[Commentaire de l'EAI] Le drame du Brexit et l'« esprit de communauté » européen

[Note de l'éditeur]

L'Union européenne et le Royaume-Uni ont initialement reporté la date limite du Brexit du 29 mars au 12 avril, puis ont convenu de la prolonger à nouveau jusqu'au 31 octobre. Cela a permis d'éviter le pire scénario d'un « Brexit sans accord », mais les perspectives futures restent incertaines. Un fait intéressant est que, bien que le Brexit ait été décidé par référendum au Royaume-Uni en 2016, il est toujours en suspens car il n'a pas été ratifié par le Parlement, non pas en raison d'une division au sein de l'Union européenne, mais d'une division interne au pays. En revanche, l'Union européenne, composée de 27 pays, maintient un front uni avec une stratégie de négociation cohérente, faisant même preuve de magnanimité en accordant une « prolongation » face à l'attitude irresponsable du Royaume-Uni. Jo Hong-sik, professeur à l'Université Soongsil, analyse que ces attitudes contrastées s'expliquent par l'attitude passive et la participation sélective du Royaume-Uni à l'intégration européenne, ainsi que par l'« esprit de communauté » de l'Union européenne, forgé au fil de 70 ans d'histoire.

« Brexit d'Halloween »

Lors du sommet de l'Union européenne qui a débuté le soir du 10 avril et s'est poursuivi jusqu'à l'aube du lendemain, les 27 pays de l'UE, à l'exception du Royaume-Uni, ont décidé de prolonger la date limite du Brexit jusqu'au 31 octobre. Cette proposition, surnommée « Brexit d'Halloween », visait à sauver le Royaume-Uni de la crise. En effet, si les dirigeants européens n'avaient pas trouvé d'accord, le Royaume-Uni aurait été automatiquement expulsé de l'Europe le 12 avril. Le scénario d'un « Brexit sans accord » fait référence à une situation où un pays passe du statut de membre à celui de non-membre du jour au lendemain, sans accord sur les conditions de sortie ni période de transition.

Pour comprendre le drame du Brexit, il faut en saisir le processus. Premièrement, le Brexit est un néologisme signifiant le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, décidé par référendum le 23 juin 2016. À l'époque, 52 % des citoyens ont choisi de se retirer, tandis que 48 % ont soutenu le maintien dans l'Union européenne. Pour mettre en œuvre la décision du peuple, le gouvernement britannique a entamé les négociations relatives au retrait de l'Union européenne en 2017. Avec l'activation de l'article 50 du Traité de Lisbonne de l'Union européenne, une période de deux ans a été accordée pour la négociation, l'accord et la ratification.

La seule chose décidée par référendum était que le Royaume-Uni devait se retirer de l'Union européenne ; la manière de se retirer et la future relation à établir devaient être déterminées par les négociations entre le gouvernement britannique et l'Union européenne. Le Royaume-Uni ayant rejoint l'Union européenne en 1973, le processus de dissolution d'une vie commune de près d'un demi-siècle a été complexe et laborieux. Après des négociations difficiles, l'Union européenne et le Royaume-Uni sont parvenus à un accord sur les conditions et le processus de retrait en novembre 2018. Comme pour les principaux traités internationaux, cet accord intergouvernemental devait passer par un processus de ratification par les parlements des deux parties.

D'un point de vue de la théorie des deux niveaux, la négociation internationale formelle était terminée et la phase de négociation nationale avait commencé. La ratification par l'Union européenne était censée se dérouler sans heurts, mais le Royaume-Uni a montré que la ratification nationale était plus difficile que la négociation internationale. Initialement, la date limite de ratification par le Royaume-Uni était le 29 mars de cette année, et en cas d'échec de la ratification à cette date, un Brexit sans accord serait entré en vigueur. En réalité, le Royaume-Uni a tenté de faire ratifier l'accord deux fois, le 15 janvier et le 12 mars, mais a échoué à chaque fois en raison de la division du parti conservateur au pouvoir et de l'opposition du parti travailliste. Par conséquent, la Première ministre Theresa May n'a eu d'autre choix que de demander une prolongation à l'Union européenne. L'Union européenne avait déjà accordé une prolongation jusqu'au 12 avril, mais cette fois encore, le Royaume-Uni n'a pas réussi à obtenir une majorité pour la ratification au Parlement et a donc demandé une nouvelle prolongation.

La division du Parlement britannique au cours de ce processus a suscité l'attention du monde entier. Le Parlement britannique a même organisé un vote pour sonder les opinions des députés sur huit propositions relatives au Brexit, mais aucune n'a obtenu de majorité. En bref, le Parlement était incapable de parvenir à un accord pour exécuter l'ordre du peuple de se retirer de l'Europe. La seule proposition qui ait obtenu une majorité au Parlement britannique n'était pas une proposition spécifique de Brexit, mais un projet visant à éviter un Brexit sans accord. C'est comme dire : « Nous ne savons pas comment vivre, mais au moins ne nous suicidons pas ».

