La stratégie indopacifique du Japon à la croisée des chemins : la coopération coréano-japonaise doit être recherchée pour la coexistence

Note de l'éditeur

Ce rapport est le troisième d'une série de commentaires spéciaux intitulée « Shangri-La, et après : la dynamique croissante « Indo-Pacifique contre Initiative « Une ceinture, une route » et la stratégie coréenne ». Il s'agit d'un commentaire de Yeol Son, directeur de l'EAI et professeur à l'Université Yonsei, qui analyse la stratégie indopacifique du Japon dans le contexte de la concurrence sino-américaine. Bien que le concept de « stratégie indopacifique » soit devenu largement connu au niveau international avec son utilisation par l'administration Trump, l'auteur explique que le Japon est en fait le premier pays à avoir utilisé ce terme comme stratégie diplomatique officielle. L'auteur ajoute que pour le Japon, la région indopacifique était traditionnellement un espace commercial, mais qu'elle s'est transformée en un terrain de compétition géopolitique avec l'expansion de la sphère d'influence dans la région due à la montée en puissance de la Chine. De plus, avec la récente intensification de la compétition stratégique entre les États-Unis et la Chine dans la région, la stratégie indopacifique du Japon se trouve à un carrefour difficile entre son allié traditionnel, les États-Unis, et son plus grand partenaire commercial, la Chine. L'auteur souligne que le Japon doit rechercher une diplomatie créative pour construire conjointement un ordre fondé sur des règles par la coopération avec la Corée, qui se trouve dans une situation similaire.

Les ondes silencieuses de Shangri-La

La stratégie indopacifique (ci-après, stratégie IP) est la politique étrangère phare du Premier ministre Shinzo Abe. Dans son discours sur l'état de la nation en janvier 2018, il a fait de la « Région Indo-Pacifique libre et ouverte (FOIP) » le concept stratégique central de la politique étrangère japonaise, et l'a réaffirmé en janvier 2019. Le concept IP est apparu sur la scène internationale lorsque le président Trump l'a officiellement utilisé lors de sa tournée en Asie en novembre 2017, mais le Japon est le pays qui l'a le plus tôt utilisé comme langage diplomatique officiel. M. Abe a défini un espace géographique reliant les deux océans et les deux continents lors de la Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l'Afrique (TICAD) en 2016 et lui a conféré un caractère normatif de liberté et d'ouverture, tel que la démocratie, l'État de droit et l'économie de marché. Par la suite, le « Livre blanc sur la diplomatie » de 2019 a consacré un numéro spécial à la stratégie indopacifique libre et ouverte. M. Abe lui-même a déjà promu une forme préliminaire de concept régional reliant les deux océans dans un discours prononcé lors de sa visite en Inde en 2006, à l'époque de son premier mandat, il n'est donc pas exagéré de dire qu'il considère le concept IP comme sa marque diplomatique.

La définition du concept IP promue par le Japon est liée à la réalité structurelle à laquelle la diplomatie japonaise est confrontée, à savoir la question stratégique de la manière de gérer la montée en puissance de la Chine. L'IP est un espace géographique qui relie les environs de la Chine et un espace stratégique qui chevauche géographiquement la Route de la soie maritime (la « Route ») de la stratégie globale chinoise, « Une ceinture, une route ». Par conséquent, pour le Japon, la stratégie IP est une résurgence de la géopolitique visant à sécuriser une position dominante dans les deux réseaux maritimes afin de contenir l'expansion de la sphère d'influence de la Chine, une grande puissance. Cela révèle une double stratégie : soit intégrer la Chine dans un réseau de règles et de normes centré sur les principaux pays de la région (c'est-à-dire les États-Unis, le Japon, l'Australie et l'Inde) pour stimuler le changement, soit l'exclure du réseau pour la maîtriser. Le succès de cette stratégie dépend de la mesure dans laquelle le Japon peut coopérer avec les États-Unis, qui constituent l'axe central de la stratégie IP, en se concentrant sur les méthodes géoéconomiques, et de la manière dont il peut créer une « coalition of the willing » avec des pays comme la Corée du Sud.

