[EAI Особый комментарий] Японская индо-тихоокеанская стратегия на распутье: необходимо искать пути сотрудничества между Кореей и Японией для совместного процветания

Примечание редактора

Представляем третий доклад из серии специальных комментариев «Шангри-Ла и после: ускоряющаяся дихотомия «Индо-Тихий океан против «Одного пояса, одного пути» и стратегия Кореи», в котором директор EAI (профессор Университета Ёнсе) Сон Ёль анализирует индо-тихоокеанскую стратегию Японии в контексте американо-китайской конкуренции. Автор объясняет, что хотя концепция «Индо-Тихоокеанская стратегия» получила широкое международное распространение с ее использованием администрацией Трампа, Япония фактически первой использовала этот термин в качестве официальной внешней политики. По его словам, Индо-Тихоокеанский регион для Японии традиционно был пространством для торговли, но с подъемом Китая и расширением его сферы влияния в регионе он превратился в арену геополитической конкуренции. Более того, поскольку стратегическая конкуренция между США и Китаем в этом регионе в последнее время набирает обороты, индо-тихоокеанская стратегия Японии оказалась на распутье, вынужденная делать сложный выбор между своим традиционным союзником, США, и крупнейшим торговым партнером, Китаем. Автор подчеркивает, что Японии следует искать пути творческой дипломатии для совместного построения основанного на правилах порядка, сотрудничая с Кореей, которая находится в схожей ситуации.

Тихие волны Шангри-Ла

Индо-Тихоокеанская (далее — ИТО) стратегия является флагманской внешней политикой премьер-министра Синдзо Абэ. В своем обращении к парламенту в январе 2018 года он определил «Свободный и открытый Индо-Тихоокеанский регион» (FOIP) как ключевую стратегическую концепцию японской внешней политики, вновь подтвердив это в январе 2019 года. Концепция ИТО вышла на передний план на международной арене, поскольку президент Трамп официально использовал ее во время своего азиатского турне в ноябре 2017 года, но фактически Япония первой использовала этот термин в качестве официального языка внешней политики. На саммите по развитию Африки (TICAD) в 2016 году премьер-министр Абэ определил географическое пространство, объединяющее два океана и два континента, и придал ему нормативный характер свободы и открытости, включая демократию, верховенство права и рыночную экономику. В «Ежегоднике дипломатии» за 2019 год была опубликована специальная статья, посвященная стратегии «Свободный и открытый Индо-Тихоокеанский регион». Сам Абэ, еще во время своего первого срока на посту премьер-министра в 2006 году, выступая в Индии, озвучил первоначальную формулировку региональной концепции, связывающей два океана, поэтому не будет преувеличением сказать, что он считает концепцию ИТО своим дипломатическим брендом.

Формулирование концепции ИТО, продвигаемой Японией, связано со стратегической проблемой, стоящей перед японской дипломатией, а именно: как выстраивать отношения с поднимающимся Китаем. ИТО — это географическое пространство, охватывающее Китай, и стратегическое пространство, географически пересекающееся с морским Шелковым путем («Один пояс, один путь»), стратегией Китая. Следовательно, для Японии стратегия ИТО — это возрождение геополитики, направленной на обеспечение доминирующего положения в сети двух океанов для сдерживания экспансии сферы влияния могущественного Китая. Это, в свою очередь, демонстрирует двойную стратегию: либо включить Китай в сеть правил и норм, установленных вокруг ведущих стран региона (США, Япония, Австралия, Индия), чтобы стимулировать изменения, либо исключить его из сети и подчинить. Успех этой стратегии зависит от того, насколько далеко Япония сможет сотрудничать с США, ключевым элементом стратегии ИТО, уделяя основное внимание геоэкономическим методам, и как она сможет создать «коалицию желающих», включая такие страны, как Корея.

Проблема в том, что через Шангри-Ласкую конференцию стратегия США в Индо-Тихоокеанском регионе, объявив о полномасштабной конкуренции с Китаем в экономической, военной и дипломатической сферах, нанесла значительный удар по японскому экономическому (геоэкономическому) подходу. Япония, имеющая тонкие расхождения с США в подходе к Китаю, переживает период стратегической корректировки. Это создает возможность для сотрудничества с Кореей, и Корея должна использовать эту возможность для расширения своего дипломатического пространства.