Pendant qu'un pays et son parlement montraient un spectacle irresponsable où ils ne parvenaient même pas à ratifier un accord négocié par leur propre gouvernement, l'Union européenne, composée de 27 pays, a poursuivi une stratégie de négociation cohérente, a maintenu un front uni sans division et a fait preuve de magnanimité face à l'attitude irresponsable de l'autre partie en prolongeant continuellement la date limite. Par exemple, lors du récent sommet, si un seul pays parmi les 27 avait exercé son droit de veto en déclarant qu'il ne fallait plus accorder de temps au Royaume-Uni, le Royaume-Uni aurait dû faire face à un Brexit sans accord le 12 avril. C'est une idée amusante, mais on pourrait dire que si de petits pays comme Malte ou Chypre avaient fait des caprices, le Royaume-Uni aurait subi le sort d'une sortie automatique. Pour comprendre cette ironie, il faut chercher les causes profondes dans l'histoire.

Le Royaume-Uni, contexte historique et erreurs tactiques

Le contexte historique de l'attitude passive du Royaume-Uni face à l'intégration européenne est la condition fondamentale du Brexit. La tradition britannique de suivre sa propre voie a de profondes racines. Depuis le XVIIIe siècle, lorsque le Royaume-Uni est devenu une puissance mondiale, il a développé une fierté d'avoir un statut égal à celui du continent européen. Même lorsque le continent européen s'est engagé sur la voie de l'intégration au XXe siècle, le Royaume-Uni est resté un observateur plutôt qu'un participant. La raison pour laquelle le Royaume-Uni, qui n'a pas participé à l'intégration européenne dans les années 1950-1960, n'y a adhéré qu'à contrecœur dans les années 1970, peut être considérée comme le résultat de cette « distanciation » fondamentale.

Bien que le Royaume-Uni ait été membre de l'Europe pendant près d'un demi-siècle depuis 1973, son histoire interne a également été mouvementée. Il y a eu un référendum sur le maintien ou le retrait dès 1975, et dans les années 1980, la Première ministre Thatcher a élevé la voix pour dire « Rendez-moi mon argent » à l'Europe. Le Royaume-Uni s'est également retiré de l'union monétaire de l'euro en 1999, et a été exempté de l'accord de Schengen qui garantit la libre circulation des citoyens. Contrairement aux grandes puissances comme la France, l'Allemagne et l'Italie, qui ont joué un rôle de premier plan dans l'intégration européenne, le Royaume-Uni a toujours choisi une intégration sélective par des calculs méticuleux à la périphérie.

Ce contexte historique a constitué un lourd fardeau pour la politique britannique. Bien qu'il soit avantageux pour les intérêts nationaux de participer à l'intégration européenne, les forces pro-européennes et anti-européennes coexistaient au sein des deux partis, conservateur et travailliste. Par exemple, la raison la plus directe de la chute des célèbres Premiers ministres Thatcher et Major qui lui a succédé était la réaction des factions pro-européennes au sein du parti. Les gouvernements Blair et Brown, qui prônaient la « troisième voie », étaient favorables à l'Europe, mais des forces anti-européennes comme Corbyn étaient également solidement implantées au sein du parti travailliste.

Outre ces divisions historiques au sein des partis qui ont entravé la situation, les erreurs tactiques des Premiers ministres Cameron et May ont aggravé la situation. Lors des élections générales de 2015, le Premier ministre Cameron a promis un référendum pour décider du maintien ou du retrait de l'Union européenne parce qu'il pensait que les Libéraux-Démocrates et les Travaillistes, qui étaient susceptibles de former une coalition, s'y opposeraient. Cependant, le Parti conservateur a remporté une large victoire électorale et a donc été contraint de tenir sa promesse de référendum. Bien qu'il ait pu faire preuve de sagesse en retirant prudemment cette promesse risquée, Cameron a choisi un pari dangereux. À cette époque, Cameron et Corbyn, des partis au pouvoir et de l'opposition, ont formé le camp du maintien, tandis que le maire de Londres, Boris Johnson, du Parti conservateur, et Nigel Farage du UKIP ont mené la campagne du retrait. Contrairement aux attentes, lorsque le peuple a décidé de se retirer, Cameron a démissionné de manière irresponsable, et Johnson a également refusé de prendre la relève.

May, qui est devenue Première ministre, a également commis une série d'erreurs. En 2017, elle a dissous un Parlement conservateur majoritaire en bon état et a organisé de nouvelles élections générales, avec des résultats désastreux. Bien qu'elle ait réussi à maintenir le gouvernement en formant une coalition avec le Parti unioniste démocratique (DUP) d'Irlande du Nord, elle a perdu sa majorité absolue au Parlement. Dans ces circonstances, pour mener le Brexit à bien, il aurait fallu adopter une stratégie tenant compte du Parti travailliste d'opposition, mais elle a plutôt persisté dans une stratégie de « Hard Brexit » visant à rallier les partisans de la ligne dure au sein du Parti conservateur. Contrairement à un « Soft Brexit », qui visait à maintenir le marché unique ou l'union douanière même après le retrait de l'Union européenne, le « Hard Brexit » était un choix qui rompait complètement le Royaume-Uni avec le continent.