Le problème est que la stratégie indopacifique des États-Unis, annoncée lors de la réunion de Shangri-La, a porté un coup considérable à l'orientation économique (géoéconomique) du Japon en déclarant une concurrence ouverte avec la Chine dans les domaines économique, militaire et diplomatique. Le Japon, qui montre des divergences subtiles avec les États-Unis dans sa gestion de la Chine, est confronté à une phase d'ajustement stratégique. Cela offre une opportunité de coopération avec la Corée, et la Corée doit saisir cette opportunité pour élargir son espace d'action diplomatique.

Géopolitique de l'Indo-Pacifique

Si l'IP est un espace maritime reliant les deux océans, pour le Japon, la mer a traditionnellement été un espace de concept commercial. En remontant au XIXe siècle, comme en témoignent les concepts de « ligne de souveraineté » et de « ligne d'intérêt » de Yamagata Aritomo, un personnage clé du gouvernement Meiji, la géopolitique continentale visant à s'étendre vers la péninsule coréenne pour assurer la sécurité dominait au Japon, tandis que l'expansion pacifique par le commerce et l'immigration, pratiquant le colonialisme, gagnait également du terrain. Des personnalités comme Tokutomi Soho ont soutenu que la géopolitique visant à occuper le continent par la force militaire entraînait des coûts énormes et avait de faibles chances de succès, et ont donc plaidé pour une utilisation active de la scène pacifique par le biais du commerce, de l'investissement, de l'immigration et du soutien naval nécessaire. Le concept du Pacifique, qui a conduit au coopératisme international des années 1920 et a souligné le commerce et la coexistence pacifique avec les États-Unis, a été relégué au second plan par le concept continental de la sphère de coprospérité de l'Est asiatique et de la Grande Asie orientale dans les années 1930, avant de connaître un retour spectaculaire après la défaite. Après la guerre, le Japon a conceptualisé le Pacifique comme une scène de commerce et d'échanges entre les pays industrialisés avancés, et a mis l'accent sur le réseau maritime centré sur le Pacifique comme espace de vie, allant de la zone de libre-échange du Pacifique à la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC). L'espace Asie-Pacifique, en particulier, a été établi comme une région qui relie les économies avancées du Pacifique telles que les États-Unis, le Canada, l'Australie et la Nouvelle-Zélande avec les économies émergentes d'Asie, le Japon jouant un rôle de passerelle, correspondant ainsi aux intérêts et aux sentiments du Japon.

Le concept de la mer en tant qu'espace d'affaires, d'investissement et de coopération a été ébranlé par la montée en puissance de la Chine. Le Japon croyait qu'en 1991, avec l'adhésion de la Chine à l'APEC, elle s'adapterait et s'intégrerait dans l'ordre régional libéral. Cependant, dans les années 2000, alors que la Chine renforçait sa coopération avec l'ASEAN en promouvant le concept de l'Asie de l'Est et en empiétant sur l'espace Asie-Pacifique, le Premier ministre de l'époque, Koizumi, a proposé une vision élargie de l'Asie de l'Est invitant 13 pays d'Asie de l'Est, dont l'ASEAN, la Corée, la Chine et le Japon, ainsi que l'Australie, la Nouvelle-Zélande et l'Inde. L'intention était de contrer la domination de la Chine en proposant un concept régional englobant des valeurs telles que la démocratie libérale, les droits de l'homme, l'économie de marché et l'État de droit, et en attirant les trois pays. Par la suite, en 2006, le ministre des Affaires étrangères Taro Aso et le Premier ministre Abe ont lancé la stratégie de « l'Arc de liberté et de prospérité », reliant la région allant des îles japonaises à l'Asie du Sud-Est, l'Inde, l'Asie du Sud-Ouest, le Moyen-Orient et l'Europe de l'Est. Il s'agissait également d'une tentative de trouver un espace régional qui contiendrait la Chine par le biais de valeurs universelles, et peut être considérée comme le premier exemple d'une tentative de compétition diplomatique géopolitique par le Japon, dépassant son attitude diplomatique pragmatique, centrée sur l'économie et réactive d'après-guerre.