Геополитика Индо-Тихоокеанского региона

Если ИТО — это морское пространство, соединяющее два океана, то для Японии море традиционно было пространством в коммерческом смысле. Если вернуться к концу XIX века, то, как видно из концепции «линии суверенитета» и «линии интересов» Ямагаты Аритомо, одного из ключевых деятелей правительства Мэйдзи, в Японии доминировала континентальная геополитика, направленная на экспансию в Корею для обеспечения безопасности, в то же время набирала обороты и мирная экспансионистская политика, направленная на освоение Тихого океана через торговлю и иммиграцию. Такие деятели, как Токутоми Сохо, утверждали, что континентальная геополитика, направленная на завоевание континента с помощью военной силы, требует огромных затрат и имеет низкую вероятность успеха, поэтому следует активно использовать тихоокеанскую арену через торговлю, инвестиции, иммиграцию и поддерживающую их военно-морскую мощь. Концепция Тихого океана, которая привела к международному сотрудничеству в 1920-х годах и подчеркивала торговлю и мирное сосуществование с США, была отодвинута на второй план под давлением континентальной геополитики, такой как «Восточноазиатская общая сфера процветания» в 1930-х годах, и возродилась после поражения в войне. После войны Япония концептуализировала Тихий океан как арену торговли и обмена между развитыми странами и, пройдя через такие инициативы, как «Зона свободной торговли в Тихом океане», подчеркивала морские сети, ориентированные на Тихий океан, как жизненное пространство, вплоть до Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). В частности, азиатско-тихоокеанское пространство стало регионом, объединяющим развитые экономические зоны Тихого океана, такие как США, Канада, Австралия и Новая Зеландия, с развивающимися экономиками Азии, где Япония играла роль связующего звена, что соответствовало интересам и настроениям Японии.

Концепция морского пространства как пространства для бизнеса, инвестиций и сотрудничества была подорвана подъемом Китая. Япония верила, что Китай интегрируется в либеральный региональный порядок и адаптируется к нему, вступив в АТЭС в 1991 году, но с 2000-х годов, когда Китай, выдвинув концепцию Восточной Азии, усилил сотрудничество с АСЕАН и начал подрывать азиатско-тихоокеанское пространство, тогдашний премьер-министр Коидзуми предложил расширенную концепцию Восточной Азии, пригласив 13 стран Восточной Азии, включая АСЕАН, Китай и Южную Корею, а также Австралию, Новую Зеландию и Индию. Цель состояла в том, чтобы сдержать доминирование Китая, выдвинув региональную концепцию, включающую такие ценности, как либеральная демократия, права человека, рыночная экономика и верховенство права, и привлекая три страны. Впоследствии, в 2006 году, министр иностранных дел Асо и премьер-министр Абэ представили так называемую стратегию «Дуга свободы и процветания», связывающую регион от Японского архипелага до Юго-Восточной Азии, Индии, Юго-Западной Азии и Европы. Это также было попыткой найти региональное пространство для сдерживания Китая посредством универсальных ценностей, и можно сказать, что это была первая попытка Японии предпринять геополитическую дипломатическую конкуренцию, выходящую за рамки прагматичной, ориентированной на экономику и реактивной дипломатии послевоенного периода. Концепция ИТО возникла как продолжение этого геополитического воображения.

Катализатором перехода от воображения к концепциям, планам и стратегиям стал конфликт с Китаем в районе Сенкаку в 2010 году. Когда Китай занял наступательную позицию, выдвинув теорию о морской державе, Япония ответила разработкой «Основных направлений оборонного планирования», уделяющих особое внимание юго-западным морским районам, исходя из концепции динамичной оборонительной силы для противодействия Китаю, и пошла дальше, объявив о стратегии «бриллиантового сотрудничества» между четырьмя странами — США, Австралией и Индией — для обеспечения безопасности в регионе от Индийского океана до западной части Тихого океана. Премьер-министр Абэ, сотрудничая с США, неоднократно проводил трехсторонние саммиты США-Япония-Австралия и США-Япония-Индия, а также консультации между оборонными ведомствами, уделяя особое внимание сотрудничеству в области безопасности четырех стран (QUAD), и продвигал модель качественного сотрудничества в области развития в противовес китайской инициативе «Один пояс, один путь».

Геополитика «Свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона» (FOIP), официально появившаяся в этом контексте, заключается в следующем: ① сдерживание растущего влияния Китая, ② создание морских сетей с акцентом на морскую безопасность, ③ установление универсальных ценностей в качестве региональной концепции, ④ содействие связности через развитие, торговлю и инвестиции с региональными странами и ⑤ преследование сотрудничества в нетрадиционных областях безопасности, таких как наращивание потенциала морского права, гуманитарная помощь и помощь при стихийных бедствиях.

