戦略（NSS）』などを通じて、域内の主要な脅威として中国の行動を指摘し、「自由で開かれたインド・太平洋地域の促進」という「ビジョン」を掲げた。中国を牽制するために印太空間を単位として規範とルールを制定し、これに基づいた国際秩序の構築に乗り出すというものである。これは、トランプ政権初期に掲げた「アメリカ・ファースト」と「力による平和（Peace through Strength）」だけでは地域を安定的に管理することが難しいという判断の結果と言える。

2018年度に入り、米国は印太「戦略」へと名称を修正し、主権尊重、グッドガバナンス、基本的人権の保障、航行の自由と開放、紛争の平和的解決、公正・相互的な貿易、投資環境の開放、連結性の増進といった共通の価値と原則を強調した後、より具体的な履行策を提示した。デジタル経済分野では「デジタル連結性およびサイバーセキュリティパートナーシップ」、エネルギー分野では「アジアEDGE」、インフラ分野では「インフラ取引および支援ネットワーク」などに総額1億1300万ドルの新規投資を約束し、議会で開発志向投資利用向上法（BUILD）を通過させ、国際開発金融公社（IDFC）を新設して開発金融規模を拡大（600億ドル）することを宣言した。

米国の印太戦略が経済、投資、開発分野に重点を置いているという点で、日米両国の「自由で開かれたインド・太平洋」構想は内容的にほぼ収斂する。このような中で、日米両国は日米戦略エネルギーパートナーシップ（JUSEP）を基盤としたLNG供給および関連インフラ構築協力、PNG電力供給拡大および開発金融協力のためのパートナーシップ構築などを推進している。

地政学的な想像と地経学的な現実との距離

しかし、トランプと安倍間の蜜月関係が印太戦略の推進においても実現されているわけではない。安倍政権はトランプ政権の印太戦略に対していくつかの懸念を表明している。まず、トランプ大統領の取引中心的なアプローチと、一方主義的で予測不可能な外交行動である。同盟に対する取引中心的なアプローチは、すべての同盟国の懸念を呼び起こしており、日本も国家安全保障を脅威とする貿易報復（232条）の脅威に苦しんでいる。中国との電撃的な妥協の可能性に対する不安感も常に存在する。例えば、中国が米国に大胆な輸入拡大措置を提供する代わりに、米国が中国の不公正慣行（国営企業への補助金、海外企業への技術移転強要など）を容認するビッグディールが成立した場合、自由主義貿易秩序回復のための国際的な努力に水を差す結果をもたらす。このような点で、日本は米国の取引主義と一方主義に対するヘッジとして、多国間ルールを強調する印太戦略を掲げている。

より大きな懸念は、2017年12月の『国家安全保障戦略』や2018年10月のペンス副大統領の演説で繰り返し表明されているように、米国が印太地域を中国の抑圧的な秩序に対抗して自由主義秩序を守護する空間、すなわち相互に共存できない強烈な価値観対立の空間と定義している点である。これに伴い、中国の主権侵害、略奪的行為に共同で対応することを求めているが、実際に全方位的な圧迫に乗り出した場合、日本の立場は大きく縮小される。ファーウェイ（Huawei）攻勢の事例に見られるように、米国が中国への直接投資、技術、人的資源の移動を制限する場合、日本経済に与える打撃は相当なものである。

日本は絶えず中国との経済協力を通じて関係改善を推進してきた。特に米国の「アメリカ・ファースト」と米中貿易戦争が続く中で、ヘッジの次元でも中国との協力に重点を置いている。2018年10月の日中首脳会談で、日本は第三国インフラ投資において中国と協力するにあたり、「開放性、透明性、経済性、対象国の財政健全性」という4つの条件付き協力を表明したが、これは印太と一帯一路との接点を追求する動きである。

このような次元で、2018年12月に発表された『防衛計画大綱』も、印太地域における「多層的、多角的な安全保障協力の強化」と「海洋秩序の安定」という表現を用い、中国牽制という伝統的な地政学的な色彩を弱めた。2018年の『外交青書』で印太「戦略」を明記したにもかかわらず、2019年に入ってから日本政府は「戦略」という表現を避け、「構想（ビジョン）」に変更したことも、中国を意識した処置である。要するに、中国経済とのデカップリング（decoupling）が不可能な日本は、中国を戦略的競争相手あるいは仮想敵と規定しない中で、その勢力圏拡大を抑制すると同時に、経済協力と両立可能な印太戦略を追求している。

今回のシャングリラ会合で『インド太平洋戦略報告書』を要約したシャナハン（Patrick Shanahan）国防副長官の演説は、米国に対する日本の懸念が現実のものとなる契機となった。従来の印太戦略は、中国の行動を間接的に批判しつつも包摂性（「いかなる国も排除しない」と明記）を強調し、インフラ投資（特にエネルギーインフラ）など経済・開発・ガバナンス分野で一帯一路への代替案を提示するレベルであった。しかし、今回の報告書は、中国を現状変更勢力であり、域内国家の死活的利益に対する最大の長期的な脅威（greatest long-term threat）と明記し、経済、軍事、外交の三側面で本格的な競争を宣言している。米国は「経済安全保障は国家安全保障である（economic security is national security）」という命題の下で、印太の自由と開放性を追求する多様な政策目標と手段を提示する一方、軍事面では莫大な予算投資を通じて技術革新に基づいた強大な軍事力増強の努力を傾けると宣言している。さらに外交面では、同盟国および友好国との戦略的関係、地域レベルの小多国間および多国間安全保障ネットワークを強化するための長期投資を惜しまないと宣言し、具体的な政策目標を列挙している。米国がBUILDなどの法案通過と機関設立で新規投資を呼び込んでも、その規模は一帯一路の十分の一に過ぎず、地経学的な手段には限界があるため、軍事と外交カードをフル稼働させて本格的に中国を手なずけようという意図である。台湾を国家として認める表現で中国の核心的利益を損なうことをためらわないほど、米国の立場は強固である。