Le catalyseur qui a transformé l'imagination géopolitique en concepts, visions et stratégies a été le différend avec la Chine dans les eaux de Senkaku en 2010. Alors que la Chine adoptait une posture offensive en prônant la théorie de la puissance maritime, le Japon a réagi en élaborant le « Cadre directeur de la défense » qui met l'accent sur les eaux sud-ouest, sur la base du concept de capacité de défense dynamique, dans le cadre de la sécurité maritime pour contrer la Chine. Il est allé plus loin en annonçant une stratégie de coopération en forme de diamant entre les États-Unis, l'Australie et l'Inde, visant à assurer la sécurité des eaux s'étendant de l'océan Indien au Pacifique occidental. Le Premier ministre Abe, en coopération avec les États-Unis, a travaillé sur la coopération sécuritaire des quatre pays (QUAD) par le biais de réunions au sommet trilatérales États-Unis-Japon-Australie et États-Unis-Japon-Inde, ainsi que de consultations entre les autorités de défense, et a également promu un modèle de coopération au développement de haute qualité en réponse à l'Initiative « Une ceinture, une route » de la Chine.

Dans ce contexte, la géopolitique du « Indo-Pacifique libre et ouvert (FOIP) », apparue officiellement, peut être décrite comme suit : ① contenir l'influence croissante de la Chine, ② créer un réseau maritime centré sur la sécurité maritime, ③ établir des valeurs universelles comme concept régional, et ④ promouvoir la connectivité par le développement, le commerce et l'investissement avec les pays de la région, ainsi que ⑤ poursuivre une coopération en matière de sécurité non traditionnelle telle que le renforcement des capacités d'application du droit maritime, l'aide humanitaire et le secours en cas de catastrophe.

Recherche de coopération américano-japonaise

Avec la formalisation de la vision indopacifique par les États-Unis à l'automne 2017, les États-Unis et le Japon ont commencé à construire un système de gestion conjointe de l'espace indopacifique. Les États-Unis, dans le discours du secrétaire d'État Tillerson au CSIS en octobre, le discours du président Trump lors de sa tournée en Asie en novembre, et la « Stratégie de sécurité nationale (NSS) » en décembre, ont désigné le comportement de la Chine comme la principale menace dans la région et ont présenté la « promotion d'une région indopacifique libre et ouverte » comme une « vision ». L'objectif est de créer des normes et des règles basées sur l'espace indopacifique comme unité afin de construire un ordre international fondé sur ces normes et règles pour contenir la Chine. Cela peut être considéré comme le résultat de la conclusion que la gestion stable de la région est difficile avec la seule approche « L'Amérique d'abord » et « La paix par la force » prônée au début de l'administration Trump.

À partir de 2018, les États-Unis ont modifié la dénomination en « stratégie indopacifique » et ont présenté des mesures d'application plus concrètes après avoir souligné des valeurs et des principes communs tels que le respect de la souveraineté, la bonne gouvernance, la garantie des droits fondamentaux, la liberté et l'ouverture de la navigation, la résolution pacifique des différends, le commerce équitable et réciproque, l'ouverture de l'environnement d'investissement et la promotion de la connectivité. Ils ont promis de nouveaux investissements d'un montant total de 113 millions de dollars dans des domaines tels que le « Partenariat pour la connectivité numérique et la cybersécurité » dans le domaine de l'économie numérique, « Asia EDGE » dans le domaine de l'énergie, et le « Réseau de transactions et de soutien aux infrastructures » dans le domaine des infrastructures. Ils ont également annoncé l'adoption du BUILD Act au Congrès et la création de la Société financière internationale pour le développement (IDFC) avec une augmentation du financement du développement (60 milliards de dollars).

Étant donné que la stratégie indopacifique des États-Unis met l'accent sur les domaines de l'économie, de l'investissement et du développement, la vision « Indo-Pacifique libre et ouvert » des États-Unis et du Japon converge pratiquement en termes de contenu. Dans ce contexte, les États-Unis et le Japon poursuivent la coopération dans le cadre du Partenariat stratégique énergétique américano-japonais (JUSEP) pour la fourniture de GNL et la construction d'infrastructures connexes, ainsi que la construction d'un partenariat pour la fourniture accrue d'électricité PNG et la coopération au financement du développement.