Поиск американо-японского сотрудничества

С официальным оформлением концепции ИТО Соединенными Штатами осенью 2017 года США и Япония начали систематически строить систему совместного управления ИТО-пространством. США в своем выступлении госсекретаря Тиллерсона в CSIS в октябре, выступлении президента Трампа во время его азиатского турне в ноябре и в «Стратегии национальной безопасности» (NSS) в декабре указали на поведение Китая как на основную угрозу в регионе и выдвинули «видение» «содействия свободному и открытому Индо-Тихоокеанскому региону». Цель состояла в том, чтобы установить нормы и правила в ИТО-пространстве и построить на их основе международный порядок для сдерживания Китая. Это результат вывода о том, что ранний период администрации Трампа, основанный на «Америка прежде всего» и «Мир через силу», был недостаточен для стабильного управления регионом.

С 2018 года США изменили название на «стратегия» ИТО и представили более конкретные меры реализации, подчеркнув общие ценности и принципы, такие как уважение суверенитета, надлежащее управление, гарантия основных прав, свобода и открытость навигации, мирное разрешение споров, справедливая и взаимная торговля, открытость инвестиционной среды и содействие связности. Были обещаны новые инвестиции в размере 113 миллионов долларов в такие области, как «Партнерство по цифровой связности и кибербезопасности» в сфере цифровой экономики, «Asia EDGE» в энергетике и «Сеть содействия инфраструктурным сделкам» в сфере инфраструктуры. Были приняты законы, способствующие инвестициям в развитие (BUILD Act), и объявлено о создании Корпорации международных финансовых учреждений развития (IDFC) и увеличении объема финансирования развития (до 60 миллиардов долларов).

Поскольку стратегия США в ИТО делает акцент на экономике, инвестициях и развитии, концепции «Свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона» США и Японии практически совпадают по содержанию. В этом контексте США и Япония реализуют такие инициативы, как сотрудничество в поставках СПГ и создании соответствующей инфраструктуры на основе японо-американского стратегического энергетического партнерства (JUSEP), а также создание партнерства для сотрудничества в области поставок электроэнергии и финансирования развития в рамках PNG.

Расстояние между геополитическими фантазиями и геоэкономической реальностью

Однако идиллическое взаимопонимание между Трампом и Абэ не находит отражения в продвижении ИТО-стратегии. Правительство Абэ выражает ряд опасений по поводу ИТО-стратегии администрации Трампа. Во-первых, это транзакционный подход президента Трампа и его одностороннее и непредсказуемое дипломатическое поведение. Транзакционный подход к союзникам вызывает беспокойство у всех союзников, и Япония также страдает от угроз торговых санкций (Статья 232), основанных на угрозах национальной безопасности. Также сохраняется неопределенность относительно возможности внезапного компромисса с Китаем. Например, если будет достигнута «большая сделка», в которой Китай предоставит США значительные меры по увеличению импорта, а США смирятся с недобросовестной практикой Китая (субсидии государственным предприятиям, принудительный трансфер технологий от иностранных компаний и т. д.), это станет холодным душем для международных усилий по восстановлению либерального торгового порядка. В этом смысле Япония выдвигает ИТО-стратегию, подчеркивающую многосторонние правила в качестве хеджирования против американского транзакционизма и односторонности.

Еще большее беспокойство вызывает то, что, как неоднократно выражалось в «Стратегии национальной безопасности» от декабря 2017 года или в выступлении вице-президента Пенса в октябре 2018 года, США определяют ИТО-регион как пространство для защиты либерального порядка от репрессивного порядка Китая, то есть как пространство интенсивного ценностного противостояния, в котором невозможно сосуществование. В связи с этим они призывают к совместному противодействию нарушениям суверенитета и грабительской практике Китая, но в случае полномасштабного давления позиции Японии значительно сузятся. Как показывает пример с давлением на Huawei, если США ограничат прямые инвестиции, технологии и перемещение человеческих ресурсов в Китай, это окажет значительное влияние на японскую экономику.

