[EAI 논평] Брекзит и «дух сообщества» Европы

[Примеча редактора]

Европейский союз и Великобритания, первоначально отложив срок Брекзита с 29 марта на 12 апреля, в конечном итоге договорились о его продлении до 31 октября. Это позволило избежать наихудшего сценария «Брекзита без сделки», однако дальнейшие перспективы остаются неопределенными. Интересно, что, несмотря на то, что Брекзит был решен на референдуме в Великобритании в 2016 году, он до сих пор находится в подвешенном состоянии, поскольку не получил одобрения парламента из-за внутренних разногласий в стране, а не в ЕС. С другой стороны, Европейский союз, состоящий из 27 стран, сохраняет единый фронт переговоров и проявляет снисходительность, продлевая сроки из-за безответственного отношения Великобритании. Профессор Чо Хонг Сик из Университета Сунсиль анализирует, что эти контрастные позиции обусловлены пассивным отношением Великобритании к европейской интеграции, ее выборочным участием и историческим контекстом «духа сообщества» Европейского союза, сформировавшегося за 70 лет.

«Брекзит на Хэллоуин»

На саммите Европейского союза, начавшемся вечером 10 апреля и продлившемся до раннего утра следующего дня, 27 стран ЕС, за исключением Великобритании, приняли решение продлить срок Брекзита до 31 октября. Этот план, получивший название «Брекзит на Хэллоуин», был принят, чтобы спасти Великобританию от кризиса. Если бы европейские лидеры не достигли соглашения, Великобритания автоматически покинула бы Европу 12 апреля. Сценарий «Брекзита без сделки» означает внезапное превращение из государства-члена в государство, не являющееся членом, без согласования условий выхода или переходного периода.

Чтобы понять драму Брекзита, необходимо иметь общее представление о его процессе. Прежде всего, Брекзит — это неологизм, означающий выход Великобритании из Европейского союза, решение, принятое на референдуме 23 июня 2016 года. Тогда 52% граждан проголосовали за выход, а остальные 48% поддержали членство в Европейском союзе. Для выполнения решения народа правительство Великобритании начало переговоры о выходе из Европейского союза в 2017 году. С активацией Статьи 50 Лиссабонского договора Европейского союза был установлен двухлетний срок для переговоров, согласования и ратификации.

Решение, принятое на референдуме, касалось только самого факта выхода Великобритании из Европейского союза; то, как именно будет осуществляться выход и какие будущие отношения будут установлены, должно было быть определено в ходе переговоров между правительством Великобритании и Европейским союзом. Поскольку Великобритания вступила в Европейский союз в 1973 году, процесс прекращения полувекового совместного существования был сложным и трудным. После долгих усилий, в ноябре 2018 года, обе стороны, Европейский союз и Великобритания, достигли соглашения об условиях и процессе выхода. Как и в случае с основными международными договорами, это межправительственное соглашение должно было пройти процесс ратификации через парламенты обеих сторон.

С точки зрения теории двух уровней, это означало завершение полномасштабных международных переговоров и переход к этапу внутренних переговоров. Можно было ожидать, что ратификация со стороны Европейского союза пройдет гладко, но Великобритания продемонстрировала, что внутренняя парламентская ратификация оказалась сложнее международных переговоров. Изначально срок ратификации в Великобритании был установлен на 29 марта этого года, и в случае невыполнения к этому сроку автоматически вступал в силу «Брекзит без сделки». Фактически, Великобритания дважды пыталась ратифицировать проект соглашения — 15 января и 12 марта — но оба раза потерпела неудачу из-за раскола в правящей Консервативной партии и противодействия со стороны оппозиции. Поэтому премьер-министр Тереза Мэй была вынуждена обратиться к Европейскому союзу с просьбой о продлении срока. Европейский союз уже один раз продлил срок до 12 апреля, но и в этот раз Великобритания не смогла заручиться большинством голосов для парламентской ратификации, что привело к необходимости нового продления.

Раскол, продемонстрированный британским парламентом в ходе этого процесса, привлек внимание всего мира. В частности, британский парламент провел голосование по восьми предложениям, связанным с Брекзитом, для определения позиций депутатов, но ни одно из них не получило большинства. Проще говоря, парламент не смог выработать никакого соглашения для выполнения народного волеизъявления о выходе из Европы. Единственное предложение, получившее большинство в британском парламенте, было не конкретным планом Брекзита, а предложением избежать «Брекзита без сделки». Это было похоже на решение не совершать самоубийство, даже если не знаешь, как жить дальше.