Distance entre l'imagination géopolitique et la réalité géoéconomique

Cependant, l'harmonie parfaite entre Trump et Abe ne se reflète pas dans la promotion de la stratégie indopacifique. L'administration Abe a exprimé plusieurs préoccupations concernant la stratégie indopacifique de l'administration Trump. Premièrement, l'approche transactionnelle de Donald Trump et son comportement diplomatique unilatéral et imprévisible. L'approche transactionnelle des alliances suscite des inquiétudes chez tous les alliés, et le Japon est également menacé de représailles commerciales (Article 232) utilisant la sécurité nationale comme levier. Il existe également une inquiétude persistante quant à la possibilité d'un accord impromptu avec la Chine. Par exemple, si la Chine offre des mesures d'augmentation substantielle des importations aux États-Unis en échange de la tolérance américaine à l'égard des pratiques déloyales de la Chine (subventions aux entreprises publiques, contrainte de transfert de technologie aux entreprises étrangères, etc.), cela saperait les efforts internationaux visant à rétablir un ordre commercial libéral. À cet égard, le Japon a proposé la stratégie indopacifique, qui souligne les règles multilatérales comme une couverture contre le transactionnalisme et l'unilatéralisme américains.

Une préoccupation plus grande est le fait que, comme indiqué à plusieurs reprises dans la « Stratégie de sécurité nationale » de décembre 2017 ou dans le discours du vice-président Pence en octobre 2018, les États-Unis définissent la région indopacifique comme un espace de défense de l'ordre libéral contre l'ordre oppressif de la Chine, c'est-à-dire un espace de confrontation idéologique intense où la coexistence est impossible. En conséquence, ils demandent une réponse commune à la violation de la souveraineté et aux actes de prédation de la Chine, mais si une pression globale est exercée, la position du Japon sera considérablement réduite. Comme l'illustre le cas de l'offensive contre Huawei, si les États-Unis restreignent les investissements directs, la technologie et les mouvements de personnel vers la Chine, l'impact sur l'économie japonaise sera considérable.

Le Japon a constamment cherché à améliorer ses relations avec la Chine par la coopération économique. En particulier, il met l'accent sur la coopération avec la Chine comme une couverture contre l'unilatéralisme américain et le conflit commercial sino-américain persistant. Lors du sommet sino-japonais d'octobre 2018, le Japon a annoncé une coopération conditionnelle en quatre points – « ouverture, transparence, viabilité économique et saine gestion financière du pays bénéficiaire » – tout en coopérant avec la Chine sur les investissements dans les infrastructures de pays tiers, ce qui représente une tentative de trouver des points de convergence entre la stratégie IP et l'initiative « Une ceinture, une route ».

Dans cette optique, le « Cadre directeur de la défense » publié en décembre 2018 a également affaibli l'empreinte géopolitique traditionnelle de confinement de la Chine en utilisant des expressions telles que le « renforcement de la coopération sécuritaire multidimensionnelle et multiforme » dans la région indopacifique et la « stabilité de l'ordre maritime ». Bien que la stratégie IP ait été explicitement mentionnée dans le « Livre blanc sur la diplomatie » de 2018, le gouvernement japonais a évité le terme « stratégie » en 2019, le remplaçant par « vision » (vision), ce qui montre une prise en compte de la Chine. En bref, le Japon, incapable de découpler son économie de celle de la Chine, poursuit une stratégie indopacifique qui cherche à contenir l'expansion de la sphère d'influence de la Chine tout en étant compatible avec la coopération économique, sans pour autant qualifier la Chine de concurrent stratégique ou d'ennemi potentiel.