Япония постоянно стремилась улучшить отношения с Китаем через экономическое сотрудничество. В частности, она делает акцент на сотрудничестве с Китаем в качестве хеджирования, поскольку односторонность США и торговая война между США и Китаем продолжаются. На саммите Японии и Китая в октябре 2018 года Япония, сотрудничая с Китаем в области инвестиций в инфраструктуру третьих стран, заявила о сотрудничестве на четырех условиях: «открытость, прозрачность, экономическая эффективность и финансовая устойчивость страны-получателя», что является шагом к поиску точек соприкосновения между ИТО и «Один пояс, один путь».

В этом контексте «Основные направления оборонного планирования», опубликованные в декабре 2018 года, также ослабили традиционный геополитический оттенок сдерживания Китая, используя выражения «укрепление многоуровневого и многостороннего сотрудничества в области безопасности» и «стабильность морского порядка» в ИТО-регионе. Несмотря на то, что в «Ежегоднике дипломатии» за 2018 год была явно указана «стратегия» ИТО, в 2019 году японское правительство избегало слова «стратегия», заменив его на «концепция (видение)», что также было сделано с учетом Китая. Другими словами, Япония, для которой невозможно отделиться от китайской экономики, стремится к ИТО-стратегии, которая сдерживает экспансию его сферы влияния, не определяя Китай как стратегического конкурента или противника, и в то же время совместима с экономическим сотрудничеством.

Выступление Шэнахана (Patrick Shanahan), который резюмировал «Доклад об Индо-Тихоокеанской стратегии» на Шангри-Ла, стало моментом, когда опасения Японии по поводу США проявились в реальности. В то время как предыдущая ИТО-стратегия косвенно критиковала поведение Китая, подчеркивая инклюзивность (указывая, что «ни одна страна не исключается») и предлагая альтернативы «Одному поясу, одному пути» в таких областях, как инвестиции в инфраструктуру (особенно энергетическую), этот доклад определяет Китай как силу, меняющую статус-кво, и как «наибольшую долгосрочную угрозу» жизненным интересам стран региона, объявляя полномасштабную конкуренцию в экономической, военной и дипломатической сферах. США, исходя из тезиса «экономическая безопасность — это национальная безопасность», предлагают различные политические цели и средства для достижения свободы и открытости в ИТО, а также объявляют о намерении значительно укрепить военную мощь на основе технологических инноваций за счет огромных бюджетных инвестиций. Кроме того, в дипломатической сфере они обещают долгосрочные инвестиции в укрепление стратегических отношений с союзниками и дружественными странами, а также региональных и многосторонних сетей безопасности, перечисляя конкретные политические цели. Даже если США привлекут новые инвестиции путем принятия законов и создания учреждений, таких как BUILD, их объем составит лишь одну десятую от «Одного пояса, одного пути», поэтому они намерены полностью использовать военные и дипломатические рычаги для подчинения Китая. Позиция США настолько тверда, что они не колеблются затрагивать ключевые интересы Китая, признавая Тайвань как страну.

В этой ситуации японская ИТО-стратегия неизбежно оказывается в дилемме. Теперь, чтобы идти в ногу с США, Япония должна быть готова рассматривать Китай как угрозу безопасности и согласиться на переход к геоэкономическим инструментам, включающим военное сдерживание, таким как распространение универсальных ценностей, экономическая связность, сотрудничество в области развития и управления, а также сотрудничество в нетрадиционных областях безопасности. Следовательно, Япония должна быть готова пожертвовать экономическими интересами ради достижения целей в области безопасности и дипломатии. В условиях, когда регион превращается в арену американо-китайского противостояния, будет ли Япония следовать курсу США или придерживаться своей прежней позиции, сохраняя приверженность построению инклюзивного порядка?

Построение основанного на правилах порядка и корейско-японское сотрудничество

Таким образом, японская ИТО-стратегия направлена на создание институционального баланса по отношению к Китаю путем развития партнерских отношений с региональными странами в области экономики, развития и нетрадиционной безопасности, одновременно ограниченно включая Китай и создавая порядок, основанный на универсальных ценностях, правилах и нормах для обеспечения стабильных экономических отношений. США также стремятся к построению основанного на правилах международного порядка, стремясь создать свободный и открытый порядок в союзе с региональными странами и тем самым сдерживать грабительское и ревизионистское поведение Китая. Китай также недавно обещал продвигать «Один пояс, один путь» на основе международных норм, таких как открытость и прозрачность.

Как известно, международный порядок является продуктом международной легитимности, отражающей структурные характеристики международной системы (т. е. структуру распределения сил) и содержащей общие нормы. Следовательно, великая держава, доминирующая и поддерживающая порядок, должна обладать физической силой, чтобы заставить подчиненные страны принять свою неравную власть (unequal power), а также способностью добиваться легитимности. В этом смысле, чтобы США могли построить основанный на правилах порядок, ориентированный на ИТО, они должны получить социальную легитимность и (квазидобровольное) согласие от стран региона.

