La estrategia de India y el Pacífico de Japón en una encrucijada: la cooperación entre Corea y Japón debe buscarse para la coexistencia

Nota del editor

Se publica el tercer informe de la serie de comentarios especiales "Shangri-La y más allá: la creciente dicotomía 'India-Pacífico vs. Belt and Road' y la estrategia de Corea", que analiza la estrategia de India y el Pacífico de Japón en el contexto de la competencia entre Estados Unidos y China, escrito por Yeol Sohn, presidente de EAI y profesor de la Universidad de Yonsei. El término "estrategia de India y el Pacífico" se popularizó internacionalmente cuando fue utilizado por la administración Trump, pero el autor explica que Japón fue el primer país en utilizar este término como una estrategia diplomática oficial. El autor añade que, si bien la región del Indo-Pacífico ha sido tradicionalmente un espacio comercial para Japón, se ha transformado en un campo de competencia geopolítica con el ascenso de China y la expansión de la esfera de influencia en la región. Además, con el inicio de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China en la región, la estrategia del Indo-Pacífico de Japón se encuentra en una encrucijada difícil entre su aliado tradicional, Estados Unidos, y su mayor socio comercial, China. Por lo tanto, el autor enfatiza que Japón debe buscar una diplomacia creativa para construir conjuntamente un orden basado en reglas a través de la cooperación con Corea, que se encuentra en una situación similar.

Las silenciosas ondas de Shangri-La

La estrategia del Indo-Pacífico (en adelante, estrategia IP) es la política exterior insignia del Primer Ministro Shinzo Abe. En su discurso ante la Dieta en enero de 2018, estableció la "India y el Pacífico libres y abiertos (FOIP)" como el concepto estratégico central de la política exterior de Japón, y lo reafirmó en enero de 2019. El concepto IP cobró protagonismo en el escenario internacional cuando el presidente Trump lo utilizó oficialmente durante su gira por Asia en noviembre de 2017, pero Japón fue en realidad el primer país en utilizarlo como lenguaje diplomático oficial. El Primer Ministro Abe, en la Conferencia Internacional de Tokio sobre África (TICAD) de 2016, definió un espacio geográfico que conectaba dos océanos y dos continentes, y le otorgó un carácter normativo de libertad y apertura, como la democracia, el estado de derecho y la economía de mercado. Posteriormente, el "Libro Blanco de la Diplomacia" de 2019 dedicó un número especial a la estrategia de la India y el Pacífico libres y abiertos. Dado que el propio Abe había promovido una forma rudimentaria de concepto regional que conectaba los dos océanos en un discurso en la India durante su primer mandato en 2006, no es exagerado decir que considera el concepto IP como su propia marca diplomática.

La formulación del concepto IP promovido por Japón está relacionada con el problema estratégico de la diplomacia japonesa: ¿cómo relacionarse con la creciente China? El IP es un espacio geográfico que rodea a China y un espacio estratégico que se superpone geográficamente con la Ruta de la Seda Marítima (el "Illo") de la "Belt and Road" de China, la gran estrategia de China. Por lo tanto, para Japón, la estrategia IP es una recreación de la geopolítica que busca asegurar la posición de liderazgo en las dos redes oceánicas para contener la expansión de la esfera de influencia de la potencia China. Esto revela una estrategia dual: o bien incorporar a China en una red de reglas y normas establecida por los países líderes de la región (es decir, Estados Unidos, Japón, Australia e India) para impulsar el cambio, o bien excluirla de la red para domarla. El éxito de esta estrategia depende de hasta qué punto Japón pueda cooperar con Estados Unidos, el eje central de la estrategia IP, utilizando métodos geo-económicos, y de cuántas coaliciones de los dispuestos, incluida Corea, pueda formar.