Пока одна страна и один парламент демонстрировали безответственное зрелище неспособности ратифицировать даже согласованный правительством проект, Европейский союз из 27 стран проводил последовательную переговорную стратегию, избегал расколов, сохранял единый фронт и проявлял снисходительность к безответственному поведению другой стороны, продлевая сроки. Например, если бы на этом саммите хотя бы одна из 27 стран воспользовалась правом вето и заявила, что Великобритании больше нельзя давать время, то Великобритания столкнулась бы с «Брекзитом без сделки» 12 апреля. Это забавная мысль, но если бы такие малые страны, как Мальта или Кипр, проявили упрямство, Великобритания была бы подвергнута автоматическому выходу. Чтобы понять эту иронию, нужно искать первопричины в истории.

Исторические предпосылки и тактические ошибки Великобритании

Историческая пассивность Великобритании в отношении европейской интеграции является основным условием Брекзита. Традиция самостоятельного пути Великобритании имеет глубокие корни. С момента своего возвышения до мировой державы в XVIII веке Великобритания обрела гордость за свое равное положение с европейским континентом. Даже когда европейский континент в XX веке шел по пути интеграции, Великобритания занимала позицию наблюдателя, а не участника. Тот факт, что Великобритания не участвовала в европейской интеграции в 1950-60-х годах, а присоединилась лишь в 1970-х, можно рассматривать как результат этой фундаментальной «дистанции».

Хотя Великобритания была членом Европы почти полвека с 1973 года, ее история внутри союза была бурной. Уже в 1975 году проводился референдум о членстве или выходе, а в 1980-х годах премьер-министр Тэтчер громко требовала от Европы «вернуть мои (британские) деньги». Когда Европа осуществила валютную интеграцию с введением евро в 1999 году, Великобритания не участвовала, как и в Шенгенском соглашении, гарантирующем свободное передвижение граждан. В отличие от крупных держав, таких как Франция, Германия и Италия, которые играли ведущую роль в европейской интеграции, Великобритания всегда выбирала выборочную интеграцию, тщательно просчитывая свои действия на периферии.

Эти исторические предпосылки создали значительное бремя для британской политики. С точки зрения национальных интересов, участие в европейской интеграции было бы выгодным, но в обеих основных партиях, Консервативной и Лейбористской, существовали как проевропейские, так и антиевропейские силы. Например, непосредственной причиной падения таких известных премьер-министров, как Тэтчер и ее преемник Мейджор, было противодействие проевропейских сил внутри партии. Хотя правительства Блэра и Брауна, проводившие политику «третьего пути», были настроены проевропейски, в Лейбористской партии также существовали сильные антиевропейские силы, такие как Корбин.

Помимо исторических разногласий внутри партий, тактические ошибки премьер-министров Кэмерона и Мэй усугубили ситуацию. На всеобщих выборах 2015 года премьер-министр Кэмерон включил в свою предвыборную программу обещание провести референдум о членстве или выходе из Европейского союза, поскольку ожидал, что Либеральные демократы и Лейбористская партия, которые имели высокие шансы на формирование коалиции, будут против. Однако Консервативная партия одержала убедительную победу на выборах, и поэтому она была вынуждена выполнить предвыборное обещание о референдуме. Конечно, можно было проявить мудрость и осторожно отказаться от рискованного обещания, но Кэмерон выбрал опасную игру. В то время Кэмерон и Корбин, представлявшие правящую и оппозиционную партии, сформировали лагерь сторонников членства, в то время как мэр Лондона от Консервативной партии Джонсон и лидер Партии независимости Соединенного Королевства (UKIP) Фарадж вели кампанию за выход. Вопреки ожиданиям, когда граждане проголосовали за выход, Кэмерон безответственно подал в отставку, а Джонсон также отказался занять пост премьер-министра.

Мэй, ставшая премьер-министром, также совершала одну ошибку за другой. В 2017 году она распустила парламент, где Консервативная партия имела большинство, и провела досрочные выборы, которые обернулись катастрофой. Хотя правительство сохранило власть благодаря коалиции с Демократической юнионистской партией (DUP) Северной Ирландии, оно потеряло статус партии, имеющей абсолютное большинство в парламенте. В такой ситуации для успешного проведения Брекзита необходимо было применять тактику, учитывающую интересы оппозиционной Лейбористской партии, но вместо этого она последовательно придерживалась тактики «жесткого Брекзита», направленной на консолидацию сторонников жесткой линии внутри Консервативной партии. В отличие от «мягкого Брекзита», который предусматривал сохранение членства в едином рынке или таможенном союзе даже после выхода из Европейского союза, «жесткий Брекзит» означал полный разрыв Великобритании с континентом.