En avril 2019, le gouvernement May se trouve dans une situation désastreuse. L'opinion publique nationale montre des signes de profonde division et de confrontation, et le Parlement est incapable de parvenir à un accord pour l'avenir. Le Parti conservateur de May est divisé en diverses factions, et le gouvernement répète l'expérience tragique de ministres qui échappent à son contrôle. May a dû se rendre à Bruxelles pour mendier plus de temps, et a dû se consoler de son inquiétude en mangeant seule pendant que les 27 chefs d'État se réunissaient pour un dîner.

L'« esprit de communauté »

Pendant plusieurs jours avant le sommet, de nombreux médias et experts s'attendaient à ce que l'Union européenne évite un Brexit sans accord et accorde plus de temps au Royaume-Uni. Ce résultat aurait été impossible si un seul pays parmi les 27 avait insisté sur un Brexit sans accord, mais ceux qui connaissent le fonctionnement de l'Europe ne s'inquiétaient pas outre mesure. En effet, l'Union européenne partage la valeur de « l'esprit de communauté » (Community spirit) à travers près de 70 ans d'histoire de coopération. L'esprit de communauté peut être observé à plusieurs reprises dans le processus du Brexit.

L'esprit de communauté signifie un respect fondamental pour l'autre partie. Si le Royaume-Uni notifie unilatéralement son intention de quitter l'Union par référendum, l'Europe, blessée dans son orgueil, pourrait adopter une attitude de représailles. Cependant, l'Union européenne a exprimé ses profonds regrets concernant le Brexit, mais a respecté le choix du Royaume-Uni, et même si le partenaire partait à contrecœur, elle souhaitait qu'il reste dans des institutions telles que le marché unique ou l'union douanière. Elle a même fait preuve d'une attitude tolérante, indiquant qu'elle accepterait même si le Royaume-Uni retirait sa demande de retrait.

La chancelière allemande Angela Merkel, pilier de l'Union européenne, a déclaré qu'elle ferait tout pour empêcher la catastrophe, affirmant que le Royaume-Uni pouvait quitter l'Europe, mais que l'Europe ne pousserait pas le Royaume-Uni vers un Brexit sans accord. En réponse, le président du Conseil européen, Donald Tusk, a proposé d'accorder au Royaume-Uni un an de plus pour résoudre ses problèmes de division politique interne et ratifier l'accord. Cependant, le président français Emmanuel Macron s'y est opposé, arguant qu'il fallait accorder un délai minimum pour que le Parlement britannique soit suffisamment tendu pour approuver la ratification. Macron a montré sa volonté d'accepter un Brexit sans accord, affirmant que c'était le seul moyen de résoudre le problème du Brexit au sein de l'Union européenne. Lorsque les opinions divergent ainsi, l'esprit de communauté européen aboutit à un compromis. En conséquence, au lieu d'un Brexit sans accord ou d'un an, un délai de six mois, soit la moitié, a été accordé.

Ainsi, l'esprit de communauté repose sur le principe de respecter l'autre partie et de ne pas l'humilier publiquement. Il repose également sur la conviction que, bien que des opinions différentes puissent exister, des compromis peuvent être trouvés par des concessions mutuelles. L'histoire de l'intégration européenne montre que ces habitudes, traditions et cet esprit n'ont pas été créés rapidement, mais se sont développés progressivement grâce à une longue expérience.

Où va donc le Brexit maintenant ? L'Union européenne a accordé plus de temps au Royaume-Uni. Cependant, elle sait aussi que la probabilité que l'accord négocié par le gouvernement May soit ratifié par le Parlement britannique est très faible. Le gouvernement May n'a entamé les discussions avec le Parti travailliste qu'au moment de la ratification, mais les négociations piétinent en raison de divergences de vues, et il est incertain qu'un nouveau compromis soit trouvé entre les deux partis. Même si la Première ministre May démissionne, il est probable que son successeur aura une position plus proche du Hard Brexit, ce qui rendra difficile la conclusion d'un accord avec l'Union européenne.

En fin de compte, la seule voie que l'Europe et le Royaume-Uni puissent emprunter semble être de « remettre la décision à plus tard » (kick the can down the road), c'est-à-dire « pousser la poussière sous le tapis » (pousser la poussière sous le tapis). C'est l'acte de reporter la décision sous divers prétextes. Même si de nouvelles élections générales ou un nouveau référendum ont lieu au Royaume-Uni, il est difficile de prédire leur résultat ou leur impact sur le Brexit. Près de trois ans se sont écoulés depuis le référendum, mais la direction du Brexit reste incertaine. ■

■ Auteur : Jo Hong-sik_ Professeur au Département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université Soongsil. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de Sciences Po Paris. Ses principaux domaines de recherche comprennent l'économie politique internationale, les études régionales européennes et la politique de l'identité. Ses ouvrages notables incluent « Le Réseau des Civilisations : Panorama de la Culture Européenne », « Une Europe Unie : Histoire et Politique de l'Union Européenne », et « L'Intégration Européenne et l'Avenir de la Nation ».

■ Responsable et éditeur : Choi Soo-i, chercheuse principale à l'EAI

Contact : 02 2277 1683 (ext. 206) I schoi@eai.or.kr

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