El problema es que la estrategia IP de Estados Unidos, anunciada en la Cumbre de Shangri-La, ha asestado un golpe considerable a la línea geo-económica de Japón al declarar una competencia total con China en los ámbitos económico, militar y diplomático. Japón, que muestra sutiles diferencias con Estados Unidos en el manejo de China, se encuentra en una fase de ajuste estratégico. Esto presenta una oportunidad para la cooperación con Corea, y Corea debe aprovecharla para asegurar un espacio de actividad diplomática más amplio.

Geopolítica del Indo-Pacífico

Si el IP es un espacio oceánico que conecta dos océanos, para Japón el océano ha sido tradicionalmente un espacio de concepto comercial. Retrocediendo a finales del siglo XIX, como lo demuestran los conceptos de línea de soberanía y línea de interés de Yamagata Aritomo, una figura clave del gobierno Meiji, la geopolítica continental que buscaba expandirse hacia la península de Corea para asegurar la seguridad era dominante en Japón. Al mismo tiempo, surgió un expansionismo pacífico que practicaba el colonialismo a través del comercio y la inmigración hacia el Pacífico. Figuras como Tokutomi Soho argumentaron que la geopolítica de ocupar el continente con fuerza militar requería enormes costos y tenía bajas posibilidades de éxito, por lo que se debería aprovechar activamente el escenario del Pacífico a través del comercio, la inversión, la inmigración y el poder naval que los respaldara. El concepto del Pacífico, que condujo al internacionalismo en la década de 1920 y enfatizó el comercio y la coexistencia pacífica con Estados Unidos, fue eclipsado por la geopolítica continental de la Esfera de Coprosperidad de Asia Oriental y la Esfera de Coprosperidad de Gran Asia Oriental en la década de 1930, y luego resurgió espectacularmente después de la derrota. Después de la guerra, Japón conceptualizó el Pacífico como un lugar de comercio e intercambio entre países industrializados avanzados, y enfatizó la red oceánica centrada en el Pacífico como un espacio vital, desde la Zona de Libre Comercio del Pacífico hasta la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC). En particular, el espacio Asia-Pacífico se consolidó como una región que conectaba las economías avanzadas del Pacífico como Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda con las economías emergentes de Asia, con Japón desempeñando un papel de puente, lo que se alineaba con los intereses y la sensibilidad de Japón.

El concepto de océano como espacio de negocios, inversión y cooperación se vio alterado por el ascenso de China. Japón creía que China se adaptaría al orden regional liberal al unirse a la APEC en 1991. Sin embargo, a partir de la década de 2000, cuando China comenzó a erosionar el espacio Asia-Pacífico promoviendo el concepto de Asia Oriental y fortaleciendo la cooperación con la ASEAN, el entonces Primer Ministro Koizumi propuso una "Gran Visión de Asia Oriental" que invitaba a 13 países de Asia Oriental, incluida la ASEAN, China y Japón, además de Australia, Nueva Zelanda e India. La intención era contrarrestar el dominio de China atrayendo a estos tres países con un concepto regional que incluyera valores como la democracia liberal, los derechos humanos, la economía de mercado y el estado de derecho. Posteriormente, en 2006, el Ministro de Asuntos Exteriores Aso y el Primer Ministro Abe presentaron la estrategia del "Arco de Libertad y Prosperidad", que conectaba la región desde las islas japonesas hasta el sudeste asiático, el sur de Asia, el suroeste de Asia y Europa del Este. Esto también buscaba un espacio regional para contrarrestar a China a través de valores universales, y puede considerarse el primer caso en que Japón intentó una competencia diplomática geopolítica más allá de su postura diplomática pragmática, centrada en la economía y reactiva de la posguerra.