この時点で、日本の印太戦略はジレンマに陥らざるを得ない。今や米国との共同歩調を合わせるためには、中国を安全保障上の脅威国とみなし、軍事的な牽制の含意を持つ地経学的な手段として、普遍的価値の拡散、経済的連携、開発協力とガバナンス、非伝統的安全保障協力へと転換することに同意しなければならない。これに伴い、中国に対して安全保障・外交目標のために経済的利益を妥協できるようにならなければならない。米中対立の場と化していく中で、日本は米国の路線を追随するのか、それとも既存の立場を維持しながら包摂的な秩序構築を堅持するのか。

ルールに基づく秩序構築と日韓協力

要するに、日本版印太戦略は、経済、開発、非伝統的安全保障分野で域内国家との協力関係を 조성し、中国に対する制度的な均衡を図ると同時に、限定的に中国を包摂し、安定的な経済関係を確保するために、普遍的価値を盛り込んだルールと規範に基づく秩序を創り出そうとするものである。米国もまた、域内国家と連帯して自由で開かれた秩序を創り出し、それを通じて中国の略奪的、修正主義的な行動を抑制しようとする点で、ルールに基づく国際秩序を追求している。中国も最近、開放性、透明性などの国際規範に基づいた一帯一路の推進を約束している。

周知の通り、国際秩序は国際システムの構造的特性（すなわち、勢力配分構造）を反映すると同時に、共有された規範を盛り込んだ国際的正当性の産物である。したがって、秩序を支配し維持する大国は、自国の不平等な権力（unequal power）を下位国家が受け入れるようにさせる物理的な権力と共に、正当性を引き出す能力を備えなければならない。このような点で、米国が印太を単位としたルールに基づく秩序を構築するためには、域内国家から社会的な正当性と（準自発的な）同意を確保しなければならない。

現在、印太地域の多くの国々は、米国の関与を希望しながらも、中国を本格的に牽制する戦略に参加する状況は避けようとしている。特にASEANは、米中対立の中でASEANが瓦解する可能性を懸念し、「ASEAN中心性（ASEAN centrality）」を一貫して強調してきた。インドはインド洋における中国の軍事行動に対する脅威意識を表明しているが、反中（反中国）連合戦線の構築には明確な反対の意思を表明しており、日本も中国に対する軍事的な牽制は印太戦略とは異なるレイヤー（layer）として、日米同盟および4カ国協議（Quad）を通じた安全保障協力で対処しようとしている。韓国もまた、印太戦略に対して曖昧な立場を示してきた。2017年秋、FOIPを掲げたトランプの訪アジアに際し、当時の政府関係者は参加に否定的な見解を表明しており、その後、米国が戦略を具体化する過程で立場表明を求められている状況である。

米中の間に挟まれた国々の中で、日本と韓国は対外依存的な体制の特性上、大国の一方主義的な横暴に特別に晒されているため、ルールに基づく秩序を強く支持しなければならない。たとえルールと規範も大国主導で制定されるのが国際政治の現実であっても、定義されたルールと規範のネットワークの中で駆け引きによる国際政治が行われるならば、中堅国と弱小国の行動範囲は拡大し、大国政治の悲劇を避ける余地が生じる。

日本外交が上昇期にあることは明らかであるが、韓国を飛ばして（Korea passing）域内国家の協力を戦略的に結集できるほどの能力は備えていない。韓国もまた、日本との協力空間を空けておき、新南方政策で印太戦略との協力方案を模索しているが、これは火に油を注ぐようなものである。韓国が直面する戦略環境は、アジア太平洋の分断を予告する巨大な秩序変化を含んでいる。ビジネス拡大と外交多角化という発想で出た新南方政策の次元で経済協力・開発プロジェクトの体裁を整える対応をしていると、取り返しのつかない国家的な難題に直面するだろう。

日韓両国政府は、慰安婦、強制徴用などの歴史問題、哨戒機レーダー照射問題、首脳会談開催問題で対立の日々を過ごす暇はない。互いを非難し、感情的に排除し、善悪を問うことを超えて、印太と一帯一路が共生の道を歩めるよう、国際規範とルールの制定に向けた創造的な協力外交に乗り出すべき時である。そして、それを通じて米中間の対決的な構造を協力的な構造へと転換する端緒を開かなければならない。シャングリラ会合は、日韓両国に、関係改善の転機を、両国外交の活動空間を拡大する発想の転換を求めている。■

■著者：ソン・ヨル_ _ EAI院長・延世大学国際学大学院教授。米国シカゴ大学で政治学博士号を取得。延世大学国際学大学院長、アンダーウッド学部長、現代日本学会長などを歴任し、現在韓国国際政治学会会長を務める。主な研究分野は国際政治経済、日本外交政策、東アジア国際関係など。最近の著書に「Japan and Asia's Contested Order (2018, T.J. Pempel共著)、「韓国のミドルパワー外交 (2017, キム・サンベ、イ・スンジュ共編)、「Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, Jan Melissen共著) などがある。

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