Le discours de Shanahan à Shangri-La, qui résumait le « Rapport sur la stratégie indopacifique », a été l'occasion pour les préoccupations japonaises concernant les États-Unis de se concrétiser. Alors que la stratégie IP précédente critiquait indirectement le comportement de la Chine tout en soulignant l'inclusivité (« sans exclure aucun pays ») et proposait des alternatives à l'initiative « Une ceinture, une route » dans des domaines tels que les investissements dans les infrastructures (en particulier les infrastructures énergétiques), ce nouveau rapport identifie la Chine comme une force de changement du statu quo et la plus grande menace à long terme pour les intérêts vitaux des pays de la région, et annonce une concurrence ouverte dans les domaines économique, militaire et diplomatique. Les États-Unis, sous le slogan « La sécurité économique est la sécurité nationale », ont présenté divers objectifs politiques et moyens pour poursuivre la liberté et l'ouverture de l'Indo-Pacifique, tout en annonçant des efforts considérables pour renforcer leur puissance militaire grâce à des investissements massifs et à l'innovation technologique. En outre, en matière de diplomatie, ils ont annoncé des investissements à long terme pour renforcer les relations stratégiques avec les alliés et les pays amis, ainsi que les réseaux de sécurité régionaux et multilatéraux, et ont énuméré des objectifs politiques spécifiques. Bien que les États-Unis aient mobilisé de nouveaux investissements par le biais de l'adoption de lois et de la création d'institutions telles que BUILD, leur ampleur ne représente qu'un dixième de celle de l'initiative « Une ceinture, une route ». Par conséquent, ils ont l'intention de maîtriser la Chine en utilisant pleinement les leviers militaires et diplomatiques. Les États-Unis n'hésitent pas à heurter les intérêts fondamentaux de la Chine en reconnaissant Taïwan comme un pays, démontrant ainsi la fermeté de leur position.

À ce stade, la stratégie indopacifique du Japon ne peut qu'être confrontée à un dilemme. Pour s'aligner sur les États-Unis, le Japon doit désormais accepter de considérer la Chine comme une menace à la sécurité et passer à des moyens géoéconomiques incluant le confinement militaire, la diffusion des valeurs universelles, la connectivité économique, la coopération au développement et la gouvernance, ainsi que la coopération en matière de sécurité non traditionnelle. Par conséquent, le Japon doit être prêt à compromettre ses intérêts économiques pour atteindre ses objectifs de sécurité et de diplomatie vis-à-vis de la Chine. Dans un contexte de transformation en un champ de confrontation entre les États-Unis et la Chine, le Japon doit choisir entre suivre la voie américaine ou maintenir sa position existante et adhérer à la construction d'un ordre inclusif.

Construction d'un ordre fondé sur des règles et coopération coréano-japonaise

En bref, la stratégie indopacifique à la japonaise vise à établir un équilibre institutionnel vis-à-vis de la Chine en créant des relations de coopération avec les pays de la région dans les domaines de l'économie, du développement et de la sécurité non traditionnelle, tout en incluant la Chine de manière limitée et en créant un ordre fondé sur des règles et des normes pour assurer des relations économiques stables. Les États-Unis poursuivent également un ordre international fondé sur des règles, dans la mesure où ils s'associent aux pays de la région pour créer un ordre libre et ouvert, et ainsi contenir les actions prédatrices et révisionnistes de la Chine. La Chine promet également récemment de promouvoir l'initiative « Une ceinture, une route » sur la base de normes internationales telles que l'ouverture et la transparence.

Comme on le sait, l'ordre international est le produit de la légitimité internationale, qui reflète les caractéristiques structurelles du système international (c'est-à-dire la structure de répartition des pouvoirs) tout en intégrant des normes partagées. Par conséquent, les grandes puissances qui dominent et maintiennent l'ordre doivent posséder non seulement le pouvoir physique pour faire accepter leur pouvoir inégalitaire par les États subordonnés, mais aussi la capacité d'établir la légitimité. À cet égard, pour que les États-Unis construisent un ordre fondé sur des règles centré sur l'Indo-Pacifique, ils doivent obtenir la légitimité sociale et le consentement (quasi volontaire) des pays de la région.