El catalizador que transformó la imaginación geopolítica en conceptos, planes y estrategias fue el conflicto con China en las aguas de Senkaku en 2010. A medida que China promovía la teoría de la potencia marítima con una actitud ofensiva, Japón respondió estableciendo el "Plan de Defensa Nacional" que enfatizaba las regiones del suroeste, basándose en el concepto de defensa dinámica en términos de seguridad marítima para contrarrestar a China. Además, declaró la estrategia de cooperación en forma de diamante entre cuatro países: Estados Unidos, Australia e India, que buscaban la seguridad en la región desde el Océano Índico hasta el Pacífico occidental. El Primer Ministro Abe, en cooperación con Estados Unidos, se centró en la cooperación de seguridad de los cuatro países (QUAD) a través de repetidas cumbres trilaterales entre Estados Unidos, Japón y Australia, y entre Estados Unidos, Japón e India, así como consultas entre las autoridades de defensa, y también promovió un modelo de cooperación al desarrollo de alta calidad para contrarrestar la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China.

La geopolítica de la "India y el Pacífico libres y abiertos (FOIP)", que apareció oficialmente en esta línea, se puede resumir como: ① contrarrestar la creciente influencia de China, ② crear una red marítima centrada en la seguridad marítima, ③ establecer valores universales como concepto regional, ④ promover la conectividad a través del desarrollo, el comercio y la inversión con los países de la región, y ⑤ buscar la cooperación en seguridad no tradicional, como la construcción de capacidades de aplicación de la ley marítima, la asistencia humanitaria y el rescate en casos de desastre.

Búsqueda de cooperación entre Estados Unidos y Japón

Con la oficialización de la visión del Indo-Pacífico por parte de Estados Unidos en el otoño de 2017, Estados Unidos y Japón comenzaron a establecer un sistema para gestionar conjuntamente el espacio del Indo-Pacífico. A través del discurso del Secretario de Estado Tillerson en el CSIS en octubre, el discurso del Presidente Trump en su gira por Asia en noviembre y la "Estrategia de Seguridad Nacional (NSS)" en diciembre, Estados Unidos señaló el comportamiento de China como la principal amenaza en la región y presentó la "promoción de una región del Indo-Pacífico libre y abierta" como una "visión". La intención era establecer normas y reglas utilizando el espacio del Indo-Pacífico como unidad y construir un orden internacional basado en ellas para contrarrestar a China. Esto puede considerarse el resultado de la conclusión de que la "América Primero" y la "Paz a través de la Fuerza" de la administración Trump no eran suficientes para gestionar la región de manera estable.

A partir de 2018, Estados Unidos modificó el nombre a "estrategia del Indo-Pacífico" y presentó planes de implementación más concretos después de enfatizar valores y principios comunes como el respeto a la soberanía, la buena gobernanza, la garantía de los derechos fundamentales, la libertad y apertura de navegación, la solución pacífica de controversias, el comercio justo y recíproco, la apertura del entorno de inversión y la promoción de la conectividad. Se comprometió a invertir 113 millones de dólares en nuevas inversiones en áreas como la "Asociación de Conectividad Digital y Ciberseguridad" en el sector de la economía digital, "Asia EDGE" en el sector energético y "Red de Transacciones y Apoyo a la Infraestructura" en el sector de la infraestructura. Además, aprobó la Ley de Mejora de la Utilización de Inversiones Orientadas al Desarrollo (BUILD) en el Congreso y anunció la creación de la Corporación Financiera Internacional para el Desarrollo (IDFC) y la ampliación de la escala de financiación para el desarrollo (60 mil millones de dólares).

Dado que la estrategia del Indo-Pacífico de Estados Unidos pone énfasis en las áreas económica, de inversión y de desarrollo, la visión "Indo-Pacífico libre y abierto" de Estados Unidos y Japón convergen en gran medida en cuanto a contenido. En este contexto, Estados Unidos y Japón están promoviendo la cooperación en el suministro de GNL y la construcción de infraestructuras relacionadas sobre la base de la Asociación Estratégica de Energía entre Estados Unidos y Japón (JUSEP), y estableciendo una asociación para la cooperación en el suministro de electricidad de PNG y la financiación del desarrollo.