По состоянию на апрель 2019 года правительство Мэй находится в плачевном положении. Общественное мнение в стране демонстрирует признаки серьезного раскола и противостояния, а парламент не способен выработать план на будущее. Консервативная партия Мэй расколота на различные фракции, и правительство неоднократно переживало трагический опыт, когда даже министры не подчинялись премьер-министру. Мэй пришлось унижаться в Брюсселе, прося дополнительное время, и ей оставалось только справляться с тревогой, обедая в одиночестве, пока 27 глав государств ужинали и проводили совещание.

«Дух сообщества»

Европейского

Дух сообщества означает базовое уважение к другой стороне. Когда Великобритания в одностороннем порядке уведомляет о своем выходе из союза на референдуме, Европа, будучи обиженной, может проявить карательный подход. Однако Европейский союз выразил глубокое сожаление по поводу Брекзита, но уважил выбор Великобритании и хотел бы, чтобы партнер, уходящий по неприязни, остался в таких институтах, как единый рынок или таможенный союз. Он даже проявляет снисходительное отношение, заявляя, что готов принять повторный отзыв заявления о выходе Великобританией.

Канцлер Германии Меркель, являющаяся центром Европейского союза, заявила, что Великобритания может покинуть Европу, но Европа не будет толкать Великобританию к «Брекзиту без сделки», и заявила, что будет до конца предотвращать катастрофу. В ответ на это председатель Европейского совета Туск предложил предоставить Великобритании год дополнительного времени до тех пор, пока она не решит свои внутренние политические проблемы и не проведет надлежащую ратификацию. Однако президент Франции Макрон возразил, заявив, что нужно предоставить минимальное время, чтобы британский парламент напрягся и согласился на ратификацию. Макрон продемонстрировал готовность пойти на «Брекзит без сделки», заявив, что только так можно решить проблему Брекзита в Европейском союзе. В случае такого расхождения мнений европейский дух сообщества приводит к компромиссу. В результате было предоставлено не год, а ровно половина — шесть месяцев.

Таким образом, дух сообщества предполагает принцип уважения к другой стороне и недопущения публичного унижения. Кроме того, он основан на вере в то, что, несмотря на возможные разногласия, можно достичь компромиссного решения путем взаимных уступок. История европейской интеграции показывает, что эти привычки, традиции и дух формировались не быстро, а постепенно, на основе многолетнего опыта.

Куда же теперь движется Брекзит? Европейский союз предоставил Великобритании дополнительное время. Однако он прекрасно осознает, что вероятность ратификации соглашения, достигнутого правительством Мэй, в британском парламенте крайне мала. Правительство Мэй начало переговоры с Лейбористской партией только в момент ратификации, но переговоры зашли в тупик из-за расхождений во мнениях, и неясно, будет ли достигнут новый компромисс между двумя партиями. Даже если премьер-министр Мэй уйдет в отставку, новый премьер-министр, вероятно, будет придерживаться позиции, близкой к «жесткому Брекзиту», что затруднит достижение соглашения с Европейским союзом.

В конечном итоге, единственным путем, который могут избрать Европа и Великобритания, кажется, является «пинать банку дальше по дороге» (kick the can down the road), то есть «задвинуть пыль под ковер» (pousser la poussière sous le tapis). Это означает откладывать принятие решений под различными предлогами. Даже если в Великобритании будут проведены новые всеобщие выборы или референдум, трудно предсказать их результат или влияние на Брекзит. Прошло почти три года с момента референдума, но направление Брекзита остается неясным. ■

■ Автор: Чо Хонг Сик_ Профессор политологии и международных отношений Университета Сунсиль. Получил докторскую степень по политологии в Институте политических исследований Парижа (Sciences Po). Основные области исследований включают международную политическую экономию, европейские региональные исследования и политику идентичности. Среди его известных работ: «Сеть цивилизаций: Панорама европейской культуры», «Единая Европа: История и политика Европейского союза», «Европейская интеграция и будущее «нации»».

■ Ответственный редактор: Чхве Су И, старший научный сотрудник EAI

Контактная информация: 02 2277 1683 (доб. 206) I schoi@eai.or.kr

«EAI 논평» — это серия комментариев, разработанная для предоставления платформы для дискуссий, где эксперты в различных областях могут высказывать свое мнение и предлагать политические рекомендации по актуальным внутренним и международным вопросам посредством углубленного анализа. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Утверждения и мнения, изложенные в отчетах, журналах и монографиях, опубликованных EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением автора.