Actuellement, de nombreux pays de la région indopacifique souhaitent l'engagement des États-Unis, mais évitent de participer à une stratégie visant à contenir la Chine de manière ouverte. En particulier, l'ASEAN, craignant la possibilité d'une dissolution dans le contexte de la confrontation américano-chinoise, a constamment souligné la « centralité de l'ASEAN ». Bien que l'Inde exprime sa préoccupation face aux actions militaires de la Chine dans l'océan Indien, elle a clairement exprimé son opposition à la construction d'une alliance anti-chinoise, et le Japon cherche à contrer la Chine militairement par la coopération sécuritaire via l'alliance américano-japonaise et le Quad, ce qui est une couche différente de la stratégie indopacifique. La Corée du Sud a également adopté une position ambiguë à l'égard de la stratégie indopacifique. Lors de la tournée asiatique de Trump à l'automne 2017, qui a lancé la FOIP, un responsable du gouvernement de l'époque a exprimé une opinion négative quant à sa participation, et la Corée est maintenant confrontée à des demandes de prise de position au fur et à mesure que les États-Unis concrétisent leur stratégie.

Parmi les pays pris entre les États-Unis et la Chine, le Japon et la Corée du Sud, en raison de la nature de leurs systèmes fortement dépendants de l'extérieur, sont particulièrement exposés à la tyrannie unilatérale des grandes puissances et doivent donc soutenir fermement un ordre fondé sur des règles. Bien que la réalité de la politique internationale soit que les règles et les normes sont également établies sous la direction des grandes puissances, si la politique internationale devient un jeu d'échanges au sein d'un réseau de règles et de normes définies, le rayon d'action des pays intermédiaires et faibles s'élargira, et il y aura une marge de manœuvre pour éviter le drame de la politique des grandes puissances.

Bien que la diplomatie japonaise soit clairement en phase ascendante, elle n'a pas la capacité de mobiliser stratégiquement la coopération des pays de la région en « passant » la Corée. La Corée du Sud, quant à elle, laisse un espace de coopération avec le Japon et cherche des moyens de coopérer avec la stratégie indopacifique par le biais de sa politique du Sud, mais c'est comme essayer d'endiguer une inondation avec une houe. L'environnement stratégique auquel la Corée du Sud est confrontée est marqué par un changement d'ordre colossal qui présage la division de l'Asie-Pacifique. Si elle se contente de répondre par des projets de coopération économique et de développement dans le cadre de la politique du Sud, née de la volonté d'élargir les affaires et de diversifier la diplomatie, elle sera confrontée à des défis nationaux irréversibles.

Les gouvernements japonais et sud-coréen n'ont pas le temps de s'enferrer dans des différends concernant des problèmes historiques tels que les femmes de réconfort et les travailleurs forcés, le problème de la désignation par radar de l'avion de patrouille, et la tenue de sommets. Il est temps de dépasser les reproches mutuels, le rejet émotionnel et la recherche de fautes, et de s'engager dans une diplomatie de coopération créative pour établir des normes et des règles internationales afin que la stratégie IP et l'initiative « Une ceinture, une route » puissent coexister. Et par cela, il faut jeter les bases de la transformation de la structure de confrontation entre les États-Unis et la Chine en une structure de coopération. Shangri-La demande un changement de perspective qui servira de catalyseur à l'amélioration des relations coréano-japonaises et élargira l'espace d'action de la diplomatie des deux pays. ■

■ Auteur : Yeol Son_ _ Directeur de l'EAI et professeur à la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Chicago. Il a été doyen de la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei, doyen de l'Underwood International College et président de la Société japonaise d'études contemporaines. Il est actuellement président de la Société coréenne de politique internationale. Ses principaux domaines de recherche comprennent l'économie politique internationale, la politique étrangère japonaise et les relations internationales en Asie de l'Est. Ses ouvrages récents comprennent «Japan and Asia's Contested Order (2018, with T.J. Pempel), La diplomatie des pays intermédiaires de la Corée » (2017, co-édité avec Sangbae Kim et Seungjoo Lee), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen) 등이 있다.

■ Responsable et éditeur : Su-yi Choi, chercheuse principale à l'EAI

문의: 02 2277 1683 (ext. 206) I schoi@eai.or.kr

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