La brecha entre la imaginación geopolítica y la realidad geo-económica

Sin embargo, la excelente relación entre Trump y Abe no se ha traducido en la promoción de la estrategia del Indo-Pacífico. La administración Abe ha expresado varias preocupaciones sobre la estrategia del Indo-Pacífico de la administración Trump. En primer lugar, el enfoque transaccional de Trump y su comportamiento diplomático unilateral e impredecible. El enfoque transaccional hacia las alianzas genera preocupación en todos los países aliados, y Japón también se ve amenazado por represalias comerciales (Sección 232) basadas en amenazas a la seguridad nacional. También existe la ansiedad sobre la posibilidad de un compromiso repentino con China. Por ejemplo, si se llegara a un gran acuerdo en el que China ofreciera a Estados Unidos medidas audaces de expansión de importaciones a cambio de que Estados Unidos tolerara las prácticas desleales de China (subsidios a empresas estatales, imposición de transferencia de tecnología a empresas extranjeras, etc.), esto ahogaría los esfuerzos internacionales para restaurar el orden comercial liberal. En este sentido, Japón ha propuesto la estrategia del Indo-Pacífico, que enfatiza las reglas multilaterales como cobertura contra el transaccionalismo y el unilateralismo de Estados Unidos.

Una preocupación aún mayor es que, como se ha expresado repetidamente en la "Estrategia de Seguridad Nacional" de diciembre de 2017 y en el discurso del Vicepresidente Pence de octubre de 2018, Estados Unidos define la región del Indo-Pacífico como un espacio para defender el orden liberal contra el orden opresivo de China, es decir, un espacio de intenso conflicto de valores irreconciliables. En consecuencia, se pide una respuesta conjunta a las violaciones de la soberanía y las acciones depredadoras de China, pero si Estados Unidos emprende una presión integral, la posición de Japón se verá considerablemente reducida. Como demuestra el caso de la ofensiva contra Huawei, si Estados Unidos restringe la inversión directa, la tecnología y el movimiento de recursos humanos hacia China, el impacto en la economía japonesa será considerable.

Japón ha buscado constantemente mejorar las relaciones a través de la cooperación económica con China. En particular, con el unilateralismo de Estados Unidos y la continua guerra comercial entre Estados Unidos y China, Japón está poniendo énfasis en la cooperación con China como una cobertura. En la cumbre entre Japón y China en octubre de 2018, Japón anunció la cooperación con China en inversiones de infraestructura en terceros países bajo cuatro condiciones: "apertura, transparencia, viabilidad económica y solidez fiscal del país receptor", lo que representa un intento de encontrar puntos en común entre la estrategia del Indo-Pacífico y la Iniciativa de la Franja y la Ruta.

En este contexto, el "Plan de Defensa Nacional" publicado en diciembre de 2018 también debilitó el tinte geopolítico tradicional de contención de China al utilizar expresiones como "fortalecimiento de la cooperación de seguridad multinivel y multidireccional" y "estabilidad del orden marítimo" en la región del Indo-Pacífico. A pesar de que el "Libro Blanco de la Diplomacia" de 2018 especificó la "estrategia" del Indo-Pacífico, el gobierno japonés evitó la palabra "estrategia" en 2019 y la cambió a "visión", lo que también fue una consideración hacia China. En resumen, Japón, incapaz de desacoplarse de la economía china, está persiguiendo una estrategia del Indo-Pacífico que contenga la expansión de la esfera de influencia de China sin definirla como un competidor estratégico o un enemigo potencial, al tiempo que permite la coexistencia con la cooperación económica.