В настоящее время большинство стран ИТО-региона желают участия США, но избегают участия в стратегии, направленной на полномасштабное сдерживание Китая. В частности, АСЕАН, опасаясь возможности распада АСЕАН в условиях американо-китайского противостояния, постоянно подчеркивает «центральную роль АСЕАН» (ASEAN centrality). Хотя Индия выражает обеспокоенность по поводу военной активности Китая в Индийском океане, она четко заявляет о своем несогласии с формированием антикитайского (анти-КНР) фронта, и Япония намерена противодействовать военному сдерживанию Китая через сотрудничество в области безопасности в рамках японо-американского альянса и четырехсторонних консультаций (Quad) как отдельный уровень от ИТО-стратегии. Корея также демонстрировала неоднозначную позицию в отношении ИТО-стратегии. Осенью 2017 года, во время азиатского турне Трампа с его концепцией FOIP, тогдашние представители правительства выразили отрицательное отношение к участию, и с тех пор Корея находится под давлением необходимости изложить свою позицию по мере конкретизации стратегии США.

Среди стран, находящихся между США и Китаем, Япония и Корея, из-за своей внешнезависимой системной природы, особенно подвержены одностороннему произволу великих держав и поэтому должны решительно поддерживать основанный на правилах порядок. Хотя реальность международной политики такова, что правила и нормы также устанавливаются под руководством великих держав, тем не менее, если международная политика будет осуществляться путем взаимных уступок в рамках сети установленных правил и норм, то пространство для маневра средних и малых держав расширится, и появится возможность избежать трагедии политики великих держав.

Хотя японская дипломатия, несомненно, находится на подъеме, она не обладает достаточной мощью для стратегического объединения усилий региональных стран, игнорируя (Korea passing) Корею. Корея также оставляет пространство для сотрудничества с Японией и ищет пути сотрудничества с ИТО-стратегией через свою Новую южную политику, но это все равно что пытаться остановить поток воды мотыгой. Стратегическая среда, с которой сталкивается Корея, предполагает масштабные изменения порядка, предвещающие раскол в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Если реагировать только на основе Новой южной политики, направленной на расширение бизнеса и диверсификацию дипломатии, путем формального участия в проектах экономического сотрудничества и развития, Корея столкнется с необратимыми национальными проблемами.

Правительства Японии и Кореи не могут позволить себе тратить время на конфронтацию по историческим вопросам, таким как проблема «женщин для утешения» и проблема принудительной мобилизации, проблема радиолокационного облучения патрульного самолета и проблема проведения саммитов. Пришло время перейти от взаимных обвинений, эмоционального отторжения и выяснения отношений к творческой дипломатии сотрудничества для разработки международных норм и правил, чтобы ИТО и «Один пояс, один путь» могли сосуществовать. И через это необходимо заложить основу для преобразования конфронтационной структуры между США и Китаем в кооперативную. Шангри-Ла требует от Японии и Кореи перелома в отношениях и изменения мышления, которое расширит пространство для их дипломатической деятельности. ■

■ Автор: Сон Ёль_ _ Директор EAI, профессор Graduate School of International Studies Университета Ёнсе. Получил докторскую степень по политологии в Чикагском университете (University of Chicago). Занимал должности декана Graduate School of International Studies Университета Ёнсе, декана Underwood International College, председателя Ассоциации современных японских исследований и в настоящее время является председателем Корейской ассоциации международных отношений. Основные области исследований включают международную политическую экономию, внешнюю политику Японии и международные отношения в Восточной Азии. Среди его недавних работ: Japan and Asia's Contested Order (2018, with T.J. Pempel), Дипломатия средних держав Кореи (2017, в соавторстве с Ким Сан Бэ и Ли Сын Джу), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen) 등이 있다.

■ Ответственный редактор: Чхве Су И, старший научный сотрудник EAI

문의: 02 2277 1683 (ext. 206) I schoi@eai.or.kr

«EAI Комментарий» — это серия комментариев, разработанная для создания дискуссионной площадки, где эксперты из различных областей могут представить свои мнения и предложения по политике посредством глубокого анализа актуальных национальных и международных вопросов. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Мнения и выводы, представленные в отчетах и журналах EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением их авторов. ■