El discurso de Shanahan en Shangri-La, que resumió el "Informe de Estrategia del Indo-Pacífico", se convirtió en una ocasión para que las preocupaciones de Japón sobre Estados Unidos se hicieran realidad. Mientras que la estrategia anterior del Indo-Pacífico criticaba indirectamente el comportamiento de China pero enfatizaba la inclusividad (declarando "no excluir a ningún país") y presentaba alternativas a la Iniciativa de la Franja y la Ruta en áreas como la inversión en infraestructura (especialmente infraestructura energética), el informe actual identifica a China como una fuerza de cambio de status quo y la mayor amenaza a largo plazo para los intereses vitales de los países de la región, declarando una competencia total en los ámbitos económico, militar y diplomático. Bajo la premisa de que "la seguridad económica es seguridad nacional", Estados Unidos presenta diversos objetivos y medios políticos para perseguir la libertad y apertura del Indo-Pacífico, al tiempo que declara esfuerzos para aumentar un poder militar formidable basado en la innovación tecnológica a través de inversiones masivas en el ámbito militar. Además, en el ámbito diplomático, declara inversiones a largo plazo para fortalecer las relaciones estratégicas con aliados y países amigos, y las redes de seguridad regionales de mini-multilaterales y multilaterales, enumerando objetivos políticos específicos. Aunque Estados Unidos atraiga nuevas inversiones a través de la aprobación de leyes y la creación de instituciones como BUILD, la escala es solo una décima parte de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, lo que limita los medios geo-económicos. Por lo tanto, pretende domar a China movilizando plenamente las cartas militares y diplomáticas. Estados Unidos no duda en tocar los intereses centrales de China, incluso reconociendo a Taiwán como un país, lo que demuestra la firmeza de su posición.

A estas alturas, la estrategia del Indo-Pacífico de Japón no puede evitar caer en un dilema. Ahora, para alinearse con Estados Unidos, Japón debe estar de acuerdo en considerar a China como una amenaza a la seguridad y pasar a medios geo-económicos que impliquen contención militar, como la difusión de valores universales, la interconexión económica, la cooperación al desarrollo y la gobernanza, y la cooperación en seguridad no tradicional. En consecuencia, Japón debe estar dispuesto a comprometer sus intereses económicos por objetivos de seguridad y diplomáticos con respecto a China. En un contexto en el que se está convirtiendo en un campo de confrontación entre Estados Unidos y China, ¿seguirá Japón la línea de Estados Unidos o mantendrá su postura existente y se adherirá a la construcción de un orden inclusivo?

Construcción de un orden basado en reglas y cooperación entre Corea y Japón

En resumen, la estrategia del Indo-Pacífico al estilo japonés busca crear relaciones de cooperación con los países de la región en los ámbitos económico, de desarrollo y de seguridad no tradicional para lograr un equilibrio institucional frente a China, al tiempo que busca crear un orden basado en reglas y normas que incorpore valores universales para asegurar relaciones económicas estables, al tiempo que incorpora de forma limitada a China. Estados Unidos también busca un orden internacional basado en reglas, ya que busca crear un orden libre y abierto en colaboración con los países de la región y, a través de ello, disuadir las acciones depredadoras y revisionistas de China. China también ha prometido recientemente promover la Iniciativa de la Franja y la Ruta sobre la base de normas internacionales como la apertura y la transparencia.

Como es bien sabido, el orden internacional es un producto de la legitimidad internacional que refleja las propiedades estructurales del sistema internacional (es decir, la estructura de distribución de poder) y al mismo tiempo incorpora normas compartidas. Por lo tanto, las grandes potencias que dominan y mantienen el orden deben poseer no solo el poder físico para hacer que los países subordinados acepten su poder desigual, sino también la capacidad de generar legitimidad. En este sentido, para que Estados Unidos construya un orden basado en reglas con el Indo-Pacífico como unidad, debe obtener legitimidad social y consentimiento (cuasi voluntario) de los países de la región.

Actualmente, muchos países de la región del Indo-Pacífico desean la participación de Estados Unidos, pero evitan participar en una estrategia que contenga activamente a China. En particular, la ASEAN, preocupada por la posibilidad de su disolución en medio de la confrontación entre Estados Unidos y China, ha enfatizado continuamente la "centralidad de la ASEAN". India expresa su preocupación por las acciones militares de China en el Océano Índico, pero ha expresado claramente su oposición a la formación de un frente unido anti-China. Japón también busca abordar la contención militar de China a través de la cooperación de seguridad dentro del marco de la alianza entre Estados Unidos y Japón y el Diálogo de los Cuatro (Quad), como una capa separada de su estrategia del Indo-Pacífico. Corea del Sur también ha mantenido una postura ambigua hacia la estrategia del Indo-Pacífico. Durante la gira asiática de Trump en el otoño de 2017, cuando presentó la FOIP, un funcionario del gobierno de entonces expresó una opinión negativa sobre la participación, y desde entonces, a medida que Estados Unidos ha concretado su estrategia, se le ha pedido que exprese su postura.

Entre los países atrapados entre Estados Unidos y China, Japón y Corea, debido a la naturaleza de sus sistemas dependientes del exterior, están particularmente expuestos a la tiranía unilateral de las grandes potencias y, por lo tanto, deben apoyar firmemente un orden basado en reglas. Aunque las reglas y normas también son establecidas por las grandes potencias, en la realidad de las relaciones internacionales, si la política se basa en un intercambio dentro de una red de reglas y normas definidas, el margen de maniobra de los países medianos y pequeños se ampliará y habrá margen para evitar la tragedia de la política de las grandes potencias.

Si bien es innegable que la diplomacia japonesa se encuentra en una fase ascendente, no tiene la capacidad de movilizar estratégicamente la cooperación de los países de la región sin pasar por alto a Corea. Corea, por su parte, deja un espacio de cooperación con Japón y busca formas de cooperar con la estrategia del Indo-Pacífico a través de su Política del Sur, pero esto es como intentar detener una inundación con una azada. El entorno estratégico al que se enfrenta Corea implica un cambio de orden a gran escala que presagia la división de Asia y el Pacífico. Si Corea responde con una mera recopilación de proyectos de cooperación económica y desarrollo en el marco de su Política del Sur, que surgió de la idea de expandir los negocios y diversificar la diplomacia, se enfrentará a un problema nacional irreversible.

Los gobiernos de Japón y Corea no tienen tiempo para enfrentarse por cuestiones históricas como las mujeres de confort y los trabajadores forzados, el incidente de la iluminación del radar del avión de patrulla y la celebración de cumbres. Es hora de ir más allá de culparse mutuamente, rechazarse emocionalmente y discutir quién tiene la culpa, y embarcarse en una diplomacia de cooperación creativa para la formulación de normas y reglas internacionales que permitan que la estrategia del Indo-Pacífico y la Iniciativa de la Franja y la Ruta coexistan. Y a través de esto, debemos sentar las bases para transformar la estructura de confrontación entre Estados Unidos y China en una estructura de cooperación. Shangri-La pide un cambio de mentalidad que sirva como punto de inflexión para la mejora de las relaciones entre Corea y Japón y amplíe el espacio de actividad de la diplomacia de ambos países. ■

■ Autor: Yeol Sohn_ _ Presidente de EAI y profesor en la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad de Yonsei. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Chicago. Ha sido decano de la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad de Yonsei, decano de la Facultad Underwood y presidente de la Sociedad de Estudios Japoneses Contemporáneos, y actualmente es presidente de la Asociación Coreana de Ciencias Políticas Internacionales. Sus principales áreas de investigación incluyen la economía política internacional, la política exterior de Japón y las relaciones internacionales en Asia Oriental. Sus obras recientes incluyen "Japan and Asia's Contested Order (2018, con T.J. Pempel), "Diplomacia de Potencia Media de Corea" (2017, coeditado con Sangbae Kim e Seungjoo Lee), y "Understanding Public Diplomacy in East Asia" (2016, con Jan Melissen).

■ Editor y responsable: Suie Choi, Investigadora Principal de EAI

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